10 As 27/2025 — Nejvyšší správní soud

10 As 27/2025- 40 - text  10 As 27/2025 - 46 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Bartoše a Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: AVE Pražské komunální služby a. s., Pražská 38a, Praha 10, zastoupené advokátem Mgr. Danielem Jankaničem, Dělnická 12, Praha 7, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 2. 2. 2024, čj. ÚOHS04675/2024/161, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2025, čj. 62 Af 14/2024192, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V nyní posuzované věci vznikl spor o to, zda společnost Pražské služby, a. s., jako zadavatel mohla zahájit zadávací řízení za účelem zavedení tzv. dynamického nákupního systému (DNS). DNS je systém zadávání veřejných zakázek, jehož předmětem je pořízení běžného, obecně dostupného zboží, služeb nebo stavebních prací [§ 138 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ); soud bude dále pro zjednodušení používat také zkrácený pojem běžně dostupné plnění]. Pražské služby zavedly tento systém pro zadávání „Zajištění svozu odpadu“. Konkrétně je tedy sporné, zda zadavatel může skrze DNS poptávat svoz odpadu. [2] Proti postupu Pražských služeb podala žalobkyně jako jeden z dodavatelů návrh na přezkoumání úkonů zadavatele, ve kterém požadovala, aby Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zrušil zadávací řízení, popřípadě aby zakázal v zavedeném DNS zadávat veřejné zakázky, neboť postup Pražských služeb žalobkyně považovala za nezákonný. Úřad tento návrh zamítl, neboť neshledal důvody pro uložení nápravného opatření. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který předseda úřadu zamítl a rozhodnutí úřadu potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí předsedy podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Brně zamítl. [3] Krajský soud se zaměřil na otázku, zda lze svoz odpadu poptávat skrze DNS. Tento systém má sloužit k pořizování běžně dostupných plnění, což je neurčitý právní pojem. Při jeho výkladu vyšel krajský soud z odborné literatury, rozhodovací praxe úřadu a textu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (zadávací směrnice). Má jít o taková plnění, která není třeba zásadně individualizovat podle potřeb daných zadavatelů, tj. individualizace není stěžejním prvkem jejich celkového charakteru. Jde tak o plnění, která nevykazují žádná zvláštní specifika a bývají běžně dostupná. Zatímco dříve se tento pojem chápal tak, že zahrnoval především věci (např. kancelářské potřeby), postupem času se dovodilo, že tento pojem zahrnuje také služby (např. stavební či technologické). Podle krajského soudu se dosavadní rozhodovací praxe typem plnění v podobě zajištění svozu odpadu ještě nezabývala. Jdeli obecně o úklidové a údržbové služby, krajský soud odkázal na případy z Velké Británie a Irska, jejichž právní úprava je harmonizovaná s unijním právem, a uvedl, že tyto služby se v těchto zemích zadávají i skrze DNS. Např. ve Velké Británii je v současné době aktivní DNS „Fusion21 Cleaning & Washroom Services DPS“, který se zaměřuje širokou škálu úklidových služeb včetně odpadového hospodářství. [4] Také svoz odpadu může tedy být podle krajského soudu zadáván skrze DNS. Tento závěr není v rozporu ani se zásadami zadávání veřejných zakázek. Systém není diskriminační či protisoutěžní: DNS má naopak řadu pravidel a dává příležitost širšímu okruhu (i menších) dodavatelů. Institut DNS klade na zadávací dokumentaci stejné požadavky, jaké jsou na ni kladeny ve standardním zadávacím řízení. [5] Svoz odpadu je plněním, které je na trhu běžně k dispozici a které zadavatelé pravidelně, běžně a typizovaným způsobem poptávají. Na trhu existuje široký okruh veřejných zadavatelů, kteří poptávají shodný předmět plnění, neboť mají zákonnou povinnost zajišťovat převzetí veškerého komunálního odpadu vznikajícího na jejich území při činnosti nepodnikajících fyzických osob a musejí určit místa pro oddělené soustřeďování komunálního odpadu (zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech). Jde také o činnost obsahově typizovanou, totiž zajištění svozu odpadu na předem určená sběrná místa. To, že existuje mnoho veřejných zadavatelů, kteří běžně poptávají shodný předmět plnění, vyplynulo z dokazování (aktuální zadávací řízení na svoz komunálního a tříděného odpadu v Bašti, Dobrušce, Novém Boru, Jaroměřicích nad Rokytnou, Kolíně). Soud dále dokazoval náhodným výběrem z již uveřejněných smluv (Dobruška, Žamberk, Poděbrady, Horšovský Týn, Milevsko) a z těchto smluv zjistil, že jde o typizované plnění spočívající v samotném pravidelném svozu odpadu, předání k materiálovému využití, manipulaci se sběrnými nádobami, dodání nálepek, plnění výkaznictví, úklidu okolí sběrných nádob atd. Krajský soud měl dále za to, že počet přihlášených dodavatelů vypovídá o běžné dostupnosti nabídky tohoto plnění. [6] Krajský soud souhlasil se žalobkyní v tom, že nyní posuzované plnění vyžaduje přípravu nad rámec samotného provádění svozu odpadu. Tato příprava je ale pro svoz odpadu typická. Z ničeho neplyne, že by v rámci DNS nebylo možné poptávat služby, které vyžadují větší přípravu (a z toho vyplývající spolupráci mezi zadavateli a dodavateli). Například u stavebních prací lze zjevně očekávat např. zajištění potřebného materiálu či zaměstnanců. Podmínka běžné dostupnosti plnění tedy nespočívá v neexistenci přípravné fáze. Žalobkyní namítaná komplexnost se projevuje právě v potřebě přípravných prací, což ale neznamená, že by zajištění svozu odpadu nemohlo být považováno za běžně dostupné plnění. Ani tyto přípravné kroky ostatně nejsou individualizovány jenom na potřeby Pražských služeb, ale jsou typické i pro jiná města, jejichž příklady vyplývají ze správního spisu. [7] Podle krajského soudu neplatí, že skrze DNS lze poptávat pouze jednoduchá plnění zcela nebo téměř bez prvku komplexnosti. Nelze tvrdit, že všechna méně komplexní plnění jsou automaticky běžně dostupná, zatímco ta komplexnější nikoliv. Většina veřejných zakázek, např. stavební práce, má určitou míru komplexity. Stanovení hranice větší či menší míry komplexity jako rozhodujícího kritéria, jak navrhovala žalobkyně, však není účelné. Není ani pravda, že by se úřad odklonil od své rozhodovací praxe. Zatímco tvorba informačního systému, kterou jako příklad uváděla žalobkyně, vyžaduje individualizaci vzhledem k potřebám zadavatele, svoz odpadu tuto individualizaci nevyžaduje. [8] Krajský soud uvedl, že žalobkyně spatřovala svou újmu v samotném užití DNS. Žalobkyně však neuváděla, že by tento postup byl na újmu kterémukoli z dodavatelů. V takovém případě závěry úřadu obstojí. Žalobkyně také namítala, že podmínky zavedení DNS byly nejasné, protože nevěděla, jak budou Pražské služby jednotlivé části svozu odpadu rozdělovat (např. podle času, místa, nebo věcně). Podle krajského soudu však jde spíše o běžný diskomfort, který může dodavatel při účasti v DNS zažívat. Žalobkyně sice nevěděla, jak rozplánovat své kapacity, jelikož se musela o každou dílčí zakázku ucházet zvlášť, nicméně znala předmět plnění jako takového, tedy zajištění svozu odpadu. Pro žalobkyni by pochopitelně bylo výhodnější, pokud by získala zakázku jako celek. To, že velká zakázka může být rozdělena na menší zakázky, však působí prosoutěžně a umožňuje zapojení i menších dodavatelů. Podobnému diskomfortu by se žalobkyně nevyhnula ani v případě, že by Pražské služby rozdělily svoz odpadu na několik samostatných zadávacích řízení. Jediný rozdíl by se týkal lhůt pro podání nabídek (v těch však žalobkyně problém nespatřovala). [9] Žalobkyně dále namítla, že nekvalitní dílčí plnění jiného dodavatele může mít negativní vliv na její dobré jméno, neboť může být nesprávně přičítáno právě jí. Tato otázka však podle krajského soudu není z hlediska oprávněnosti využití DNS podstatná. (navíc tato situace v rámci nyní posuzovaného DNS ještě nenastala). O nezákonnosti nyní zvoleného řešení nesvědčí podle krajského soudu ani to, že Pražské služby vedle DNS zadávaly část plnění i v samostatných zadávacích řízeních. Krajský soud měl dále za to, že zákon nestanoví úřadu povinnost provést průzkum trhu. Skutečnost, že svoz odpadu se obvykle nepoptává skrze DNS, již byla doložena Věstníkem veřejných zakázek. Neobvyklost této situace ovšem nevypovídá o její nezákonnosti. Zásady 3E (účelnost, hospodárnost a efektivnost), jichž se žalobkyně dovolává, se primárně vztahují k finanční kontrole ve veřejné správě, a byť mají vliv i na zadávání veřejných zakázek, pochybnosti o jejich dodržení samy o sobě nevedou k porušení ZZVZ. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření úřadu Kasační stížnost [10] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Má za to, že krajský soud nedostatečně posoudil povahu plnění a nestanovi