9 As 90/2024 — Nejvyšší správní soud

9 As 90/2024- 80 - text  9 As 90/2024 - 86 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Štěpána Výborného a JUDr. Tomáše Herce v právní věci žalobkyně: České dráhy, a.s., se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222/12, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 3. 11. 2022, č. j. UPDI3553/22/KP, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2024, č. j. 15 A 108/202290, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2024, č. j. 15 A 108/202290, a rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 3. 11. 2022, č. j. UPDI3553/22/KP, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen zaplatit stěžovatelce náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 9 000 Kč ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „Úřad“) zahájil dne 23. 6. 2020 u žalobkyně státní dozor podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), jehož předmětem bylo mimo jiné plnění povinností podle § 42a až § 42c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách. Úřad zjistil, že stěžovatelka je provozovatelkou celostátní dráhy mezi železničními stanicemi Praha Vršovice – seřaďovací nádraží a Praha Jih a dále v obvodech železničních stanic Praha Jih, Bohumín a Děčín, hlavní nádraží (dále jen „dotčené úseky celostátní dráhy“). Na těchto úsecích provozovala též drážní dopravu, která nesloužila výhradně k zajištění provozování této dráhy. Současně zjistil, že stěžovatelka vlastní pozemky v obvodu dráhy železničních stanic včetně pozemků pod dráhou. Tyto pozemky užívá Správa železnic, státní organizace (dále jen „Správa železnic“), které stěžovatelka vystavila faktury na zaplacení 2 833 965 000 Kč včetně DPH z titulu bezdůvodného obohacení. [2] Rozhodnutím ze dne 21. 9. 2022, č. j. UPDI3034/22/UM (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), uznal Úřad stěžovatelku vinnou ze spáchání přestupku podle § 51 odst. 4 písm. v) ve spojení s § 42c odst. 1 zákona o dráhách, protože v období od 15. 1. 2020 do 13. 7. 2022 nezřídila odštěpné závody, jejichž prostřednictvím měla povinnost provozovat drážní dopravu odděleně od provozování dráhy. Za uvedené jednání jí Úřad uložil pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Úřad dospěl k závěru, že stěžovatelka je provozovatelkou dráhy též v rozsahu jí vlastněných pozemků v železničních stanicích. Rovněž k těmto úsekům dráhy se vztahuje její povinnost zřídit odštěpný závod. Při stanovení výše pokuty přihlédl zejména ke skutečnosti, že částky fakturované Správě železnic se pohybují v řádu miliard korun a mohou způsobit narušení hospodářské soutěže na trhu, zejména v důsledku křížového subvencování. [3] Rozklad žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí předseda Úřadu v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [4] Předseda Úřadu konstatoval, že pozemky, které byly předmětem vystavených faktur, jsou součástí dráhy ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o dráhách. Tvrzení žalobkyně, že dráha a pozemek pod ní jsou dvě samostatné věci, považoval za mylné. Předseda Úřadu vyšel ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. 11. 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „směrnice č. 2012/34/EU“), podle níž je obsah pojmu „provozování dráhy“ širší než obsah samotného provozování dráhy uvedeného v zákoně o dráhách. Provozovatelem dráhy není pouze subjekt, který zabezpečuje a obsluhuje dráhu a organizuje drážní dopravu, ale je to ve skutečnosti subjekt, který vykonává některé činnosti, které provozovateli dráhy zákon ukládá. Žalobkyně vykonala hlavní činnosti podle § 2 odst. 12 zákona o dráhách, neboť se jimi rozumí rovněž činnosti související se sjednáním a výpočtem ceny a s výběrem platby za užití dráhy. Předseda Úřadu zohlednil, že faktury vystavené Správě železnic budou hrazeny z veřejných prostředků, čímž by došlo k nedovolenému převodu finančních prostředků z jedné oblasti do druhé, jak vyplývá ze směrnice 2012/34/EU. Podmínku pro zřízení odštěpného závodu podle § 42c odst. 1 zákona o dráhách proto nelze vázat pouze na zabezpečování a obsluhu dráhy a organizování drážní dopravy. Při eurokonformním výkladu zákona o dráhách byla žalobkyně povinna odštěpný závod zřídit. Předseda Úřadu dále konstatoval, že Úřad stěžovatelce nezakázal přijímat nájemné, ale dospěl k závěru, že stěžovatelka byla povinna zřídit odštěpný závod. K námitce znemožnění křížového financování předseda žalovaného poukázal na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2016/2370/EU ze dne 14. 12. 2016, kterou se mění směrnice 2012/34/EU, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici a správu a řízení železniční infrastruktury (dále jen „směrnice č. 2016/2370/EU“). Jejím účelem je kontrola dodržování zákazu převodu veřejných finančních prostředků z jedné oblasti do druhé a sledování použití příjmů z poplatků za infrastrukturu a zisků z ostatních obchodních činností. Správa železnic dané prostředky do ceny za užití dráhy započíst nemohla, protože se nejednalo o náklady způsobené jízdou vlaku. Faktury mohly být uhrazeny v rozporu s čl. 6 odst. 4 směrnice č. 2016/2370/EU z veřejných finančních prostředků, čímž mohla být stěžovatelka potenciálně zvýhodněna oproti ostatním soutěžitelům. Žalovaný nepřisvědčil námitkám stran nepřiměřené výše a likvidačního charakteru udělené pokuty. [5] Žalobu proti rozhodnutí předsedy Úřadu zamítl Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) nyní napadeným rozsudkem. V průběhu řízení před městským soudem nabyl dne 1. 1. 2024 účinnosti zákon č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Nabytím účinnosti zákona č. 464/2023 Sb. došlo ke zrušení Úřadu a jeho působnost přešla na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (čl. X body 1 a 2 tohoto zákona). Městský soud proto následně jednal jako se žalovaným s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. [6] Městský soud přisvědčil Úřadu, že pojem „dráha“ je širším pojmem než pojem „stavba dráhy“. Stavba dráhy je de facto pojem stavebního práva a není jí již existující dráha ani žádné její existující součásti. Závěr o tom, že vlastník pozemku nemusí být vždy vlastníkem anebo provozovatelem dráhy na tomto pozemku, platí pouze v souvislosti se stavbou dráhy. Pozemky v obvodu dráhy a pozemky pod železničními stanicemi jsou součástí dráhy podle § 2 odst. 1 zákona o dráhách. [7] Úřad podle městského soudu správně shledal, že stěžovatelka vystavením faktur za užití pozemků, které jsou součástí dráhy, stanovila cenu za užití dráhy, čímž vykonala jednu z hlavních činností provozovatele dráhy. Současně není sporu o tom, že stěžovatelka na daných pozemcích provozovala drážní dopravu. Dospěl proto k závěru, že provozovala dráhu a současně drážní dopravu, takže měla povinnost zřídit odštěpný závod ve smyslu § 42c odst. 1 zákona dráhách. Jestliže jej nezřídila, byla sankcionována v souladu se zákonem. Skutečnost, zda bylo provozováním dráhy ve smyslu § 42c odst. 1 zákona o dráhách také účtování ceny za užití pozemků pod dráhou, mohla mít vliv pouze na rozsah protiprávního jednání, a tedy případně na výši uložené sankce. Nemohla však mít vliv na závěr o spáchání přestupku, neboť jeho skutková podstata byla naplněna již provozováním dráhy a současně drážní dopravy na dotčených úsecích celostátní dráhy. [8] Městský soud nepřisvědčil stěžovatelce, že se Úřad dovolával přímého účinku směrnice č. 2012/34/EU. Skutečnost, že správní orgány obou stupňů vykládaly některé pojmy za pomoci eurokonformního výkladu, není totéž, co přímý účinek směrnice. Podstatná část rozhodných ustanovení zákona o dráhách je v podstatě transpozicí relevantních směrnic Evropské unie, zejména směrnic č. 2012/34/EU a č. 2016/2370. [9] Městský soud shledal uloženou pokutu ve výši 1 000 000 Kč za zákonnou a nikoli zjevně nepřiměřenou. Správní orgány pokutu přezkoumatelným, uceleným a koherentním způsobem odůvodnily. Uložená pokuta není likvidační. II. Kasační stížnost [10] Proti rozsudku městského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost. [11] Stěžovatelka namítá, že žádost o vydání bezdůvodného obohacení za užívání pozemků pod dráhou provozovanou jiným subjektem nepatří mezi činnosti, kterými se zabezpečuje a obsluhuje dráha nebo organizuje drážní doprava. Namítaného přestupku se proto nemohla dopustit. Uložená pokuta by měla být výrazně snížena a uložena při dolní hranici zákonné sazby. [12] Stěžovatelka uvádí, že zákon o dráhách rozlišuje mezi vlastníkem dráhy na straně jedné a provozovatelem dráhy na straně druhé, přičemž nerozumí závěru městského soudu, proč se v nyní posuzovaném případě nejednalo o stavbu dráhy,