3 As 126/2024 — Nejvyšší správní soud

3 As 126/2024- 39 - text  3 As 126/2024 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Ing. P. K., zastoupený advokátem JUDr. Kristiánem Lékem, se sídlem Seifertova 2919/12, Praha 3, proti žalované: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, o přezkoumání usnesení žalované ze dne 13. 12. 2023, jímž nebyl přijat návrh na žalobcovo jmenování předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 5. 2024, č. j. 10 A 17/2024  78, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaná je povinna uhradit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti částku 6 353 Kč k rukám jeho zástupce advokáta JUDr. Kristiána Léka ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce vykonával v době od 15. 2. 2017 do 15. 2. 2023 funkci předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „Úřad“). Dne 22. 9. 2022 zaslal Evropské komisi dopis, ve kterém upozornil na možné porušení unijního práva ve věci převodu vlastnického práva k pozemkům ze společnosti České dráhy, a. s. na Správu železnic, státní organizaci. Dne 21. 12. 2022 bylo vyhlášeno výběrové řízení na funkci předsedy Úřadu na následující funkční období. Žalobce získal nejvyšší bodové ohodnocení ze všech přihlášených uchazečů a výběrové řízení vyhrál. [2] Ministerstvo dopravy se dne 17. 1. 2023 obrátilo na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v souvislosti s možným sloučením jeho agendy s agendou Úřadu a s dotazem, zda ke sloučení již byly učiněny prvotní kroky (posouzení dopadů zamýšleného sloučení). Ministerstvo dopravy vložilo dne 13. 2. 2023 do systému eKLEP návrh usnesení vlády na jmenování žalobce předsedou Úřadu s předkládací zprávou, v níž s ohledem na výsledek výběrového řízení vládě doporučilo, aby do funkce předsedy tohoto úřadu jmenovala žalobce. [3] Dne 15. 2. 2023 v 8:43 hodin žalobci telefonoval ministr dopravy a ověřoval, zda dopis upozorňující na možné porušení unijního práva ze dne 22. 9. 2022 adresovaný Evropské komisi skutečně existuje a po potvrzení jeho existence si vyžádal jeho kopii. Žalobce kopii tohoto dopisu poslal ministru dopravy emailem téhož den v 9:55 hodin. Pár minut poté, v 10:09 hodin, mu ministr dopravy telefonicky sdělil, že návrh na jeho jmenování předsedou Úřadu stáhne a ve 12:54 hodin byl návrh usnesení vlády spolu s předkládací zprávou ze systému eKLEP stažen. [4] Dne 21. 2. 2023, ministr dopravy sdělil žalobci, že by jeho jmenováním vznikly zbytečné výdaje, neboť Úřad má být zrušen. Následující den na jednání vlády předložilo Ministerstvo dopravy návrh usnesení vlády o pověření místopředsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře jeho řízením s tím, aby rovněž vzala na vědomí záměr na zrušení tohoto úřadu a převedení jeho pravomocí na ÚOHS. Vláda dne 22. 2. 2023 přijala usnesení, v němž pověřila řízením Úřadu jeho místopředsedu a dále vzala na vědomí záměr zrušit tento úřad a převést jeho pravomoci na ÚOHS. [5] Žalobce spatřoval v jednání ministerstva, respektive ve stažení návrhu na jeho jmenování předsedou Úřadu nezákonný zásah, a proto se se žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu obrátil na městský soud. Městský soud tomuto návrhu vyhověl a rozsudkem ze dne 23. 11. 2023, č. j. 6 A 71/2023, určil, že zásah Ministerstva dopravy spočívající ve stažení návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu byl nezákonný a současně přikázal, aby ministerstvo obnovilo stav před zásahem tím, že vládě předloží návrh na jmenování žalobce jeho předsedou. Kasační stížnost podanou proti tomuto rozsudku následně zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 12. 2024, č. j. 3 As 309/2023  83). [6] Ministerstvo dopravy v reakci na rozsudek městského soudu předložilo žalované návrh na jmenování žalobce předsedou Úřadu. Ta jej dne 13. 12. 2023 projednala, ale v záhlaví uvedeným usnesením nepřijala jak původní návrh na jmenování žalobce předsedou Úřadu s účinností od 16. 2. 2023, tak ani variantní návrh ministra financí na jeho jmenování s účinností od 14. 12. 2023. [7] V nynější věci jde právě o zmíněné usnesení vlády, jímž nebyl žalobce jmenován předsedou Úřadu. Žalobce toto usnesení považuje za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), které však postrádá zákonné náležitosti – absentuje odůvodnění a nebylo mu řádně doručeno. Žalobou se proto opět obrátil na městský soud, v níž současně namítal, že jeho jmenování nic nebránilo, i kdyby se stal předsedou úřadu pouze na dva týdny. Toto usnesení tak podle něj bylo jen dalším odvetným opatřením za dopis, kterým Evropskou komisi upozornil na možné porušení unijního práva. [8] Městský soud žalobě vyhověl, napadeným rozsudkem usnesení žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění nepřisvědčil žalované, že se jedná čistě o soukromoprávní věc, kterou se soudy ve správním soudnictví nemohou zabývat. Městský soud poukázal na svůj předchozí rozsudek 6 A 71/2023  40, v němž vyložil, že podle čl. 21 Listiny základních práv a svobod patří mezi veřejná subjektivní práva také právo občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek. I když ani po splnění všech kritérií z tohoto práva nevyplývá nárok na nabytí veřejné funkce, lze z něj dovodit požadavek, aby obsazování veřejných funkcí bylo prosto svévole a diskriminace. Dále poukázal na čl. 36 odst. 2 Listiny, který umožňuje každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanovíli zákon jinak; současně však z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. [9] S odkazem na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu městský soud dále označil funkci předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře za veřejnou funkci s tím, že jmenovací akt do to této funkce má navzdory jejímu výkonu v pracovním poměru veřejnoprávní povahu. Poznamenal, že se jednalo o funkci předsedy nezávislého regulačního úřadu pro železniční odvětví, jenž byl ústředním orgánem státní správy, a tedy vrcholným orgánem výkonné moci, pro který byla klíčová jeho nezávislost. Požadavek, aby byl předseda Úřadu vybrán a jmenován na základě jasných a transparentních pravidel s vyloučením diskriminace a libovůle, vyplýval i z postavení a úkolů tohoto úřadu vyplývajících z právních předpisů – řídit se pouze zákonem a jinými právními předpisy, být nezávislý na národním vládním kabinetu nebo jakémkoli jiném veřejnoprávním subjektu, jenž ve vztahu k regulovaným podnikům přímo neuplatňuje vlastnická práva (recitál 78 a článek 55 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, § 3 odst. 2 zákona č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře). O jmenování předsedy úřadu tak mohla rozhodnout vláda pouze při dodržení uvedených pravidel. Městský soud proto dovodil, že namítáli žalobce svévolnost postupu žalované při rozhodování o návrhu na jeho jmenování předsedou úřadu, pak se domáhá ochrany svého veřejného subjektivního práva. [10] Městský soud dále shrnul relevantní judikaturu zabývající se otázkou, jakou povahu mají usnesení žalované, jestliže ta je především ústavním orgánem. Uvedl, že žalovaná za určitých okolností vykonává rovněž pravomoci správního orgánu, jehož výstupy podléhají přezkumu ve správním soudnictví, a to zejména tehdy, pokud v oblasti veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby. Městský soud shledal, že povaha napadeného aktu žalované je ve všech podstatných rysech shodná s rozhodnutím žalované o odvolání člena Rady Energetického regulačního úřadu posuzovaném v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2021, č. j. 10 As 391/2020  65. Nejvyšší správní soud v něm označil odvolání tehdejšího stěžovatele z funkce člena Rady Energetického regulačního úřadu vládou za rozhodnutí ve smyslu 65 odst. 1 s. ř. s. Na předloženou věc pak dále dopadají rovněž závěry rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005  35, ve věci rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat navrženého kandidáta soudcem, a ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016  43, ve věci rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat navržené kandidáty profesory. Městský soud poznamenal, že ve všech těchto případech soudy považovaly akt jmenování do veřejné funkce nebo odvolání z ní za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Bylo by proto v rozporu se zásadou předvídatelnosti práva, pokud by soud rozhodnutí o nejmenování konkrétní osoby předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře vyhodnotil jako zásah ve smyslu 82 s. ř. s., a nikoli jako roz