22 As 212/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 212/2025- 119 - text  22 As 212/2025-123 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase, soudce Jana Kratochvíla a soudkyně Jitky Zavřelové, v právní věci žalobkyně: Severočeská vodárenská společnost a. s., se sídlem Přítkovská 1689, Teplice, zastoupená JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M, advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 2. 2. 2024, čj. ÚOHS-04738/2024/162, o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2025, čj. 31 Af 11/2024-68, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2025, čj. 31 Af 11/2024-68, se ruší ve výroku II a III, a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. II. Kasační stížnost žalovaného se zamítá. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalovaného ve výši 6 135 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího zástupce, JUDr. Viléma Podešvy, LL.M, advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval mimo jiné tím, zda předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže může prvostupňové rozhodnutí v rozkladovém rozhodnutí změnit tak, že je obviněný uznán vinným pouze jedním ze dvou přestupků, a za ten mu uložit pokutu. Potvrdil svou judikaturu, že obecně ano, ale jeho rozhodnutí nesmí být překvapivé. [2] Žalobkyně výzvou ze dne 25. 11. 2019 vyzvala oslovené dodavatele k předložení nabídek na plnění podlimitní sektorové veřejné zakázky na stavební práce s názvem „LT124017 Vrutice, ÚV-rekonstrukce“. Jejím předmětem byla komplexní rekonstrukce stávající úpravny vody Vrutice. Předpokládanou hodnotu zakázky stanovila žalobkyně na 146 011 811 Kč bez DPH. Zakázku zadala mimo zadávací řízení a smlouvu o dílo uzavřela dne 3. 6. 2020. Cena za realizaci díla činila podle smlouvy o dílo 148 990 900 Kč bez DPH. [3] Výzvou ze dne 26. 10. 2018 vyzvala žalobkyně oslovené dodavatele k předložení nabídek na plnění podlimitní veřejné sektorové zakázky na stavební práce s názvem „LT133007 VDJ Michalovice – AŠ Libochovany – rekonstrukce přivaděče“. Předpokládaná hodnota veřejné zakázky činila 136 679 797, 39 Kč bez DPH. I tuto veřejnou zakázku žalobkyně zadala mimo zadávací řízení. Dne 24. 1. 2019 uzavřela s vybraným dodavatelem smlouvu o dílo. Cena za realizaci zakázky činila 133 880 500 Kč bez DPH. [4] Žalovaný shledal, že se žalobkyně v obou případech dopustila přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek. Nedodržela totiž § 2 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, podle kterého je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále stanoveno jinak. [5] Veřejnou zakázku s názvem „LT124017 Vrutice, ÚV-rekonstrukce“ měla zadat v jednom z druhů zadávacích řízení vymezených v § 55 zákona o zadávání veřejných zakázek. Od 1. 1. 2020 došlo nařízením vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, ke snížení finančního limitu pro nadlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, a to na částku 137 366 000 Kč bez DPH. Cena veřejné zakázky zadané žalobkyní činila k okamžiku jejího zadání (v den uzavření smlouvy o dílo, tj. 3. 6. 2020) 148 990 900 Kč bez DPH. Jednalo se tedy o nadlimitní sektorovou veřejnou zakázku na stavební práce. [6] Předmět veřejné zakázky s názvem „LT133007 VDJ Michalovice – AŠ Libochovany – rekonstrukce přivaděče“, pak podle žalovaného tvořil jeden funkční celek s veřejnou zakázkou s názvem „LT030042 Hoštka, ÚV Malešov - rekonstrukce“ (zadaná v užším řízení). Ve svém celku se jednalo o nadlimitní sektorovou veřejnou zakázku na stavební práce, a její části měla žalobkyně podle § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek zadat v některém z druhů zadávacích řízení. [7] Za přestupky uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 1 200 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Při určení výše pokuty žalovaný zohlednil zásadu absorpce a vyšel z hranice pro přestupek nejpřísněji trestný. Jelikož se jednalo o dva typově shodné přestupky, vyšel žalovaný z horní hranice pokuty, kterou bylo za každý z přestupků možné uložit. Tímto postupem došel k tomu, že nejpřísněji trestný byl přestupek, kterého se žalobkyně dopustila v souvislosti s veřejnou zakázkou „LT133007 VDJ Michalovice – AŠ Libochovany – rekonstrukce přivaděče“. Za něj bylo možné uložit pokutu až do výše 41 575 50 Kč. [8] Žalobkyně podala proti rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného rozhodl tak, že v rozsahu přestupku týkajícího se postupu u veřejné zakázky s názvem „LT124017 Vrutice, ÚV-rekonstrukce“, rozklad zamítl. V rozsahu přestupku týkajícího se postupu žalobkyně u veřejné zakázky s názvem „LT133007 VDJ Michalovice – AŠ Libochovany – rekonstrukce přivaděče“, řízení zastavil. Dále změnil výši pokuty, a to tak, že ji nově stanovil na částku 500 000 Kč. Žalobkyně se proti rozhodnutí předsedy žalovaného bránila žalobou. [9] Krajský soud zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného v rozsahu výroku III., tj. v rozsahu výroku, kterým předseda žalobkyni uložil pokutu ve výši 500 000 Kč. V tomto rozsahu také vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Ve zbytku žalobu zamítl. [10] Krajský soud přisvědčil závěru žalovaného, že v případě zakázky „LT124017 Vrutice, ÚV-rekonstrukce“ se jednalo o nadlimitní sektorovou zakázku na stavební práce. Pro stanovení předpokládané hodnoty zakázky byl podle § 16 odst. 5 zákona o zadávání veřejných zakázek rozhodný okamžik uzavření smlouvy o dílo. K tomuto dni měla žalobkyně ověřit, že smlouvu o dílo může uzavřít, resp. že předpokládaná hodnota veřejné zakázky nedosahuje finančního limitu stanoveného nařízením vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek. [11] Na uvedeném nemůže podle krajského soudu nic změnit ani skutečnost, že právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2014/25/EU, o zadávání zakázek subjektu působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních službách a o zrušení směrnice 2004/17/ES (dále jen „sektorová směrnice“). Povinnost vykládat vnitrostátní právo v souladu se sektorovou směrnicí by totiž nastal v případě, že by zákon o zadávání veřejných zakázek byl nejednoznačný a umožnil několik výkladů. Tak tomu ale v posuzovaném případě není. Ustanovení § 16 odst. 5 zákona o zadávání veřejných zakázek více výkladů nepřipouští. [12] Dále krajský soud vyložil, že přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek je ze své podstaty přestupkem ohrožovacím. Následkem postupu žalobkyně bylo vyloučení hospodářské soutěže mezi možnými zájemci o veřejnou zakázku, kteří by byli schopní předmět veřejné zakázky realizovat. Ztotožnil se tak i se závěrem žalovaného, že žalobkyně naplnila materiální stránku přestupku. [13] Jako nesprávný však krajský soud shledal postup předsedy žalovaného, který v rozhodnutí o rozkladu změnil výši udělené pokuty. Podle § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu mohl prvostupňové rozhodnutí změnit jenom v případě, že by tím plně vyhověl rozkladu. Tak se však nestalo. Předseda žalovaného v řízení o rozkladu uložil žalobkyni pokutu pouze za jeden přestupek, neboť v rozsahu druhého řízení zastavil. Byl prvním, kdo v řízení posuzoval výši pokuty za jeden přestupek. Žalobkyně přitom neměla možnost se k této změně v řízení o rozkladu vyjádřit. Rozhodnutí předsedy žalovaného proto bylo v tomto rozsahu překvapivé. [14] Krajský soud proto výrokem I. rozsudku zrušil výrok III. rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (výrok o trestu) a v této části věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Výrokem II. žalobu ve zbytku zamítl. Výrokem III. poté rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. II. Obsah kasačních stížností a vyjádření účastníků [15] Žalobkyně a žalovaný se proti rozsudku krajského soudu bránili kasační stížností. [16] Žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu v rozsahu výroku II. a III. Namítala, že: 1. Ustanovení § 16 odst. 5 zákona o zadávání veřejných zakázek je v rozporu se sektorovou směrnicí a krajský soud měl proto provést eurokonformní výklad nebo přímo aplikovat sektorovou směrnici. 2. Krajský soud nesprávně posoudil naplnění materiální stránky přestupku. 3. Rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, protože se krajský soud nevypořádal se všemi argumenty žalobkyně. [17] Žalovaný navrhnul, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu v rozsahu výroku I. a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Namítal, že: 1. Krajský soud na posuzovaný případ aplikoval nesprávnou právní úpravu. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich zakazuje v odvolacím řízení změnu pouze v neprospěch obviněného. 2. Rozhodnutí o rozkladu