10 Afs 271/2021 — Nejvyšší správní soud

10 Afs 271/2021- 36 - text  10 Afs 271/2021 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Zdeňka Kühna a Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: město Česká Skalice, třída T. G. Masaryka 80, Česká Skalice, zastoupeného advokátem JUDr. Ondřejem Moravcem, Ph.D., Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 23. 5. 2018, čj. MMR20201/201826, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 5. 2021, čj. 8 A 120/201838, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: [1] V této věci dospěl soud k závěru, že prodloužená lhůta pro podání nabídek v zadávacím řízení neběží už od okamžiku, kdy zadavatel zveřejnil změnu dokumentace, která může rozšířit okruh účastníků zadávacího řízení, ale až od okamžiku, kdy zadavatel výslovně oznámil prodloužení lhůty, pokud toto oznámení neučinil současně se zveřejněním změny dokumentace, ale později (§ 99 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek). Bylali zakázka zadána ve zjednodušeném podlimitním řízení (§ 54 odst. 1 tohoto zákona), je třeba i tuto prodlouženou lhůtu počítat v pracovních dnech, nikoli ve dnech kalendářních. 1. Popis věci [2] Poskytovatel dotace (Centrum pro regionální rozvoj České republiky) nevyplatil městu Česká Skalice 10 % z dotace z Integrovaného regionálního operačního programu na projekt přístavby mateřské školy (tedy zhruba 800 tisíc Kč), a to pro pochybení při zadávání veřejné zakázky (podle § 14 odst. 5 a § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech). Město pochybilo tím, že změnilo zadávací podmínky, avšak po této změně dostatečně neprodloužilo lhůtu pro podání nabídek; tím porušilo § 99 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Proti opatření poskytovatele dotace podalo město námitky, o nichž rozhodla ministryně pro místní rozvoj dne 23. 5. 2018. Ministryně shledala opatření poskytovatele dotace oprávněným a námitkám nevyhověla. [3] Město napadlo rozhodnutí o námitkách žalobou podanou k Městskému soudu v Praze, ovšem ani městský soud mu nevyhověl a jeho žalobu zamítl. Shodně s ministryní se soud domníval, že změna zadávacích podmínek, kterou město oproti původním požadavkům připustilo subdodavatelské plnění, mohla rozšířit okruh možných účastníků zadávacího řízení (ostatně se to i fakticky stalo); lhůtu pro podání žádosti proto bylo třeba prodloužit nejméně o celou její původní délku (podle § 99 odst. 2 věty druhé zákona o zadávání veřejných zakázek). Tato lhůta byla stanovena v pracovních dnech a začala běžet od vysvětlení zadávací dokumentace č. 3 zveřejněného dne 12. 4. 2017: právě od tohoto dne se mohli stávající i potenciální zájemci seznámit se změnami zadávacích podmínek. Jiný výklad by byl v rozporu se zásadou transparentnosti a rovného zacházení. Snížení dotace o 10 % odpovídá vážnosti pochybení a vzhledem k celkové výši dotace není neúměrné. 2. Kasační stížnost města a vyjádření ministerstva [4] Město Česká Skalice podalo proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní namítá, že rozhodným okamžikem, od něhož začala běžet lhůta dodatečně prodlužující původně stanovenou lhůtu pro podání nabídek, je změna zadávací dokumentace č. 2, která se uskutečnila dne 7. 4. 2017 a kterou město změnilo samotnou zadávací dokumentaci. Lhůta podle něj nemůže běžet až od vysvětlení zadávací dokumentace č. 3 zveřejněného dne 12. 4. 2017, od něhož lhůtu počítaly ministerstvo a městský soud: tímto vysvětlením totiž město jen formálně nově prodloužilo lhůtu k podání nabídek. Tento výklad vyplývá ze samotného znění § 99 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek a nepopírá ani jeho smysl a účel. [5] Město se dále domnívá, že rozsah zkrácení lhůty lze počítat jak v pracovních dnech, tak v kalendářních dnech. Výkladu ve prospěch kalendářních dnů svědčí obecná právní zásada, že lhůty stanovené podle počtu dní se zásadně počítají podle kalendářních dnů; majíli se počítat pracovní dny, musí to právní předpis či individuální právní akt stanovit výslovně, což § 99 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek nečiní. Městský soud měl s ohledem na zásadu in dubio mitius užít výklad pro město příznivější (tedy že se lhůta počítá podle kalendářních, nikoli pracovních dnů). [6] Městský soud nedostatečně odůvodnil přiměřenost uložené sankce, jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Povaha pochybení byla jiná, než jakou zákon předpokládá. Zákon v této otázce neposkytuje svým adresátům jasnou a předvídatelnou odpověď a příjemce dotace se musí spoléhat na výklady orgánů, které zákon užívají, což vytváří značnou míru právní nejistoty. Korekce dotace má povahu sankce, jejím účelem je potrestat příjemce dotace za to, že nedodržel stanovené podmínky pro její přijetí. Výše korekce byla v tomto případě nepřiměřená okolnostem věci. [7] Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti setrvalo na svých dosavadních postojích. S rozsudkem městského soudu souhlasí ve všech jeho bodech. 3. Právní hodnocení [8] Kasační stížnost není důvodná. [9] Podle § 99 odst. 1 a 2 zákona o zadávání veřejných zakázek platí: (1) Zadávací podmínky obsažené v zadávací dokumentaci může zadavatel změnit nebo doplnit před uplynutím lhůty pro podání žádosti o účast, předběžných nabídek nebo nabídek. Změna nebo doplnění zadávací dokumentace podmínek musí být uveřejněna nebo oznámena dodavatelům stejným způsobem jako zadávací podmínka, která byla změněna nebo doplněna. (2) Pokud to povaha doplnění nebo změny zadávací dokumentace vyžaduje, zadavatel současně přiměřeně prodlouží lhůtu pro podání žádostí o účast, předběžných nabídek nebo nabídek. V případě takové změny nebo doplnění zadávací dokumentace, která může rozšířit okruh možných účastníků zadávacího řízení, prodlouží zadavatel lhůtu tak, aby od odeslání změny nebo doplnění zadávací dokumentace činila nejméně celou svou původní délku. [10] Ze správního spisu vyplývá tento průběh zadávacího řízení, o nějž není mezi stranami spor: - dne 24. 3. 2017 zahájilo město jako zadavatel veřejné zakázky na stavební práce zjednodušené podlimitní zadávací řízení a stanovilo lhůtu pro podávání nabídek do 12. 4. 2017 do 13:00 hodin; - dne 30. 3. 2017 zveřejnilo město vysvětlení zadávací dokumentace č. 1, kterým prodloužilo lhůtu pro podání nabídek do 21. 4. 2017, protože se současně rozhodlo uspořádat organizovanou prohlídku místa plnění; - dne 7. 4. 2017 zveřejnilo město vysvětlení zadávací dokumentace č. 2, kterým změnilo zadávací podmínky (připustilo částečně subdodavatelské plnění); - dne 12. 4. 2017 zveřejnilo město (v reakci na podnět jednoho z uchazečů) vysvětlení zadávací dokumentace č. 3, kterým prodloužilo lhůtu k podání nabídek do 27. 4. 2017 do 8:30 hodin. [11] V této věci jde o to, zda město porušilo zákon o zadávání veřejných zakázek tím, že dostatečně neprodloužilo lhůtu k podání nabídek nejméně o celou její původní délku podle § 99 odst. 2 tohoto zákona, a zda mu za to (a v jakém rozsahu) mohl poskytovatel dotace zkrátit dotaci (podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domníváli se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta). [12] V řízení před NSS (na rozdíl od řízení o námitkách proti opatření poskytovatele dotace a řízení před městským soudem) už není sporné, že změna zadávacích podmínek provedená vysvětlením č. 2 dne 7. 4. 2017, jíž město částečně připustilo subdodavatelské plnění, mohla rozšířit (a také rozšířila) okruh možných účastníků zadávacího řízení. Město proto bylo povinno prodloužit lhůtu k podání nabídek nejméně o celou její původní délku. To, že se na věc užije § 99 odst. 2 věta druhá zákona o zadávání veřejných zakázek, už město v kasačním řízení nezpochybňuje a NSS z toho vychází. [13] Kasační argumentace města míří do tří sporných otázek. Zaprvé, odkdy začala běžet prodloužená lhůta pro podání nabídek: zda od samotné změny zadávací dokumentace (od 7. 4. 2017, kdy bylo zveřejněno vysvětlení zadávací dokumentace č. 2), nebo až od okamžiku, kdy město oznámilo, že se lhůta k podání nabídek prodlužuje (od 12. 4. 2017, kdy bylo zveřejněno vysvětlení zadávací dokumentace č. 3). Zadruhé, zda se má rozsah zkrácení lhůty počítat v pracovních, či v kalendářních dnech. Zatřetí, zda bylo zkrácení dotace přiměřené zjištěnému pochybení v zadávacím řízení. NSS se k nim popořadě vyjádří. 3.1 Délka prodloužené lhůty se počítá až od okamžiku uveřejnění či oznámení, že lhůta byla prodloužena [14] Město se domnívá, že rozhodným okamžikem, od kterého je třeba počítat prodlouženou lhůtu pro podání nabídek, je samotná změna zadávací dokumentace, která proběhla dne 7. 4. 2017. Vyplývá to podle něj jednoznačně z