9 As 47/2011 — Nejvyšší správní soud

Ars 5/2022- 44 - text pokračování Ars 5/2022 - 47 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor pro konání místního referenda v obci Velké Přítočno, zastoupený JUDr. Janem Holubem, advokátem, sídlem Kleinerova 1504/24, Kladno, a účastnice řízení: obec Velké Přítočno, sídlem Vítězná 16, Velké Přítočno, týkající se návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu, o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. října 2022 č. j. 43 A 75/2022-34 takto: I. Kasační stížnost navrhovatele se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Navrhovatel se u Krajského soudu v Praze domáhal vyslovení neplatnosti hlasování o jedné z otázek (č. 3), o nichž se ve dnech 23. a 24. září 2022 konalo referendum v obci Velké Přítočno. Všechny otázky se týkaly výstavby komplexu bytových domů na území obce. Navrhovatelem zpochybňovaná otázka nedostala potřebný počet hlasů ani pro odpověď ANO, ani pro odpověď NE, aby bylo rozhodnutí o ní závazné [§ 48 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o místním referendu“)]. Navrhovatel nesouhlasil se způsobem výpočtu kvora pro závaznost rozhodnutí přijatého v místním referendu. Stanovení počtu oprávněných osob, které se referenda zúčastnily, podle počtu vydaných úředních obálek považoval za nezákonné. Domáhal se toho, aby se vycházelo z počtu odevzdaných hlasů, což by vedlo k výsledku 50,6 % pro odpověď ANO, tedy k závaznému výsledku hlasování o otázce č. 3. [2] Krajský soud návrh zamítl usnesením označeným v návětí. Dospěl k závěru, že oprávněná osoba se místního referenda účastní od okamžiku, kdy si převezme úřední obálku a hlasovací lístek, neboť v tomto okamžiku jednoznačně projeví vůli podílet se na správě věcí veřejných prostřednictvím místního referenda. Pro posouzení její účasti je nerozhodné, že k samotnému hlasování případně nepřistoupí. I neodevzdání úřední obálky s hlasovacím lístkem je ve své podstatě vyjádřením postoje k místnímu referendu. Z ničeho přitom neplyne, že by okrsková komise oprávněným osobám vnucovala úřední obálky proti jejich vůli, jak uváděl navrhovatel. Současně probíhajících voleb do zastupitelstev obcí se zúčastnilo více osob než místního referenda, není tedy pravda, že by okrsková komise vydávala úřední obálky všem, kdo přišli hlasovat ve volbách. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [3] Navrhovatel (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Namítal, že počet osob, které se místního referenda zúčastnily, je třeba zjišťovat dle počtu hlasovacích lístků (případně úředních obálek) vhozených do hlasovací urny. Pro výklad krajského soudu, opřený i o dosavadní judikaturu, není v textu zákona žádná opora. Závěr krajského soudu, že zákonodárce spojuje účast v místním referendu již s vydáním úřední obálky, zůstal neodůvodněný a neodpovídá reálné situaci ve volebních místnostech. Těžko se lze domnívat, že převzetí úřední obálky je u většiny voličů volním aktem. Krajský soud v tomto směru zkreslil jeho argumentaci, stěžovatel netvrdil, že by úřední obálka byla oprávněným osobám vnucována. Netvrdil ani to, že by osobou účastnící se referenda měla být pouze osoba, která odevzdala platný hlas. Odkaz krajského soudu na úpravu voleb nepovažuje stěžovatel za přiléhavý, ve volbách není platnost hlasu závislá na počtu osob, které se jich účastní. Z odkazu krajského soudu na jediné odborné dílo nelze dovodit, že jde o převažující odborný názor, jeho závěry považuje stěžovatel za formalistické. Stěžovatel trvá na tom, že krajský soud měl zohlednit úpravu referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii. Krajský soud měl vzít v úvahu i § 37 zákona o místním referendu. [4] Stěžovatel dále uvedl, že pokud by nebylo možné pojem „účast v referendu“ vyložit ani teleologickým výkladem, měla by se uplatnit analogie iuris, tedy výklad pomocí právních řádů nejbližších českému právnímu řádu. V tomto směru stěžovatel odkázal na úpravu místního referenda v několika německých spolkových zemích a v Rakousku, kde je výpočet výsledku referenda vždy spojen s odevzdáním hlasu. [5] Obec Velké Přítočno ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázala na své vyjádření k návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. Podle ní postupovaly obecní úřad i okrsková komise v souladu s platnými zákony i metodickým pokynem Ministerstva vnitra. III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. [7] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že by krajský soud dezinterpretoval jeho argumentaci. V bodě 18 odůvodnění svého usnesení krajský soud uvedl, že „nevidí rozumný důvod, proč by měla být za osobu účastnící se místního referenda považována pouze taková osoba, která nakonec vhodí úřední obálku s hlasovacím lístkem do hlasovací urny, či dokonce jen taková osoba, která odevzdá platný hlas“. V tomto směru je třeba zdůraznit, že z návrhu nebylo zcela zřejmé, kterou z těchto výkladových variant stěžovatel zastává, neboť je v něm uvedeno, že pro účast v místním referendu je „nezbytné vhodit úřední obálku do hlasovací urny a hlasovací lístek označit odpovědí ANO nebo NE nebo se zdržet hlasování tím, že nebude označena žádná odpověď (resp. volební lístek nezneplatnit)“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že reagoval na obě v úvahu přicházející argumentační linie. [8] Dále je pravda, že stěžovatel v návrhu netvrdil, že by okrsková komise osobám, které přišly k současně probíhajícím volbám do zastupitelstev obcí, úřední obálky a hlasovací lístky pro místní referendum vnucovala: poukazoval jen na skutečnost, že komise vydávala obě sady hlasovacích lístků všem automaticky. Nejvyšší správní soud však považuje formulaci užitou krajským soudem za přípustnou nadsázku. Klíčové je, že krajský soud se vypořádal s podstatou stěžovatelovy námitky, neboť shledal, že nic nesvědčí o vydávání úředních obálek pro místní referendum oprávněným osobám (voličům) proti jejich vůli (tj. „automaticky“, aniž konkrétní oprávněná osoba o úřední obálku pro místní referendum stála), a poukázal též na skutečnost, že voleb do zastupitelstva obce Velké Přítočno se dle oficiálních výsledků účastnilo o 14 osob více než hlasování v místním referendu, což tvrzení stěžovatele o automatickém vydávání úředních obálek vyvrací. [9] Podle § 48 odst. 2 zákona o místním referendu je rozhodnutí v místním referendu závazné, hlasovala-li pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily, a alespoň 25 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. V projednávané věci je spor o výklad pojmu nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily, respektive hlavně slova zúčastnily. [10] Krajský soud při výkladu citovaného ustanovení odkazoval na prejudikaturu (usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. listopadu 2021 č. j. 52 A 3/2021-89 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. října 2022 č. j. Ars 4/2021-36 ve věci Slavonické sakury), dle níž je třeba kvorum počítat dle vydaných úředních obálek. Ačkoli Nejvyšší správní soud s tímto výkladem (z dále uvedených důvodů) souhlasí, považuje za nutné zdůraznit, že rozsudek ve věci Slavonické sakury se – stejně jako rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. února 2019 č. j. Ars 4/2018-45, Karlovy Vary – týkal výkladu § 48 odst. 1 zákona o místním referendu, tedy kvora pro platnost, nikoli závaznost rozhodnutí v místním referendu. Tato drobná nepřesnost však nemá vliv na správnost závěrů krajského soudu, neboť kvora dle § 48 odst. 1 i odst. 2 zákona o místním referendu se odvíjejí od počtu oprávněných osob, které se zúčastnily místního referenda (byť každé z uvedených ustanovení používá poněkud odlišnou formulaci). [11] Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od tohoto výkladu v projednávané věci odchýlit. [12] Krajský soud správně dovodil, že pojem účast v místním referendu je třeba vykládat šířeji než pojem hlasování v místním referendu. Oprávněná osoba jednoznačně projeví vůli hlasovat v místním referendu již v okamžiku, kdy prokáže své právo hlasovat a převezme si úřední obálku a hlasovací lístek (§ 36 odst. 3 zákona o místním referendu). Již tímto jednáním začíná její účast v místním referendu. Argumentu stěžovatele, že převzetí úřední obálky není u průměrného voliče volním aktem, nelze přisvědčit. Aby si oprávněná osoba úřední obálku převzala, musí se nejprve dostavit do hlasovací místnosti a prokázat svou totožnost,