5 As 165/2024 — Nejvyšší správní soud

5 As 165/2024- 39 - text  5 As 165/2024 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: město Čáslav, se sídlem nám. Jana Žižky z Trocnova 1/1, Čáslav, zast. JUDr. Jakubem Sýkorou, advokátem se sídlem Prvního pluku 320/17, Praha, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha, zast. JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem Prvního pluku 206/7, Praha, za účasti: Ing. M. R., DiS., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2024, č. j. 51 A 66/202360, takto: Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2024, č. j. 51 A 66/202360, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Žalobce požádal dne 31. 1. 2023 žalovaného o udělení souhlasu k odvolání osoby zúčastněné na řízení z funkce tajemníka Městského úřadu Čáslav (dále jen ,,městský úřad‘‘), a to z důvodu opakovaného porušení zákonem stanovených povinností ve smyslu § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o úřednících ÚSC“). [2] Žalovaný vyslovil dne 27. 3. 2023 s odvoláním tajemníka nesouhlas, přičemž odkázal na stanovisko odboru legislativně právního a krajského živnostenského úřadu (dále jen „legislativně právní odbor“) ze dne 24. 3. 2023, č. j. 017962/2023/KUSK, které důvody pro odvolání tajemníka z funkce neshledalo. [3] Podáním ze dne 12. 5. 2023 žalobce označil nesouhlas žalovaného za nicotný, neboť jej měl žalovaný vydat ve formě správního rozhodnutí podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a nikoli jako jiný úkon podle části čtvrté správního řádu. Z toho důvodu žalobce požádal o řádné vyřízení jeho předcházející žádosti a současně uvedl další důvody, na jejichž základě dovozuje porušování zákonných povinností tajemníkem. Žalobce spatřoval porušení povinností tajemníka v tom, že nařídil redaktorovi Čáslavských novin J. N., aby ve vydání č. 2/2023 neotiskl část příspěvku zastupitele a radního Josefa Rumla a tuto část nahradil jiným (barevně odlišeným) textem: „z důvodu zachování korektností je část nepravdivého textu u tohoto článku nezveřejněna“. Další porušení zákonné povinnosti podle žalobce zakládá bezdůvodná neúčast tajemníka na zasedáních rady města v rozporu s § 110 odst. 5 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,zákon o obcích‘‘). Tajemník měl být od počátku roku 2023 přítomen pouze jednou, v ostatních případech si buď vybíral dovolenou, vypisoval si jiné povinnosti (např. výběrové řízení) nebo důvod účasti ani neuváděl. Účast na jednáních rady města přitom patří mezi základní povinnosti tajemníka, neboť bez toho není možné, aby plnil úkoly plynoucí mu ze zákona. Konečně žalobce tajemníkovi vytýkal, že měl vědomě lhát, že se nemohl ze zdravotních důvodů zúčastnit pracovní cesty na Krajský úřad Středočeského kraje dne 7. 3. 2023, a dále, že nepředložil zprávu o pracovní cestě ze dne 15. 3. 2023. [4] Přípisem ze dne 23. 5. 2023 žalovaný uvedl, že jeho rozhodnutí o neudělení souhlasu k odvolání tajemníka je podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2022, č. j. 7 As 338/2021-21, tzv. jiným správním úkonem podle části čtvrté správního řádu. Proti němu není odvolání přípustné a žalobce má možnost se obrátit na správní soud. [5] Stanoviskem ze dne 21. 6. 2023, č. j. 063817/2023/KUSK (dále také jen ,,stanovisko ze dne 21. 6. 2023‘‘, v případě řízení před krajským soudem ,,napadené rozhodnutí‘‘), žalovaný souhlas k odvolání tajemníka městského úřadu neudělil a k odůvodnění odkázal na přiložené stanovisko legislativně právního odboru ze dne 21. 6. 2023, č. j. 082365/2023/KUSK. Legislativně právní odbor konstatoval, že v případě prvně tvrzeného důvodu bylo postupováno v souladu se Statutem redakční rady; k neotisknutí části textu došlo na základě rozhodnutí redakce v důsledku nejednoznačného vyjádření a zjevné nefunkčnosti redakční rady. V případě druhého důvodu stanovisko nepřisvědčuje tajemníkovi v tom, že by jeho účast na jednáních rady byla právem, a nikoli povinností. Ač se rozsah (omluvené) neúčasti a k tomu poskytnuté důvody jeví jako zjevně mířící proti smyslu § 110 odst. 5 zákona o obcích, tedy práva vyjádřit se ke každému projednávanému bodu, nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že omluvená neúčast je porušením zákonné povinnosti. K poslednímu důvodu legislativně právní odbor konstatoval, že doklad – propustka prokazující návštěvu fyzioterapeutky byl odevzdán v souladu s právními předpisy. Písemné zprávy z vykonaných pracovních cest byly zaslány a poskytnuty v přiměřené formě i obsahu. Žalovaný vydal stanovisko o neudělení souhlasu podle části čtvrté správního řádu. [6] Následně se žalobce domáhal žalobou podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného, který spatřoval v neudělení souhlasu ze dne 21. 6. 2023 k odvolání osoby zúčastněné na řízení z funkce tajemníka městského úřadu podle § 103 odst. 3 zákona o obcích. Na základě výzvy krajského soudu ze dne 22. 11. 2023, č. j. 51 A 66/2023-27, změnil žalobce podání, jímž bylo zahájeno soudní řízení, na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., jíž se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného o neudělení souhlasu k odvolání tajemníka ze dne 21. 6. 2023, č. j. 063817/2023/KUSK. [7] Žalobce v žalobě zopakoval, že tajemník dlouhodobě a opakovaně neplní své pracovní povinnosti, načež shrnul výtky, které starosta žalobce tajemníkovi uložil, a vývoj případu před vydáním napadeného rozhodnutí. Žalobce vyjádřil přesvědčení o nemožnosti nahradit odůvodnění napadeného rozhodnutí pouhým odkazem na stanovisko odboru, který není oprávněn ve věci konat. Udělení souhlasu přísluší ze zákona výhradně žalovanému, a to včetně všech náležitostí, tj. včetně řádného odůvodnění, které ale v této věci zcela absentuje. Žalobce pokládá za vnitřně rozporné tvrzení, že tajemník je povinen se jednání rady města účastnit, ale na druhou stranu rozsah neúčasti tajemníka v tomto konkrétním případě, který je „zjevně mířící proti smyslu předmětného ustanovení zákona“, nelze považovat za porušení zákonné povinnosti. Žalobce se neztotožnil ani s názorem, že neoprávněný zásah tajemníka do autorského díla – článku v novinách – je v pořádku s odvoláním na quasi zjištěnou nefunkčnost redakční rady. Napadené rozhodnutí je podle žalobce nezákonné, nepřezkoumatelné a bezdůvodně opožděně vydané a nezákonně zasahuje do ústavně garantovaného práva na výkon samosprávy. Stejně tak z předložených podkladů je zcela jasně patrná závažnost provinění tajemníka. Z toho důvodu žalobce navrhl zrušení napadeného rozhodnutí. [8] Krajský soud se v prvé řadě zabýval přípustností žaloby. Podle soudu nic nebrání tomu, aby se žalobce domáhal ochrany proti neudělení souhlasu s odvoláním tajemníka žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 338/2021-23, dle něhož souhlas s odvoláním ředitele magistrátu není správním rozhodnutím dle § 9 správního řádu, ale úkonem dle části čtvrté správního řádu. Z judikatury dále vyplývá, že zákon definuje rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. zcela autonomně, tedy nezávisle na vymezení tohoto pojmu v jiných právních předpisech (např. ve správním řádu). Rozhodnutím podle s. ř. s. proto může být i úkon správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 9 správního řádu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48). Za splnění dále vymezených podmínek (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41) je proto žaloba proti rozhodnutí přípustná i proti úkonům jiným, než je správní rozhodnutí podle správního řádu. Soud uzavřel, že neudělení souhlasu je případem negativního dotčení právní sféry obce žádající o souhlas, a dále, že souhlas s odvoláním tajemníka podle § 103 odst. 3 zákona o obcích odpovídá materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž je třeba se bránit žalobou proti rozhodnutí, a nikoli žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. [9] Krajský soud se dále zabýval posouzením toho, zda žalovaný dostál své povinnosti odůvodnit nesouhlas s odvoláním tajemníka městského úřadu, pokud odkázal na stanovisko legislativně právního odboru ze dne 21. 6. 2023. Podle názoru soudu bylo stanovisko pouze podkladem pro napadené rozhodnutí žalovaného a pokud důvody v něm uvedené považoval žalovaný za důvody, pro které je třeba rozhodnout o neudělení souhlasu k odvolání tajemníka, bylo jeho povinností je převzít do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Je to totiž žalovaný, kdo rozhoduje o (ne)udělení souhlasu, a proto je p