4 Afs 378/2021 — Nejvyšší správní soud

4 Afs 378/2021- 41 - text  4 Afs 378/2021-43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Zdravotnická záchranná služba Karlovarského kraje, příspěvková organizace, IČ 00574660, se sídlem Závodní 390/98C, Karlovy Vary, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí ze dne 1. 9. 2019, č. j. MPSV2019/167412832, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2021, č. j. 9 A 143/201975, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Rozhodnutím ministryně práce a sociálních věcí ze dne 1. 9. 2019, č. j. MPSV2019/167412832, byly zamítnuty námitky žalobkyně proti oznámení Ministerstva práce a sociálních věcí o schválení zprávy o realizaci projektu a spolu s ní předložené žádosti o platbu ze dne 12. 6. 2019, jehož přílohou bylo oznámení o nevyplacení části dotace žalobkyni z operačního programu Zaměstnanost na projekt s názvem „Rozvoj lidských zdrojů v oblasti krizového řízení ZZS Karlovarského kraje“, a to ve výši 100 % z hodnoty dodatečných zakázek vyplývajících z podstatné změny smlouvy a 25 % ze smluvní ceny původní zakázky spolu s příslušnou částí nárokovaných nepřímých nákladů, tedy v celkové výši 414.621,75 Kč. Důvodem nevyplacení dotace byla skutečnost, že žalobkyně jako příjemkyně dotace porušila podmínky, za nichž byla dotace poskytnuta. Poskytovatel dotace totiž dospěl k závěru, že dodatkem č. 1 smlouvy o poskytování služeb ve věci veřejné zakázky, který byla uzavřena mezi žalobkyní a společností Aperta s.r.o. jakožto vítěznou uchazečkou výběrového řízení, došlo k podstatné změně závazku ze smlouvy týkající se zajištění „Vzdělávání pro krizové situace“, neboť bylo při zvýšení/snížení ceny školení překročeno 10 % původní hodnoty závazku. Podstatou této změny bylo zvýšení počtu účastníků vzdělávacího kurzu KA1 ze 40 osob na 48 osob a současně snížení počtu účastníků kurzu KA2 z 25 osob na 16 osob. [2] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 26. 10. 2021, č. j. 9 A 143/201975, uvedené rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud nejprve odmítl námitku nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí a se žalovaným se ztotožnil i v tom, že ne každá možnost změny uvedená v zadávací dokumentaci je změnou vyhrazenou dle § 100 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“). Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že aby změna mohla být považována za vyhrazenou, musí se týkat rozsahu dodávek, služeb nebo stavebních prací, ceny nebo jiných obchodních nebo technických podmínek, její podmínky a obsah musí být v zadávací dokumentaci jednoznačně vymezeny a nesmí změnit celkovou povahu veřejné zakázky. Městský soud rovněž dal zapravdu žalovanému v tom, že způsob, jakým si žalobkyně podle svých slov změnu vyhradila („Zadavatel si vyhrazuje možnost přizpůsobit skupiny účastnící se vzdělávání, tj. počet i složení účastníků, a to i v průběhu vzdělávání“), není dostatečně jednoznačný. Nejsou v něm totiž jednoznačně vymezeny podmínky pro změnu (za jakých okolností ke změně dojde, jak se v případě změny bude konkrétně měnit výše plnění a jakým způsobem se bude vypočítávat apod.). S odhlédnutím od ostatních aspektů by se tak nejednalo o vyhrazenou změnu smlouvy. [3] Městský soud však zohlednil, že spisový materiál obsahuje žádost o změnu a kontrolní list k ní se vztahující, v němž je ze strany poskytovatele dotace potvrzeno, že žádost o změnu byla podepsána oprávněnou osobou, že jsou v ní správně vyplněny údaje, že je změna pro projekt nezbytná a efektivní a její provedení dostatečně zdůvodněné a že změny zařazené do žádosti patří svým charakterem mezi nepodstatné změny. Z toho vyplývá, že žalobkyně měla pravdu, když uvedla, že žádost o změnu byla schválena. Správní spis sice neobsahuje žádné rozhodnutí o změně vyplývající z žádosti o změnu, avšak obsahuje dokument s názvem „Rozhodnutí o změně č. 1“, kterým poskytovatel dotace rozhodl o jiné změně (změně č. 1, týkající se datace plnění), z čehož vyplývá, že by mělo pravděpodobně existovat také rozhodnutí o žádosti o změně, které žalovaný přes opakované výzvy soudu nedoložil. Jestliže tedy žalovaný kontrolním listem o žádosti potvrdil, že změny spočívající v úpravě počtu účastníků v aktivitách KA1 a KA2 jsou změnami svým charakterem nepodstatnými, a zároveň ve spisovém materiálu není obsažen jiný dokument, který by toto předchozí potvrzení vyvracel, příp. ani vyjádření žalovaného či poskytovatele dotace, že rozhodnutí o žádosti o změně nebylo vydáváno apod., byl postup žalovaného, resp. poskytovatele dotace, spočívající v následné změně názoru na charakter změny, nezákonný. Je tomu tak proto, že změna názoru (tj. následné vyhodnocení změny jako změny podstatné, v jehož důsledku bylo vydáno opatření a žalobou napadené rozhodnutí) nebyla ničím odůvodněna, správní spis neobsahuje spisový materiál, který by ji vysvětloval či zaznamenával a žalovaný ji ani následně nikterak nezdůvodnil. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/201548, přitom musí být postup poskytovatele dotace při jakémkoliv nevyplacení peněžních prostředků pro příjemce srozumitelný a předvídatelný, což v projednávaném případě z výše uvedených důvodů není splněno. [4] Z těchto důvodů městský soud zavázal žalovaného, aby v dalším řízení náležitě odůvodnil a prokázal, z jakých důvodů došlo ke změně názoru o charakteru změny ve vztahu k předcházejícímu potvrzení žádosti o změnu provedenému kontrolním listem a zda byla tato změna názoru řádně odůvodněna a patrna z případných dalších úkonů žalovaného či poskytovatele dotace vůči žalobkyni. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [5] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včasnou blanketní kasační stížnost. V jejím doplnění učiněném v měsíční lhůtě stanovené ve výzvě soudu stěžovatel namítl, že městský soud dospěl k nesprávnému závěru ohledně schválení změny. Podle stěžovatele totiž byla schválena pouze žádost o změnu v projektu, což však příjemci dotace nedává právo měnit uzavřené smlouvy v rozporu se zákonem. Změna v projektu totiž není totéž, co změna smlouvy. Z toho, že poskytovatel dotace schválil změnu v pravidlech pro realizaci projektu, tak nelze dovozovat závěr, že schválil i změnu v již uzavřené smlouvě s dodavatelem, resp. že by se v takovém případě jednalo pouze o nepodstatnou změnu smlouvy. [6] V okamžiku schvalování změny projektu není podle stěžovatele vůbec hodnocen dopad této změny na zakázku, a to ani tehdy, jeli poskytovateli dotace známo, že v rámci projektu je vypsána pouze jedna zakázka. Je tomu tak proto, že poskytovatel dotace v rámci řízení o změně projektu neřeší, na základě jakého titulu bude provedena následná změna smlouvy s dodavatelem, nýbrž řeší pouze to, zda je navrhovaná změna v souladu s účelem a cílem dotace. Žalobkyně navíc v žádosti o změnu vůbec neuvedla, že na poskytování vzdělávacích kurzů, jichž se změna týkala, již vysoutěžila dodavatele (natož, aby v žádosti uvedla jeho jméno), a z formulace žádosti o změnu tak poskytovatel dotace nemohl usuzovat na způsob, jakým bude změna následně promítnuta do smluvních vztahů (tedy zda např. žalobkyně bude vypisovat samostatnou veřejnou zakázku na zvýšený rozsah kurzů). [7] Ani v případě charakteru změny se stěžovatel neztotožňuje se závěry městského soudu. I přesto, že pro druhy změn projektu i zakázek jsou používány stejné pojmy (tj. „podstatná“ a „nepodstatná“ změna), rozhodně se nejedná o stejný institut. Pokud tedy poskytovatel dotace dospěl k závěru, že se v pojednávané věci jedná o nepodstatnou změnu projektu, nelze z toho dovozovat, že i následná změna smlouvy s již vysoutěženým dodavatelem bude rovněž považována za nepodstatnou. Změny zakázek (a tedy i smluv s již vysoutěženými dodavateli) totiž mají samostatný postup, který mimo jiné vyžaduje i to, aby příjemce dotace před uzavřením dodatku ke smlouvě s odběratelem tento dodatek prostřednictvím informačního systému předložil ke kontrole. To však žalobkyně v projednávané věci neučinila, a proto ani nemohla očekávat, že do souhlasu se změnou projektu bude inkorporován i souhlas se změnou zakázky. Městský soud se tak měl věcně zabývat otázkou, zda se v případě změny zakázky jednalo o změnu podstatnou, či nikoliv, a ne založit své rozhodnutí pouze na tom, že poskytovatel dotace odsouhlasil změnu projektu. [8] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. [9] Žalobkyně se ve svém vyjádře