5 As 8/2021 — Nejvyšší správní soud

5 As 8/2021- 36 - text  5 As 8/2021 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Mgr. L. F., zast. Mgr. Jiřím Douskem, advokátem se sídlem 8. března 21/13, Liberec, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2020, č. j. 8 A 119/2017 - 76, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 28. 4. 2017, č. j. 14/2017-510-RK/3; tímto rozhodnutím ministr dopravy zamítl rozklad stěžovatelky a současně potvrdil rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 2. 1. 2017, č. j. 29/2016-160-ADP/4, kterým nebyla stěžovatelce udělena akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření z důvodu nesplnění podmínek v § 87a odst. 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. [2] Dne 1. 11. 2016 stěžovatelka požádala o udělení akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření. Za účelem prokázání zákonem požadovaných podmínek ohledně vzdělání a praxe stěžovatelka předložila: (i) diplom Univerzity Palackého v Olomouci ze dne 21. 5. 2015 potvrzující absolvování akreditovaného magisterského studia v oboru psychologie, (ii) osvědčení Univerzity Palackého v Olomouci o absolvování programu celoživotního vzdělávání v oboru dopravní psychologie dne 22. 6. 2016, (iii) vyjádření dopravní psycholožky Mgr. D. M. ze dne 13. 9. 2016, podle něhož stěžovatelka „prováděla v období červen až srpen 2015 dopravněpsychologická vyšetření pod supervizí dopravního psychologa“, a (iv) vyjádření Autoškoly Feprona vystavené Ing. M. F., Ph.D. ze dne 13. 10. 2016, v němž se uvádí, že stěžovatelka „vykonávala od 2. 4. 2012 na našem pracovišti praxi v dopravní psychologii“. [3] Žalovaný uvedené podklady posoudil a konstatoval, že vyjádření vystavené Autoškolou Feprona není způsobilé prokázat požadovanou 3 letou praxi v oboru, protože výkon praxe předcházel ukončení vysokoškolského studia; vyjádření navíc neobsahuje ani bližší specifikaci výkonu činnosti v oblasti dopravní psychologie, vč. jména dopravního psychologa, s nímž stěžovatelka spolupracovala. Stěžovatelka tak doložila odbornou praxi pouze po dobu 3 měsíců, jak je zřejmé z vyjádření dopravní psycholožky Mgr. M., a proto žalovaný její žádosti nevyhověl a akreditaci jí neudělil. Toto rozhodnutí stěžovatelka napadla rozkladem, který ministr dopravy zamítl, neboť podobně jako žalovaný vyšel z toho, že předpokladem praktického rozvíjení znalostí v oblasti dopravní psychologie je logicky nejprve jejich nabytí při vysokoškolském studiu oboru psychologie a postgraduálním studiu dopravní psychologie. Teprve takto nabyté teoretické znalosti lze následně aplikovat a rozvíjet v praxi po dobu tří let požadovanou zákonem. Neudělení akreditace z důvodu nesplnění podmínky praxe podle § 87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu tak bylo podle ministra dopravy zcela na místě. II. Rozhodnutí městského soudu [4] Proti rozhodnutí ministra dopravy podala stěžovatelka žalobu, kterou městský soud zamítl jako nedůvodnou dle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [5] V odůvodnění městský soud připustil, že zákon o silničním provozu výslovně nestanoví konkrétní požadavky pro praxi v oblasti dopravní psychologie a ani to, že tato praxe má být vykonávána až po absolvování akreditovaného magisterského studia v oboru psychologie, popř. postgraduálního studia nebo programu celoživotního vzdělávání prováděného vysokou školou v oboru dopravní psychologie. Přesto se městský soud přiklonil k závěrům správních orgánů a konstatoval, že garantem náležité praxe musí být v každém případě psycholog, nikoli jakákoli osoba, která může být profesně spojena s dopravní psychologií – např. autoškola, jako tomu bylo v případě stěžovatelky. Městský soud souhlasil i s tím, že uznatelnou praxi lze získat až po absolvování magisterského a navazujícího studia, tj. po získání teoretických znalostí. Student může získávat praktické zkušenosti i během studia, avšak tuto praxi nelze považovat za plnohodnotnou, neboť dosud nezískal a neosvědčil veškeré teoretické znalosti, které musí logicky předcházet praxi; k tomu městský soud odkázal i na jiné profese s tím, že např. pro výkon advokacie je nutné vykonávat praxi advokátního koncipienta (či jinou započitatelnou praxi) po dobu 3 let, a to po absolvování magisterského studia v oboru právo [viz § 5, § 6 a § 36 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o advokacii“)]. [6] S ohledem na uvedené, městský soud aproboval závěry správních orgánů, podle nichž stěžovatelka nedoložila náležitou odbornou praxi v délce 3 let. Z vyjádření Autoškoly Feprona je na první pohled zřejmé, že praxe byla vykonávána převážně před dokončením studia a nebylo tak třeba vyzývat stěžovatelku k objasnění obsahových nedostatků tohoto podkladu – tedy k tomu, zda v rámci praxe v této autoškole spolupracovala s dopravním psychologem, či nikoli. Vytknutí těchto obsahových nedostatků dokládané praxe ze strany žalovaného měl městský soud spíše za podružné, podstatná podle jeho názoru byla délka započitatelná praxe, která následovala po dokončení vysokoškolského studia a zjevně nedosahovala tří let. [7] Závěrem městský soud poznamenal, že zákonné podmínky musí být v daném případě splněny kumulativně, a pokud není splněna byť jen jedna z nich, nelze rozhodnut jinak než akreditaci neudělit, aniž by se správní orgány nutně musely věnovat splnění podmínek dalších. Nesplnění podmínky podle § 87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu považoval městský soud za zcela zřejmé a nezasahující do ústavního práva na svobodnou volbu povolání a práva podnikat; současně neshledal ani prostor pro aplikaci principu in dubio mitius, neboť zejména teleologickou metodou výkladu lze dospět k jasnému závěru, jenž nepřipouští dvojí výklad. III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [8] V kasační stížnosti stěžovatelka rozporovala závěry správních orgánů potažmo městského soudu, které podle ní překračují dikci zákona o silničním provozu a ve výsledku vedou k rozšíření podmínek pro udělení akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření. Podle stěžovatelky je napadený rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný, neboť se důsledně nevypořádal s její argumentací. Bezdůvodně akceptoval, že se správní orgány nevyjádřily ke splnění dalších zákonem požadovaných podmínek pro udělení akreditace [§ 87a odst. 5 písm. a), b) a d) zákona o silničním provozu]. Podobně bez bližší argumentace městský soud popřel zásah do ústavního práva na svobodnou volbu povolání a podnikání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, jakož i možnost aplikace principu in dubio mitius, kterého se stěžovatelka v žalobě z procesní opatrnosti dovolávala. [9] Stěžovatelka připomněla, že podmínka pro udělení akreditace dle § 87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu nebyla a není nijak vázána na uznatelnou délku praxe vykonanou pod dohledem akreditovaného dopravního psychologa. Zákon o silničním provozu zná pouze pojem „praxe v oblasti dopravní psychologie“, kterou stěžovatelka podle svého přesvědčení řádně doložila. Ohledně délky praxe pak stěžovatelka uvedla, že ani zde zákon nijak blíže nekonkretizuje okamžik počátku získávání započitatelné praxe; tato praxe není ze zákona podmíněna získáním vysokoškolského diplomu, příp. absolvováním navazujícího studia. Zákon nestanovuje nutnost splnit požadovanou praxi až po ukončení vysoké školy. V tomto ohledu stěžovatelka též poznamenala, že má živnostenské oprávnění na vázanou živnost s předmětem podnikání „psychologické poradenství a diagnostika“, která jí vznikla dne 13. 10. 2017 a ke které je nutná rovněž tříletá praxe. Je tedy evidentní, že stěžovatelka požadovanou praxi, jakož i další podmínky splňuje a akreditace jí měla být udělena. [10] Na základě toho stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu i rozhodnutí ministra dopravy, eventuálně aby zrušil jen napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že smyslem zavedení institutu akreditace pro obor dopravní psychologie byla snaha, aby dopravně psychologické vyšetření prováděly osoby, které budou mít dostatečné teoretické i praktické znalosti a zkušenosti. Metodou teleologického výkladu, ale i výklad