1 As 166/2023 — Nejvyšší správní soud

1 As 166/2023- 31 - text  1 As 166/2023 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Michala Bobka a soudkyň Kateřiny Štěpánové a Lenky Kaniové ve věci žalobkyně: LBnet, s. r. o., se sídlem Ruprechtická 765/73, Liberec, zastoupena JUDr. Bc. Milanem Čmelíkem, advokátem se sídlem Lidická 405/3, Jablonec nad Nisou, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě proti rozhodnutí předsedkyně žalovaného ze dne 25. 5. 2021, č. j. ČTÚ45 742/2020603, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 8. 2023, č. j. 6 A 112/2021  46, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč do rukou jeho zástupce JUDr. Bc. Milana Čmelíka, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Český telekomunikační úřad jako správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 24. 7. 2020 uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle ustanovení § 118 odst. 1 písm. d) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“). Přestupku se, zjednodušeně řečeno, dopustila tím, že svá vysílací rádiová zařízení provozovala na kmitočtech, pro jejichž využívání bylo zapotřebí individuálního oprávnění (ve smyslu § 17 odst. 1 tohoto zákona), neboť je nebylo možno využívat na základě oprávnění všeobecného (podle § 9 zákona o elektronických komunikacích), aniž by však takovýmto individuálním oprávněním disponovala. Za přestupek jí byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. [2] Žalobkyně napadla rozhodnutí rozkladem, o němž předsedkyně žalovaného rozhodla dne 25. 5. 2021. Nepřisvědčila námitkám procesního charakteru, neshledala porušení zásady in dubio pro reo a materiální pravdy, neztotožnila se ani s argumentací likvidačním charakterem uložené sankce; rovněž nepřihlédla k poukazu žalobkyně na to, že po spáchání přestupku (konkrétně dne 15. 1. 2020) vstoupila v platnost novela všeobecného oprávnění, podle které by již mohla dotčená zařízení pracovat bez individuálního oprávnění, tedy „legálně“; nedošlo tedy k žádné škodě či rušení. [3] Žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) s žalobou uspěla. [4] Městský soud upozornil na to, že v době spáchání přestupku (ve dnech 23. 7. 2019, 27. 8. 2019 a 2. 9. 2019) byla účinná všeobecná oprávnění č. VOR/10/01.20191 (týkající se využívání rádiových kmitočtů a k provozování zařízení krátkého dosahu) a č. VOR/12/09.201012 (k využívání rádiových kmitočtů a k provozování zařízení pro širokopásmový přenos dat v pásmech 2,4 GHz až 66 GHz), v nichž nebyla zakotvena norma ČSN, která figuruje v prohlášení o shodě zařízení provozovaných žalobkyní. Tato norma se objevila až v pozdějších všeobecných oprávněních, která nabyla účinnosti dne 15. 1. 2020 (všeobecné oprávnění č. VOR/10/12.20199 nahrazující všeobecné oprávnění č. VOR/10/01.20191; a všeobecné oprávnění č. VOR/12/12.201910 nahrazující všeobecné oprávnění a č. VOR/12/09.201012). Městský soud proto zohlednil příkaz retroaktivity ve prospěch pachatele, a to i v případě všeobecného oprávnění Českého telekomunikačního úřadu (dále též i „ČTÚ“), které má povahu opatření obecné povahy. [5] Městský soud dovodil, že i později vydané opatření obecné povahy je součástí právního řádu, lze je zařadit pod pojem „právní úprava“ a ve vztahu k přestupkové odpovědnosti pachatele je lze posuzovat optikou, zda je pro pachatele příznivější. Nová „právní úprava“, tedy všeobecná oprávnění ČTÚ účinná od 15. 1. 2020, byla bezpochyby pro žalobkyni příznivější, neboť obsahovala normu ČSN, na jejímž základě žalobkyně provozovala jí vlastněná vysílací zařízení. Žalovaný dle soudu pochybil, pokud tuto skutečnost nezohlednil, neboť mu z povahy věci musela být známa. II. Kasační řízení [6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. [7] Rozsudek považuje za nezákonný, neboť městský soud nesprávně aplikoval zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele. Nelze ji aplikovat na opatření obecné povahy. [8] Opatření obecné povahy má za pouhou „technikálií“, která měla uvést do praxe společenské hodnoty vtělené do zákona. Městský soud opatření obecné povahy chybně postavil na roveň zákona. Jeho závěr nebyl ani blíže podložen, a proto je nepřezkoumatelný. Stěžovatel dále obecně pojednává o institutu opatření obecné povahy a má za to, že jej nelze podřadit pod pojem právní úprava. [9] Stěžovatel poukazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 31. 8. 2017, č. j. 1 As 208/2016  35, v němž soud konstatoval, že pravidlo přednosti příznivější právní úpravy nelze aplikovat na případy, v nichž zákonodárce nebo správní orgán předem, tedy již při prvotním stanovení určité povinnosti, vymezil její rozsah cíleně pro určité konkrétní období, zatímco pro jiné období jí nestanovil vůbec nebo její rozsah vymezil odlišně. [10] Stěžovatel připomíná, že všeobecné oprávnění podle § 9 zákona o elektronických komunikacích bylo zakotveno za účelem nahrazení méně pružného licenčního systému. Není pochyb o tom, že udělení, zánik či změna licence by pro pachatele přestupku či držitele licence nepředstavovala příznivější zákon ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžovateli není zřejmé, proč by za příznivější zákon mělo být považováno vydání všeobecného oprávnění, jakožto institutu, který plní totožnou funkci jako licence. To, že je nová regulace v některých ohledem mírnější a nově umožňuje provozovat určitá zařízení na frekvencích, které dříve byly pro taková zařízení zapovězeny, neznamená, že dřívější regulace byla zbytečná a že pominul zájem společnosti na vyšší úrovni regulace v předchozím období. [11] Je výsadou zákonodárce stanovit skutkové podstaty přestupků, jakož i případně dodatečně „zlegalizovat“ prostřednictvím legislativního aktu jednání naplňující znaky přestupku. Správnímu orgánu to ovšem v rámci vydání opatření obecné povahy nepřísluší. [12] V praxi by závěry městského soudu vedly k absurdním závěrům, což dokládá na příkladu dopravních značek, které jsou rovněž opatřením obecné povahy. [13] Stěžovatel zdůrazňuje, že nové všeobecné oprávnění neznamená, že porušení dřívějších pravidel pozbylo škodlivosti. Není rozhodné, zda byl následně „zlegalizován“ provoz určitého typu zařízení na určitých kmitočtech, ale zda byl „zlegalizován“ provoz zařízení bez patřičného oprávnění uděleného stěžovatelem. Pokud by provozovatelé zařízení dotčené pásmo využívali bez patřičného povolení ještě před jeho uvolněním, mohlo by docházet ke škodlivým interferencím. Skutková podstata postihující provoz zařízení bez patřičného oprávnění zůstala nezměněna. To, že se vydáním nového všeobecného oprávnění změnila dílčí pravidla pro využívání některých rádiových kmitočtů, na tom nic nemění. [14] Stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku. [15] Žalobkyně poukázala na rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2021, č. j. 8 As 43/2019  40. Připomíná, že aplikaci příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele musí orgán podřadit konkrétní čin konkrétního pachatele pod všechna relevantní ustanovení upravující přestupek, celkový výsledek posoudit a podle tohoto rozhodnutou, zda pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější. Tak postupoval i městský soud. Vzal v potaz všechna relevantní ustanovení upravující přestupek, tedy i pozdější všeobecná oprávnění, a správně dovodil, že pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější. [16] Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou. III. Právní hodnocení [17] NSS při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Kasační stížnost je přípustná, má rovněž požadované náležitosti, byla podána včas a oprávněnou osobou. Důvodností kasační stížnosti se soud zabýval v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.). [18] Kasační stížnost není důvodná. [19] NSS pro přehlednost předesílá, že zákon o elektronických komunikacích předpokládá výkon komunikačních činností buď na základě tzv. všeobecného oprávnění, které je opatřením obecné povahy (§ 9 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích), nebo na základě individuálního oprávnění (dle § 17 odst. 1 citovaného zákona), a to v případě rádiových kmitočtů, které nelze využívat na základě oprávnění všeobecného. Jinými slovy, rádiové kmitočty lze zásadně využívat pouze na základě a v souladu s podmínkami všeobecného oprávnění (opatření obecné povahy), s výjimkou taxativně vymezených případů, kdy je nutné využívat kmitočty na základě individuálního oprávnění (individuální správní akt). [20] Dle důvodové zprávy k zákonu o elektronických komunikacích zákonodárce tento přístup zvolil v souladu s evropským regu