3 As 309/2023 — Nejvyšší správní soud

3 As 309/2023- 83 - text  3 As 309/2023 - 91 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Ing. P. K., zastoupený JUDr. Kristiánem Lékem, advokátem se sídlem Seifertova 2919/12, Praha 3, proti žalovaným: 1) Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, a 2) vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, o kasační stížnosti žalovaného 1) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2023, č. j. 6 A 71/2023  110, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný 1) je povinen uhradit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti částku 4 414 Kč k rukám jeho zástupce advokáta JUDr. Kristiána Léka ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce byl od 15. 2. 2017 do 15. 2. 2023 předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „Úřad“). Dne 22. 9. 2022 zaslal dopis adresovaný Evropské komisi, ve kterém upozornil na možné porušení unijního práva týkající se převodu vlastnického práva k pozemkům, a to ze společnosti České dráhy, a.s. (dále jen „ČD“) na Správu železnic, státní organizaci (dále jen „SŽ“). Dne 21. 12. 2022 bylo vyhlášeno výběrové řízení na pozici předsedy Úřadu na následující funkční období. Do tohoto řízení se přihlásil i žalobce a získal nejvyšší bodové ohodnocení ze všech uchazečů. [2] Dne 17. 1. 2023 se žalovaný 1) obrátil na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) v otázce možného sloučení agend Úřadu a ÚOHS, a dotázal se, zda k tomu již byly učiněny prvotní kroky (zahájení vnitřní diskuse, zřízení pracovní skupiny, zpracování potřebných expertíz nebo prvotní posouzení dopadů zamýšlené regulace). Dne 23. 1. 2023 ÚOHS odpověděl, že možné sloučení obou úřadů bylo oznámeno vedení, byly zahájeny prvotní kroky a koordinační práce a je navrhováno projednat nejdříve možnost změny právní úpravy a připravit novelizaci všech souvisejících právních předpisů. [3] Žalovaný 1) vložil dne 13. 2. 2023 do systému eKLEP návrh usnesení vlády na jmenování žalobce předsedou Úřadu spolu s předkládací zprávou, v níž shrnul, že je mu svěřeno zabezpečení organizační stránky jmenování předsedy Úřadu, a uvedl, že žalované 2) (dále jen „vláda“) předkládá k rozhodnutí otázku jmenování nového předsedy Úřadu. S ohledem na výsledek pohovorů a jejich vyhodnocení doporučuje vládě, aby do funkce předsedy Úřadu opětovně jmenovala žalobce, který při pohovoru v rámci výběrového řízení dosáhl nejlepšího výsledku. [4] Dne 15. 2. 2023 v 8:34 hodin žalobci telefonoval ministr dopravy a ověřoval si, zda předmětný dopis ze dne 22. 9. 2022 skutečně existuje, a vyžádal si jeho kopii. Žalobce potvrdil, že dopis existuje a v 9:55 hodin poskytl ministru dopravy kopii dopisu emailem. V 10:09 hodin telefonoval ministr dopravy žalobci znovu a sdělil mu, že návrh na jeho jmenování předsedou Úřadu stáhne. Ve 12:54 hodin pak žalovaný 1) návrh usnesení vlády spolu s předkládací zprávou ze systému eKLEP stáhl. [5] Následně, dne 21. 2. 2023, proběhla schůzka ministra dopravy a žalobce, na níž ministr dopravy žalobci sdělil, že by jeho jmenováním vznikly zbytečné výdaje, neboť Úřad má být zrušen. Na jednání vlády dne 22. 2. 2023 žalovaný 1) předložil návrh usnesení vlády o pověření místopředsedy Úřadu jeho řízením a o tom, že vláda bere na vědomí záměr na zrušení Úřadu a převedení jeho pravomocí na ÚOHS spolu s předkládací zprávou. Z ní vyplývá, že žalovaný 1) považuje za potřebné přehodnotit důvodnost a efektivitu fungování Úřadu s ohledem na záměr snižovat byrokratickou zátěž, zjednodušit výkon a organizaci státní správy a provádět úsporná opatření. Proto navrhl spojení výkonu funkcí obou úřadů a vyzdvihl proveditelnost záměru v relativně krátkém časovém období. Podle žalovaného 1) je skončení funkčního období dosavadního předsedy Úřadu optimálním obdobím pro realizaci daného záměru, přičemž je žádoucí jej realizovat do konce roku 2023. Žalovaný 1) tak jmenování předsedy Úřadu pro další funkční období vyhodnotil jako neúčelné – předseda by funkci vykonával pouze několik měsíců a bylo by nutné řešit i případné pracovněprávní nároky při zrušení funkce; účelné naopak je, aby Úřad po přechodnou dobu vedl jeho místopředseda. Záměr převést pravomoc a působnost Úřadu na ÚOHS je dle předkládací zprávy rozhodující okolností pro nejmenování nového předsedy Úřadu. Vláda dne 22. 2. 2023 přijala usnesení, v němž pověřila řízením Úřadu jeho místopředsedu a dále vzala na vědomí záměr zrušit Úřad a převést jeho pravomocí na ÚOHS. [6] Žalobce podal k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu, jíž se domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného 1), který spatřoval v tom, že žalovaný 1) stáhl návrh na jeho jmenování předsedou Úřadu, přestože zvítězil ve výběrovém řízení a byl žalovaným 1) navržen vládě ke jmenování. Stejně tak se žalobou domáhal ochrany proti nečinnosti vlády, kterou spatřoval v tom, že nerozhodla, zda žalobce jako vítěz výběrového řízení bude jmenován předsedou Úřadu či nikoliv. [7] Ve vztahu k zásahové žalobě měl žalobce v prvním okruhu námitek týkajících se nezákonnosti zásahu za to, že došlo k porušení pravidel pro výběr předsedy Úřadu na základě přímého účinku směrnice č. 2012/34/EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „směrnice 2012/34“). Žalobce tvrdil, že Úřad má být podle čl. 55 odst. 1 a 3 jako regulační subjekt funkčně a personálně nezávislý, avšak žalovaný 1), který přímo uplatňuje vlastnická práva k ČD a navrhuje členy správní rady SŽ, resp. ministr dopravy jako jeho vedoucí, fakticky politicky rozhodl o tom, že žalobce vládě ke jmenování navržen nebude. Podle žalobce byla změna rozhodnutí ministra dopravy založena čistě na předchozí činnosti žalobce ve funkci předsedy Úřadu, což je v rozporu s požadavkem na transparentní výběr zajišťující nezávislost. [8] Žalobce ve druhé části zásahové žaloby namítal, že došlo k porušení obecného pravidla zákazu libovůle při přístupu k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, neboť funkce předsedy Úřadu je veřejnou funkcí a žalovaný 1) postupoval ve vztahu k žalobci v procesu jeho výběru na dané místo libovolně až svévolně. Ačkoli vypsal výběrové řízení, jeho výsledek nerespektoval, a poté, co se ministr dopravy dozvěděl, že žalobce zaslal Evropské komisi oznámení obsahující informace o možném porušení unijního práva, návrh na jeho jmenování jednostranně a bez odůvodnění stáhl. [9] Žalobce ve třetím okruhu žaloby proti nezákonnému zásahu tvrdil, že došlo k tzv. odvetnému opatření ve smyslu čl. 19 směrnice č. 2019/1937/EU, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice 2019/1937“), která má přímý účinek. Podle něj spadá jeho případ do působnosti dané směrnice a jsou naplněny i další podmínky, aby bylo možné označit stažení návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu za odvetné opatření, a to v reakci na skutečnost, že žalobce zaslal Evropské komisi předmětný dopis. [10] Městský soud napadeným rozsudkem rozhodl tak, že zásah žalovaného 1) spočívající ve stažení návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu byl nezákonný (výrok I.) a přikázal žalovanému 1), aby obnovil stav před zásahem tím, že vládě předloží návrh na jmenování žalobce předsedou Úřadu (výrok II.). Část žaloby směřující proti nečinnosti vlády městský soud zamítl (výrok III.). [11] Ve vztahu k prvnímu námitkovému okruhu městský soud uvedl, že směrnice 2012/34 je na projednávanou věc přímo aplikovatelná. Zároveň z ní vyplývá, že je povinností členského státu vybírat a jmenovat osoby odpovědné za rozhodnutí regulačního subjektu transparentním způsobem, na základě jasných a transparentních pravidel zajišťujících jejich nezávislost, a to veřejnoprávním subjektem, který přímo neuplatňuje vlastnická práva k regulovaným subjektům. Městský soud dospěl na základě výše uvedených skutkových okolností k názoru, že z jednání žalovaného 1) dne 15. 2. 2023 je zřejmé, že jeho primárním cílem bylo znemožnit žalobci, aby pokračoval ve funkci předsedy Úřadu, a to z jiných důvodů než z deklarovaných organizačních a úsporných důvodů. Městský soud upozornil, že ke změně postoje žalovaného 1) došlo v krátkém časovém období několika hodin, v tomto období žalobce potvrdil ministru dopravy oznámení o porušení unijního práva, ministr dopravy se s oznámením seznámil a bezprostředně poté oznámil žalobci, že stáhne návrh na jeho jmenování. Městský soud zároveň neuvěřil skutkové verzi předkládané žalovaným 1), neboť záměr spojení výkonu funkcí obou úřadů je svým charakterem poměrně obsáhlý a administrativně náročný, vyžaduje přípravu a důkladnou analýzu a není věrohodné, že by záměr nabyl konkrétních obrysů a vyústil v úvahu, že vhodným dílčím krokem je nejmenovat předsedu Úřadu, to vše během dvou dnů. Nadto záměr neměl ke dni 15. 2. 2023 ani hrubou podobu, byl pouze ve stádiu politické úvahy