7 As 6/2021 — Nejvyšší správní soud

7 As 6/2021- 39 - text  7 As 6/2021 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Lenky Krupičkové a Davida Hipšra v právní věci žalobce: M. S., zastoupen: JUDr. Ing. Evou Radovou, advokátkou se sídlem Na příkopě 988/31, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2020, č. j. 6 Ad 8/201752, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2020, č. j. 6 Ad 8/201752, se zrušuje. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 1. 2017, č. j. MZDR 64958/20164/PRO, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti celkem 24 456 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupkyně žalobce JUDr. Ing. Evy Radové, advokátky. Odůvodnění: I. [1] Rozhodnutím ze dne 9. 1. 2017, č. j. MZDR 64958/20164/PRO, ministr zdravotnictví zamítl rozklad žalobce proti rozhodnutí ze dne 30. 9. 2016, č. j. 17560/201214/VLP, jímž žalovaný nevyhověl žádosti žalobce a nepřiznal mu podle čl. II odst. 6 zákona č. 346/2011 Sb. specializovanou způsobilost k výkonu zdravotnického povolání lékaře v oboru diabetologie. Ministr zdravotnictví rozhodoval ve věci žádosti žalobce podruhé. Jeho předchozí rozhodnutí ze dne 20. 12. 2012 totiž zrušil Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) rozsudkem ze dne 26. 1. 2016, č. j. 11 Ad 3/201376 (dále též „zrušující rozsudek městského soudu“), přičemž Nejvyšší správní soud poté rozsudkem ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 As 46/201650, zamítl kasační stížnost podanou žalovaným (dále též „rozsudek šestého senátu“). II. [2] I proti v pořadí druhému rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 9. 1. 2017 podal žalobce žalobu u městského soudu. Ten ji tentokrát v záhlaví označeným rozsudek zamítl. [3] Konstatoval, že ministr zdravotnictví v dalším řízení respektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku. Podle městského soudu bylo předchozí rozhodnutí ministra zdravotnictví zrušeno pro nedostatečnost právního posouzení. Soudy však autoritativně nestanovily, jak má být žádost žalobce konkrétně posouzena. Nevyslovily ani kategorický závěr, že na případ žalobce nelze aplikovat čl. II. odst. 6 zákona č. 346/2011 Sb. a že je nutné na něj aplikovat § 44 odst. 1 větu šestou zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (dále též „zákon o odborné způsobilosti“). Příslušné úvahy měly podle soudu pouze doplňující charakter. Ministr zdravotnictví přitom v nynějším rozhodnutí dostatečně vysvětlil, proč není specializace II. stupně v oboru interní lékařství zaměnitelná s nástavbovou specializací diabetologie, a to i v době, kdy žalobce složil II. atestaci. Provedl rovněž řádné posouzení žádosti žalobce z hlediska § 44 odst. 1 zákona o odborné způsobilosti a objasnil, proč toto ustanovení nelze aplikovat. [4] Městský soud se rovněž ztotožnil se závěry, k nimž ministr zdravotnictví dospěl. Uvedl, že podmínky pro přiznání specializace stanoví zákon o odborné způsobilosti. Aby se žalobce mohl dovolávat ochrany svých práv nabytých před účinností tohoto zákona, musela by tuto realitu zohledňovat přechodná ustanovení k danému zákonu. Žalobce přitom podle soudu nedisponuje takovou odborností, která by umožňovala vydat osvědčení v oboru diabetologie. Jím složená atestace se vztahovala na celý obor interního lékařství včetně diabetologie, nikoliv však na samostatný nástavbový obor, jímž diabetologie v té době byla. Pro získání těchto jednotlivých atestací bylo zapotřebí splnění různých podmínek. Na tom nic nemění, že obor interní lékařství umožňoval žalobci i praxi v diabetologii. Takový postup byl možný, nenahrazuje však atestaci diabetologie z hlediska zákona o odborné způsobilosti. Tou žalobce nedisponoval. Městský soud poukázal na to, že zákonodárce postupnými novelami rozšiřoval možnost uznání odbornosti i pro lékaře dlouhodobě fakticky vykonávající určitý specializovaný obor. Faktický stav však nelze uznat bez splnění příslušných zákonných podmínek. Žádost žalobce přitom bylo nutné posoudit podle znění zákona, které bylo v době rozhodování účinné. Podle městského soudu nelze zákon považovat za retroaktivní. Městský soud rovněž odmítl, že by byl postup žalovaného přehnaným formalismem. Pokud žalobce nezískal příslušnou atestaci a nesplnil ani jiné podmínky zákona, je nutné vycházet z toho, že atestaci v tomto oboru neměl a nadále nemá. Žalovanému ani soudu nepřísluší posuzovat odbornost žalobce jako diabetologa, nýbrž splnění zákonných podmínek pro vydání takového osvědčení. Tyto podmínky žalobce nesplnil. Nelze přitom tvrdit, že žalobce nabyl atestaci v jiném oboru, než v němž ji složil, pouze tím, že fakticky tuto lékařskou odbornost vykonával, nebo že v době, kdy atestaci skládal, byla taková odbornost bez dalšího postačující. Zákonné podklady pro vydání osvědčení podle zákona o odborné způsobilosti nemůže nahradit ani osvědčení vydané Českou lékařskou komorou (dále též „ČLK“). Pro posouzení věci je rovněž nerozhodné, že žalovaný se žalobcem jednal při výkonu dohledu jako s diabetologem. Městský soud neshledal pochybení žalovaného ani v tom, že vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2012, č. j. 9 As 113/201199. III. [5] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). V jejím úvodu poukázal mimo jiné na to, že před účinností zákona o odborné způsobilosti mohl lékař získat specializovanou způsobilost buďto vzděláním v nástavbovém oboru nebo složením II. atestace ze základního oboru, který zahrnoval nástavbový obor. Jednalo se o rovnocenné způsoby. K tomu odkázal na vyhlášku č. 77/1981 Sb. Tento stav respektovala ČLK, která stěžovateli vydala dne 1. 4. 1995 osvědčení k výkonu lékařské praxe v oboru diabetologie. V daném oboru pracoval na půl úvazku do 1. 6. 1997 a poté od 1. 4. 2009 dodnes; v mezičase pracoval s ohledem na výkon funkce ředitele na menší úvazek. [6] Městskému soudu vytkl, že nesprávně posoudil vázanost správních orgánů předchozími rozsudky v jeho věci. Žalovaný totiž v rozporu se závěry těchto rozsudků na případ stěžovatele aplikoval přechodné ustanovení čl. II. odst. 6 zákona č. 346/2011 Sb., nikoliv § 44 odst. 1 větu šestou zákona o odborné způsobilosti. Závěr městského soudu, že důvodem zrušení předchozího rozhodnutí žalovaného nebyla nesprávná aplikace přechodných norem, nemá oporu ve vydaných rozsudcích. Jedním ze zrušujících důvodů byl i závazný právní názor soudů, pod jakou normu má být případ stěžovatele subsumován. Soudy dále uložily žalovanému, aby vzal v potaz obsah vzdělání získaného stěžovatelem a jím absolvovanou praxi. Tuto otázku žalovaný vypořádal tak, že si vyžádal porovnání teoretické části zkoušek II. atestace z interního lékařství a nástavbového studia diabetologie. Z příslušného odborného stanoviska přitom plyne, že stěžovatel může vykonávat diabetologii na základě dosaženého vzdělání sám bez dohledu, avšak musí tuto činnost vykazovat s odborností interna. Nebyla však hodnocena praxe stěžovatele a jím absolvované semináře a kurzy. Názor městského soudu, že určitá část odůvodnění předchozích rozsudků není závazná, neboť jde jen o „doplňující argumentační rovinu“, je v rozporu s právní teorií i judikaturou (rozsudky Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 2 Afs 67/2008 a sp. zn. 7 As 38/2018). Dodal, že všechny části odůvodnění mají jazykově, logicky i systematicky stejnou váhu. I úvaha soudů ohledně aplikovatelné právní normy představuje ratio decidendi. Ve věci přitom nebyla dána žádná z výjimek, pro kterou by se žalovaný mohl od právního názoru předchozích rozsudků odchýlit. Podle stěžovatele je závěr městského soudu v otázce vázanosti žalovaného rovněž nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Popřením předchozího rozsudku ve věci se městský soud dopustil vady řízení spočívající v nepředvídatelném rozhodování. [7] Dále stěžovatel namítl nesprávný výklad a aplikaci přechodných ustanovení zákona o odborné způsobilosti. Městský soud podle něj nesprávně nezohlednil, že žalovaný stěžovatele přinejmenším tacitně považoval za odborníka, a dlouhodobě a kontinuálně s ním takto při výkonu kontrolní činnosti jednal. Není rovněž pravdou, že by nabytými právy měla být chápána pouze dosažená atestace, nástavbová specializace a osvědčení o specializaci. Ochrana má být poskytnuta právu výkonu povolání, k němuž lékař získal kvalifikaci v souladu s dosavadními předpisy. Tím je v případě stěžovatele právo samostatně poskytovat zdravotní služby v oboru diabetologie. Tomu koresponduje právní věta roz