8 As 99/2025 — Nejvyšší správní soud

8 As 99/2025- 81 - text  8 As 99/2025-86 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše (soudce zpravodaj) a soudců Pavla Molka a Ondřeje Bartoše v právní věci žalobkyně: Česká republika - Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti: ICZ.INFRA a. s., se sídlem Na hřebenech II 1718/10, Praha 4, zast. Mgr. Petrou Koutnou, advokátkou se sídlem Kostelní 875/6, Praha 7, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 19. 7. 2024, č. j. ÚOHS-27848/2024/162, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2025, č. j. 62 Af 34/2024-72, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Nejvyšší správní soud posuzoval, zda byl žalovaný povinen vyzvat žalobkyni k předložení důkazů k prokázání jejích tvrzení v řízení o přezkumu úkonů zadavatele dle § 249 a násl. zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Dále zkoumal, zda žalobkyně v zadávacích podmínkách nepřípustně neomezila soutěž o veřejnou zakázku. I. Vymezení věci [2] Žalobkyně zadávala v otevřeném řízení veřejnou zakázku nazvanou „Konsolidace licencí GINIS Standard a upgrade na GINIS Enterprise+“. Osoba zúčastněná na řízení podala k žalovanému návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele dle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek, a to konkrétně zadávacích podmínek. Žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí konstatoval, že žalobkyně porušila § 36 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, a zákaz diskriminace dle § 6 odst. 2 téhož zákona, neboť v zadávacích podmínkách omezila hospodářskou soutěž na dodavatele, kteří předloží certifikát o účasti v „GORDIC Partner Programu“ (dále „partnerský program“), aniž by takové omezení bylo odůvodněno jejími objektivními potřebami. Žalovaný proto zadávací řízení zrušil. Žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad, který předseda žalovaného v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [3] Žalobkyně brojila proti rozhodnutí předsedy žalovaného správní žalobou. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Posuzoval, zda byl žalovaný povinen žalobkyni vyzvat k předložení důkazů, z nichž by vyplývala důvodnost omezení okruhu účastníků zadávacího řízení, a zda se žalobkyni podařilo prokázat, že omezení soutěže bylo odůvodněno jejími objektivními potřebami. Dle krajského soudu není řízení o přezkoumání úkonů zadavatele řízením z moci úřední, ani sankčním řízením. Toto řízení se svojí povahou blíží řízení spornému dle § 141 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád (dále jen „správní řád“), v němž se uplatní zásada kontradiktornosti a zásada projednací, jež se vyznačuje zvýšenou procesní odpovědností účastníků za zjištění skutkového stavu (rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2022, č. j. 3 As 62/2021-55, Moravskoslezský kraj). Břemeno tvrzení a tomu odpovídající břemeno důkazní stran prokázání důvodnosti (nezbytnosti a přiměřenosti) zadávacích podmínek tíží zadavatele (rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2023, č. j. 6 As 338/2021-52, Microshop). Žalovaný proto nemusel žalobkyni vyzývat k předložení konkrétních důkazů na podporu jejích tvrzení. [4] Krajský soud konstatoval, že zadavatel je dle § 36 odst. 1 ve spojení s § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek povinen stanovit zadávací podmínky, které neomezují hospodářskou soutěž bezdůvodným zvýhodněním nebo naopak znevýhodněním určitých dodavatelů. Konkrétní zadávací podmínka musí být přiměřená účelu veřejné zakázky a musí se opírat o legitimní potřebu zadavatele, kterou musí doložit. Čím citelněji omezují zadávací podmínky dodavatele v účasti v zadávacím řízení, tím vyšší nároky jsou kladeny na jejich odůvodnění. Žalobkyně v zadávacích podmínkách stanovila, že vybraný dodavatel musí předložit písemné osvědčení o účasti v partnerském programu. Tento požadavek odůvodnila technickými specifiky poptávaného plnění, jakož i ekonomickou výhodností a časovou úsporou. Soud žádnému z těchto důvodů nepřisvědčil. [5] Dle krajského soudu spočívala technická specifika veřejné zakázky v tom, že stávající verzi licence GINIS Standard, kterou má žalobkyně k dispozici, nelze použít pro zajištění krátkodobého úložiště dokumentů pro potřeby stavebního řízení. Tato funkce je možná pouze při povýšení současné licence na verzi GINIS Enterprise+. Z předmětu veřejné zakázky vyplývá, že jejím hlavním cílem je pořízení, implementace, podpora a rozvoj nového krátkodobého úložiště dokumentů s cílem vytvořit systém umožňující evidenci stavebních postupů a správu elektronických dokumentů v souladu s novými požadavky stavebního zákona; nikoli pouhá konsolidace a povýšení stávajících licencí. Zadávací dokumentace neobsahuje žádnou informaci o tom, že by vybraný dodavatel měl pracovat s již existujícím modulem a pouze jej rozvíjet. Pokud žalobkyně poptávala dodání nového krátkodobého úložiště dokumentů, pak nebyla omezena již vlastněnými licencemi nižších verzí. Nebyl tedy rozumný důvod, proč by úložiště nemohlo být provozováno na odlišné platformě, např. právě na té, kterou pro plnění veřejné zakázky hodlala využít osoba zúčastněná na řízení. [6] Krajský soud uvedl, že žalobkyně nedoložila své tvrzení, že povýšení stávající licence je ekonomicky výhodnější než pořízení zcela nového systému spisové služby. Ačkoli lze obecně souhlasit s tím, že rozšíření stávajících licencí a jejich následná úprava může být v řadě situací hospodářsky výhodnější, neplatí to vždy. Žalobkyně by musela provést podrobné zhodnocení předpokládaných nákladů jednotlivých variant (upgrade licence oproti pořízení nového systému), a to včetně zohlednění dalších nákladů spojených s implementací, vývojem a následnou údržbou systému. Není ani zřejmé, co přesně obnáší konsolidace stávajících licencí, tedy jaký bude její skutečný ekonomický dopad, kolik licencí bude potřeba povýšit a jaká je jejich jednotková cena. Žalobkyně sice předložila porovnání nabídkových cen, dle něhož v předchozím otevřeném řízení podala osoba zúčastněná na řízení nabídku ve výši 35 126 000 Kč, zatímco předpokládaná hodnota nynější veřejné zakázky byla stanovena ve výši 20 562 500 Kč. Avšak toto srovnání nevzalo v potaz zúžení předmětu veřejné zakázky ve stávající věci oproti plnění poptávanému v předchozím otevřeném řízení. Nelze předvídat, jakou cenu by nabídli navrhovatelé neúčastnící se partnerského programu. Kromě toho předpokládaná hodnota veřejné zakázky vychází výlučně z ceny stávajícího poskytovatele licencí GORDIC, aniž by zohlednila odlišné varianty technického řešení. Ekonomická výhodnost omezení hospodářské soutěže je tudíž založena na obecných spekulacích žalobkyně. [7] Dle krajského soudu zůstalo v rovině spekulací i tvrzení žalobkyně o časové výhodnosti pořízení licencí od společnosti GORDIC. Nicméně i pokud by se žalobkyni podařilo prokázat, že zvolené technické řešení skutečně představuje dílčí časovou úsporu, nebylo by možné z tohoto důvodu ospravedlnit omezení hospodářské soutěže, pokud by současně neprokázala, že zrychlení přineslo zásadní přínos pro uskutečnění veřejné zakázky. Žalobkyně požadovala standardizovaný systém spisové služby. Není tedy zřejmé, proč by omezení okruhu potenciálních dodavatelů vedlo k urychlení plnění. [8] Krajský soud uzavřel, že pokud by pro žalobkyni byla skutečně klíčová cena a časový rámec plnění veřejné zakázky, mohla tato kritéria učinit významnými při hodnocení nabídek (§ 114 a § 115 zákona o zadávání veřejných zakázek), aniž by musela omezit hospodářskou soutěž ve prospěch účastníků partnerského programu. Ostatně tak postupovala, neboť nabídkové ceně při hodnocení nabídek přiřadila váhu 70 %. Žalobkyně neunesla důkazní břemeno ohledně důvodnosti zadávací podmínky, pročež se jednalo o bezdůvodné omezení hospodářské soutěže ve prospěch účastníků partnerského programu. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [9] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítala, že prokázala ekonomickou výhodnost řešení (srovnáním cen z předchozího otevřeného řízení) a jeho technickou specifikaci. Pokud žalovaný neměl tvrzené skutečnosti za prokázané, měl stěžovatelku vyzvat k jejich prokázání. Žalovaný byl dle § 3 ve spojení s § 50 odst. 3 správního řádu povinen zjistit skutečný stav věci, a to i bez tvrzení či aktivního jednání účastníků řízení. Řízení dle § 249 a násl. zákona o zadávání veřejných zakázek obsahuje celou řadu institutů odrážejících koncentrační zásadu, která připomíná sporné řízení. NSS v rozsudku ze dne 30. 5. 2014, č. j. 5 Afs 48/2013-272, č. 3142/2015 Sb., Škoda Transportation, konstatoval, že zákon o zadávání veřejných zakázek není postaven na důsledném rozhranič