10 As 251/2024 — Nejvyšší správní soud

10 As 251/2024- 65 - text  10 As 251/2024 - 68 Pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatele: P. J., zastoupeného advokátkou Mgr. Lucií Stejskalovou, Heršpická 5, Brno, proti odpůrci: Magistrát města Brna, Malinovského náměstí 3, Brno, zastoupenému advokátem Mgr. Pavolem Riškou, Jakubská 2, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. Mgr. L. J., II. MUDr. Z. J., obou zastoupených advokátem Mgr. Stanislavem Smrčkou, Jakubské náměstí 4, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Úprava směrné části Regulačního plánu MČ Medlánky ze dne 28. 7. 2023, Srp 5/2023 pod čj. MMB/0255769/2023, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 11. 2024, čj. 73 A 6/2023176, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Vymezení věci [1] Navrhovatel je vlastníkem pozemků parc. č. XA a XB v katastrálním území M., které sousedí s pozemky osob zúčastněných na řízení (OZNŘ). OZNŘ obdržely územní rozhodnutí a stavební povolení na stavební záměr „Novostavba rodinného domu na [dotčených pozemcích]“ (společné povolení). Proti tomuto společnému povolení podal navrhovatel neúspěšné odvolání. Rozhodnutí odpůrce napadl navrhovatel žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutí zrušil a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl NSS rozsudkem čj. 6 As 77/2023-121 (rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2024). Na žádost OZNŘ následně odpůrce vydal sdělení nazvané Úprava směrné části regulačního plánu MČ Medlánky (sdělení), kterým byla snížena výměra překryvné funkce zeleně na pozemcích OZNŘ s parc. č. XC a XD z 320 m2 na 100 m2. [2] Proti sdělení se navrhovatel bránil u krajského soudu s návrhem na zrušení opatření obecné povahy. Krajský soud však návrh odmítl pro nedostatek podmínky řízení, neboť dospěl k závěru, že sdělení není opatřením obecné povahy, ale rozhodnutím podle části čtvrté správního řádu. 2. Kasační stížnost, vyjádření odpůrce a OZNŘ, replika navrhovatele [3] Navrhovatel (stěžovatel) usnesení krajského soudu napadl kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Namítá totiž nezákonnost usnesení pro nesprávné posouzení právní otázky, nesprávné posouzení skutkových okolností, nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu. [4] Stěžovatel shrnuje závěry rozsudku NSS ze dne 26. 9. 2024, ze kterého krajský soud vycházel a který byl vydán v téže věci. Podle stěžovatele byla v tomto rozsudku nesprávně posouzena otázka, zda regulační plán může na základě stanovení plochy překryvné zeleně měnit funkční využití pozemku stanovené územním plánem. V této souvislosti stěžovatel též tvrdí, že vymezení překryvné funkce zeleně představuje zásadní limit pro využití území, přičemž změna takových limitů musí být provedena opatřením obecné povahy. Krajský soud údajně (v souladu s rozsudkem NSS ze dne 26. 9. 2024) nesprávně uvedl, že „regulační plán nemůže na základě stanovení plochy překryvné zeleně měnit funkční využití pozemku stanovené územním plánem. Tento právní názor zcela vyvrací přesvědčení navrhovatele založené na argumentační linii, že napadené sdělení je závaznou změnou RP Medlánky, neboť se nepřímo dotýká mechanismu výpočtu indexu podlažní plochy.“ Uvedený závěr je ale chybný, neboť NSS v rozsudku na jednu stranu vyslovuje, že regulační plán může stanovit příslušné části plochy pro speciální účel (např. zeleň), na druhou stranu ale uzavírá, že k tomu na základě regulačního plánu nemůže dojít, neboť by takový postup byl v rozporu s hierarchií územně plánovací dokumentace. Proto je rozsudek NSS nepřesvědčivý, vnitřně zmatečný a rozporuplný. [5] Stěžovatel krajskému soudu též vytýká, že rozsudek NSS slepě aproboval a nezabýval se otázkou, zda překryvná zeleň naplňuje znaky limitu pro využití území. Pokud by tak prý totiž krajský soud učinil, musel by dospět k závěru, že vymezení překryvné zeleně významným způsobem zasahuje do samotného využití území a s tím spojené zástavby. Proto i překryvná zeleň představuje limit pro využití území. V této souvislosti stěžovatel dovozuje, že sdělením byla změněna závazná část regulačního plánu, nikoli směrná, jejíž změna má být provedena opatřením obecné povahy. Z ustálené judikatury NSS přitom vyplývá, že i na změnu regulativu, který byl nesprávně zařazen do směrné části, se z materiálního hlediska pohlíží jako na změnu provedenou opatřením obecné povahy. Krajský soud proto pochybil, když návrh stěžovatele odmítl. [6] Odpůrce uvádí, že se stěžovatel vymezuje převážně proti rozsudku NSS ze dne 26. 9. 2024. V této souvislosti proto připomíná, že regulační plán je k územnímu plánu města Brna ve vztahu podřízenosti a nemůže tak regulovat území v rozporu s regulací obsaženou v nadřízené plánovací dokumentaci a nemůže odporovat ani principům a základním koncepcím územního plánu. Stanovil-li tedy územní plán, jaké plochy jsou použitelné pro výpočet indexu podlažních ploch, regulační plán nemůže tuto hodnotu modifikovat. Územní plán města Brna v daném území vymezuje plochy pro bydlení a plochy pro zeleň. Plochy s překryvnou funkcí jsou podle čl. 6 vyhlášky statutárního města Brna č. 8/2002 o závazných částech Regulačního plánu MČ Medlánky (vyhláška č. 8/2002) zařazeny do směrné, nikoli závazné části regulace. Tvrdí-li stěžovatel, že sdělením došlo ke změně závazné části regulačního plánu, neboť překryvná funkce zeleně je zásadním limitem pro využití území, ztotožňuje se odpůrce s posouzením krajského soudu, který stanovil, že sdělením nedochází ke změně závazné části regulativu a že překryvnou funkci zeleně nelze považovat za limit využití území. Překryvná zeleň má totiž pouze doplňkovou funkci, a proto byla vyhláškou č. 8/2002 správně zařazena do směrné části regulačního plánu. Krajský soud tedy nepochybil, když sdělení, kterým byla upravena výměra překryvné funkce zeleně, posoudil jako rozhodnutí podle části čtvrté správního řádu, nikoli jako opatření obecné povahy. Proto odpůrce navrhuje kasační stížnost zamítnout. [7] Osoby zúčastněné na řízení zdůrazňují, že i když jim samotný rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2024 nevyhověl, přisvědčil jejich stěžejní argumentaci. Konkrétně ohledně toho, že se při výpočtu hodnoty indexu podlažních ploch užijí jako disponibilní i ty pozemky, do nichž zasahuje překryvná zeleň. K formální povaze překryvné zeleně OZNŘ odkazují na čl. 6 vyhlášky č. 8/2002, který upravuje regulační podmínky pro plochy s překryvnou funkcí do směrné části regulačního plánu. Překryvná funkce zeleně tak byla též zjevně zařazena pod směrnou část, a proto i její změna mohla být provedena méně formálním postupem. K materiální povaze překryvné funkce zeleně OZNŘ poukazují na vymezení pojmu limit využití území, který nemá být vykládán extenzivně. Pod tento pojem spadají až takové limity, které podstatným způsobem zasahují do urbanistické koncepce a nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území. Překryvná funkce zeleně však zásadním způsobem do území nezasahuje, a proto ani nepředstavuje nezanedbatelný limit pro využití území, který musel být podle staré právní úpravy zařazen do závazné části územní plánovací dokumentace. Z výše uvedeného je proto zjevné, že překryvná funkce zeleně byla správně zařazena do směrné části regulačního plánu. [8] Stěžovatel v replice opakuje, že úprava překryvné zeleně představuje zásadní zásah do území, stejně jako index podlažních ploch, minimální podíl bydlení nebo jiné limity využití území. S odkazem na rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2014, čj. 3 As 60/201485, připomíná, že podle ustálené judikatury je pro posouzení zásadní, zda regulativem dochází k uspořádání území, které limituje jeho využití. Překryvná funkce zeleně proto musí být limitem využití území, neboť jejím vymezením k uspořádání území dochází. Pozemky OZNŘ z více než 55 % tvoří překryvnou funkci zeleně, a proto by bylo nesmyslné, kdyby tato regulace území měla být něčím jiným než zásadním určením limitů. Stěžovatel nesouhlasí ani s posouzením OZNŘ, které zastávají názor, že disponibilní pro výpočet hodnoty indexu podlažních ploch jsou pozemky „schopné užití s konkrétním záměrem,“ aniž by tento svůj závěr jakkoli odůvodnily a aniž by takový výklad měl oporu v územním plánu. Za disponibilní pozemky naopak nepovažují pozemky ve veřejném vlastnictví, neboť nejsou jejich vlastníky. K tomu stěžovatel namítá, že si není vědom, na jakém místě brněnský územní plán disponibilní pozemky navazuje na vlastnictví žadatelů. Pro stavební záměr navíc nelze za disponibilní pozemky považovat ty, které jsou ryze nestavební. 3. Posouzení věci NSS [9] NSS předně připomíná, že v řízení o kasační stížnosti podané podle § 103 odst. 1 písm. e)