8 As 195/2023 — Nejvyšší správní soud

8 As 195/2023- 112 - text  8 As 195/2023-121 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Štěpána Výborného a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: statutární město Ostrava, sídlem Prokešovo náměstí 1803/8, Ostrava, zastoupený JUDr. Bc. Petrem Kadlecem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 29. 3. 2021, č. j. ÚOHS-06774/2021/164/BMa, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2023, č. j. 31 Af 37/2021-202, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím ze dne 28. 7. 2020, č. j. ÚOHS-23002/2020/830/ŠBe, žalovaný shledal žalobce vinným z přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“), kterého se měl dopustit tím, že v období od 1. 1. 2017 do 30. 6. 2019 porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť obecně závaznou vyhláškou č. 8/2015, kterou se reguluje provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Ostravy (dále jen „vyhláška č. 8/2015“), účinnou od 1. 1. 2017 do 30. 6. 2019, povolil provozování vyjmenovaných druhů loterií, resp. hazardních her, pouze na vybraných adresních místech uvedených v přílohách č. 1, 2 a 3 této vyhlášky, aniž by výběr těchto adresních míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Tímto jednáním narušil bez objektivně ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území statutárního města Ostravy zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat hazardní hry. Za tento přestupek žalovaný udělil žalobci pokutu ve výši 1 078 000 Kč. [2] K rozkladu žalobce předseda žalovaného shora označeným rozhodnutím změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že opravil v prvoinstančním rozhodnutí uvedené datum účinnosti vyhlášky č. 8/2015 a vyslovil, že žalobce spáchal přestupek v období od 1. 1. 2017 do 23. 5. 2018. Uloženou pokutu snížil na 869 000 Kč. Ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil a rozklad žalobce zamítl. [3] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu, kterou krajský soud zamítl. [4] Krajský soud nepřisvědčil žalobcově námitce, že se uplatní zákonná výluka z dozorové pravomoci žalovaného podle § 19a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, protože k (ne)povolení provozu hazardních her dochází individuálním správním rozhodnutím. Žalobce pomíjí, že § 98 odst. 1 písm. c) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále jen „zákon o hazardních hrách“), jako jednu z podmínek vydání povolení k umístění herního prostoru stanoví, že umístění herního prostoru nesmí být v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Zakazuje-li obecně závazná vyhláška provozování hazardních her na jiných než vyjmenovaných adresných místech, má to dopad na (ne)splnění uvedené podmínky pro umístění herního prostoru. Nelze proto snižovat význam výčtu adresních míst zakotvených v obecně závazné vyhlášce a odkazovat až na následná povolovací správní rozhodnutí. V nyní projednávaném případě to byla právě obecně závazná vyhláška, kterou žalobce reguloval provozování loterií a jiných podobných her. [5] K námitce neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku krajský soud uvedl, že k vytvoření pro hospodářský trh potenciálně nebezpečné situace došlo tím, že žalobce v obecně závazné vyhlášce přijal regulaci hazardních her za nerovných podmínek vůči soutěžitelům, kteří na trhu již působili, a soutěžitelům, kteří by mohli mít zájem o účast na trhu, čímž zvýhodnil stávající provozovatele hazardních her, jejichž provozovny zařadil mezi povolená adresní místa. Nenastavil přitom předem známá, objektivní a nediskriminační kritéria, dle nichž by se jak stávající provozovatelé, tak noví zájemci mohli za rovných podmínek ucházet o provozování hazardních her na území města, ani žádný postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi případných zájemců o vstup na tento trh. Tím narušil hospodářskou soutěž a naplnil materiální znak přestupku. Krajský soud nepřisvědčil žalobci, že přestupek podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže není ohrožovacím přestupkem. [6] Krajský soud konstatoval, že pro posouzení věci žalovaným jsou v podstatě irelevantní kritéria přezkumu, která užívá Ústavní soud při abstraktním přezkumu zákonnosti a ústavnosti obecně závazných vyhlášek. Hospodářskou soutěž lze narušit v určité míře, která je nezbytná k dosažení legitimního cíle. Legitimní cíl však nelze ztotožňovat či zaměňovat s ospravedlnitelným důvodem (důvody). V nyní posuzované věci zvolený cíl (nezvyšování počtu provozoven hazardních her na území města Ostravy) nelze bez dalšího upřednostnit nebo jím ospravedlňovat narušení hospodářské soutěže. Postup, který žalobce zvolil, nebyl ve vztahu ke stanovenému cíli proporcionální, a nebyla proto splněna podmínka přiměřenosti. Krajský soud neshledal rozpor závěrů žalovaného s principem jednoty a bezrozpornosti právního řádu. K odkazu žalobce na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 12. 2019, č. j. 25 Af 19/2019-59, krajský soud uvedl, že Krajský soud v Ostravě a následně Nejvyšší správní soud se v odkazované věci věnovaly přezkumu zamítnutí žádosti o změnu povolení k umístění herního prostoru konkrétnímu subjektu. Jejich závěr o nediskriminační povaze vyhlášky č. 8/2015 nelze zobecňovat a vztáhnout jej na nyní projednávaný případ. [7] Žalovaný podle krajského soudu správně stanovil relevantní geografický trh jako území obce. Obec může regulovat provozování hazardních her na svém území, nikoli její městské části (obvody). Zohlednění členění statutárního města Ostrava na samosprávné městské obvody by dávalo smysl ve vztahu k hodnocení dopadů regulace, relevantním geografickým trhem však nutně musí být území celé obce; nebylo nutné provádět analýzu trhu. Ani z Evropské charty místní samosprávy nelze odvodit požadavek, aby žalovaný hodnotil dopady obecně závazné vyhlášky ve vztahu k jednotlivým městským obvodům. [8] Krajský soud konečně neshledal, že by žalovaný a jeho předseda při vyměření pokuty postupovali v rozporu se zákonem, vybočili z mezí správního uvážení, případně jich zneužili. Krajský soud neshledal žádnou libovůli v postupu správních orgánů. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a repliky [9] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost pro jeho nepřezkoumatelnost a nezákonnost. Krajský soud zároveň zkrátil stěžovatelovo právo na územní samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 4 a čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky. [10] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil výluku z dozorové pravomoci žalovaného. Regulace provozování hazardních her na území obce představuje činnost, která se provádí zejména ve formě individuálních správních rozhodnutí vydávaných podle zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), resp. podle zákona o hazardních hrách. Krajský soud nesprávně aproboval, že stěžovatel prováděl regulaci provozování hazardních her na svém území (rovněž) prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Sporná obecně závazná vyhláška byla pouze podkladem pro implementaci regulace v individuálních případech, nikoli jejím jediným nástrojem. Zákonodárce rovněž vnímá vydávání správních rozhodnutí jako primární způsob regulace. Napadená správní rozhodnutí jsou proto nicotná. [11] Stěžovatel namítá neprokázání materiální stránky přestupku. Pojem narušení hospodářské soutěže musí být dle stěžovatele vykládán koncepčně shodně pro celou oblast soutěžního práva. Žalovaný nezohlednil tzv. více ekonomický přístup. Pojem cílového omezení hospodářské soutěže, u kterého soutěžní úřad nemusí prokazovat skutečné narušení hospodářské soutěže, je i podle Soudního dvora EU nutno vykládat úzce a restriktivně. Krajský soud při výkladu pojmu narušení hospodářské soutěže vyšel z překonaných či nepřiléhavých rozsudků. Stěžovatel namítá, že zákaz narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je koncipován jako poruchový přestupek, což nedává prostor pro potencialitu. Napadená správní rozhodnutí se vůbec nezabývala tím, zda cílem přijetí vyhlášky č. 8/2015 bylo v celkovém kontextu narušení hospodářské soutěže. Cílem této vyhlášky bylo pouze snížit škodlivé účinky hazardních her. Sám žalovaný zároveň přestupky proti § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže nepovažuje za natolik závažné, aby je bylo možno stavět naroveň cílovým protisoutěžním praktikám. Krajský