9 As 85/2025 – Nejvyšší správní soud

9 As 85/2025- 48 - text  9 As 85/2025 - 51 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Tomáše Herce v právní věci žalobce: P. L., zast. Mgr. Michalem Staňkem, advokátem se sídlem Opletalova 1525/39, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 5. 11. 2024, č. j. MZP/2024/290/1624, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2025, č. j. 5 A 110/202470, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podstata nyní posuzované věci spočívá v tom, zda mají být čtyři pozemky ve vlastnictví stěžovatele [par. č. XA, XB, XC a XD, všechny v katastrálním území X (dále „dotčené pozemky“)] zahrnuty do Chráněné krajinné oblasti Soutok (dále „CHKO Soutok“), která byla vyhlášena nařízením vlády č. 55/2025 Sb., o Chráněné krajinné oblasti Soutok (dále „nařízení vlády o CHKO Soutok“), dne 15. 1. 2025 s účinností od 1. 7. 2025. [2] Žalobce podal námitky ve smyslu § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále „ZOPK“), proti zařazení dotčených pozemků do záměru na vyhlášení zvláště chráněného území CHKO Soutok (dále „záměr CHKO Soutok“). Žalovaný jako prvostupňový správní orgán rozhodnutím ze dne 25. 5. 2024, č. j. MZP/2024/620/2380 (dále „prvostupňové rozhodnutí“), těmto námitkám ve vztahu k dotčeným pozemkům nevyhověl. [3] Proti prvostupňovému rozhodnutí o nevyhovění námitkám podal žalobce rozklad, který ministr životního prostředí v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále „ministr“ a „rozhodnutí ministra“) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [4] Proti rozhodnutí ministra podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl. Uzavřel totiž, že: - ačkoliv žalovaný o námitkách nerozhodl ve lhůtě stanovené zákonem, nezpůsobil tímto postupem nezákonnost rozhodnutí; - pozemky žalobce byly řádně zahrnuty do předmětu ochrany, přičemž důvod této ochrany byl v rámci záměru CHKO Soutok i rozhodnutí správních orgánů náležitě vysvětlen; - možnosti využití dotačních nástrojů v případě evropsky významných lokalit (dále „EVL“) a CHKO nemají vliv na nosné důvody správních rozhodnutí; - nebylo možné sjednat smluvní ochranu namísto ochrany zvolené; - probíhající pozemkové úpravy se nijak nedotýkají veřejných subjektivních práv žalobce (potažmo práv a povinností vyvěrajících z jeho vlastnictví dotčených pozemků); - neshledal důvodné pochybnosti o nestrannosti Agentury pro ochranu přírody a krajiny, tudíž i její analýza provedená v rámci záměru CHKO Soutok je věrohodná a relevantní. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, jakož i obě správní rozhodnutí, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení z důvodu nepřezkoumatelnosti a nesprávného posouzení právní otázky. [6] Podle stěžovatele při přípravě a přijímání nařízení vlády o CHKO Soutok, čemuž předcházelo vydání žalobou napadeného rozhodnutí ministra, byly porušeny čl. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“) a rovněž některá ustanovení ZOPK. [7] Zásah do vlastnického práva spatřuje stěžovatel zejména v tom, že zařazením dotčených pozemků do CHKO Soutok došlo ke snížení jejich hodnoty. Nezákonná je rovněž forma tohoto omezení, neboť CHKO byla vyhlášena nařízením vlády jako podzákonným právním předpisem, nikoliv zákonem. [8] Stěžovatel se domnívá, že bylo omezeno rovněž jeho právo na podnikání (čl. 26 Listiny). Dotčené pozemky jsou totiž z velké části intenzivně obhospodařovanou půdou. Jejich zařazení do CHKO Soutok je nepřípustné, neboť na těchto pozemcích chybí jakýkoliv předmět ochrany. [9] Zařazení dotčených pozemků do CHKO je podle stěžovatele v rozporu i s § 25 ZOPK. V záměru CHKO Soutok je totiž uvedeno, že zemědělsky intenzivně obhospodařované pozemky nejsou předmětem ochrany (str. 2, část 3). V záměru na vyhlášení CHKO Soutok chybí rovněž výčet dlouhodobých cílů ochrany přírody a krajiny (str. 3, část 5). Zemědělsky obhospodařované půdy nejsou uvedeny ani ve II. zóně CHKO, zahrnuty jsou pouze v zóně III. CHKO (str. 6, část 8). Z toho je podle stěžovatele zřejmé, že na intenzivně obhospodařovaných půdách neexistuje důvod ochrany, proto nemohou být zařazeny do navrhované CHKO Soutok. Jsouli totiž v důsledku vzniku CHKO zasažena ústavně zaručená práva vlastníků pozemků, je nezbytné prokázat smysl této ochrany. Ten však nemůže být naplněn v případě, kdy se na dotčených pozemcích předmět ochrany léta nenacházel. [10] Žalovaný, potažmo ministr, ani městský soud se nevypořádali s opakovaně vznesenou námitkou týkající se (ne)využití smluvní ochrany podle § 45c ZOPK. Podle tohoto ustanovení měl žalovaný zaslat vlastníkům dotčených pozemků výzvu směřující k uzavření smlouvy k ochraně dotčených pozemků. To však neučinil. Ochrana EVL má být přitom přednostně realizována v součinnosti s vlastníky pozemků. Žalovaný nicméně přistoupil (rovnou) k vyhlášení zvláště chráněného území, což nelze odůvodnit ani odkazem na test proporcionality. Sami vlastníci dotčených pozemků se totiž žalovanému ozývali se zájmem o uzavření smluvní ochrany. Chtělli žalovaný smluvní ochranu obejít, měl nejdříve zrušit ochranu EVL a následně vyhlásit CHKO. [11] Z výše uvedených důvodů je napadený rozsudek podle stěžovatele nepřezkoumatelný a nezákonný. [12] Žalovaný ve vyjádření navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Zdůraznil, že dosavadní základní ochrana území (pozemky jsou součástí EVL), které je součástí záměru CHKO Soutok, není dostatečná. Od doby jejich vyhlášení totiž došlo ke zhoršení stavu některých přírodních biotopů. Části tohoto území jsou chráněny rovněž jinými nástroji (např. jako krajinné prvky), ty nicméně nejsou schopny zajistit potřebnou komplexní ochranu. Část území obou EVL, pokrývající oblast záměru CHKO Soutok, je v současné době chráněna rovněž maloplošným zvláště chráněným územím (národní přírodní památka, národní přírodní rezervace, přírodní rezervace a přírodní památka). Smluvní ochrana podle § 39 ZOPK proto již u těchto území není právně možná. Je rovněž nežádoucí, aby území navrhované jako CHKO bylo rozdrobeno do několika různých režimů ochrany. Již prvostupňový orgán uvedl, že smluvní ochrana namísto vyhlášení CHKO na pozemcích zahrnutých v záměru CHKO Soutok není uskutečnitelná, a to zejména s ohledem na majetkové poměry v území (roztříštěnost vlastnických vztahů) a přírodní specifika území Soutoku. Dle žalovaného nelze ze smluvní ochrany obecně vyloučit ani větší území, nicméně všechna již zmiňovaná území se od území Soutoku odlišují právě majetkovými poměry, kdy smlouvy chránící tato větší území musely být uzavřeny pouze se dvěma subjekty (Ministerstvo obrany a Vojenské lesy a statky ČR, s. p.). V případě pozemků dotčených záměrem CHKO Soutok se však jedná o přibližně 6 870 subjektů, se kterými by muselo dojít k uzavření smlouvy. Nadto žalovaný podotkl, že není kompetentním orgánem k uzavírání smluvní ochrany. K tomu je pověřen krajský úřad. To, jak postupoval příslušný orgán ochrany přírody v případě smluvní ochrany, nemá na nyní posuzovanou věc přímý vliv. [13] Smluvní ochranný režim se nadto vztahuje pouze na vlastníka pozemku a nepůsobí vůči třetím osobám. Ze zákona sice plyne zákaz takto chráněné území poškozovat (§ 39 odst. 2 ZOKP), avšak takto formulované pravidlo je velmi obecné a nezajistí efektivní ochranu území. Na druhou stranu je tento zákaz velmi přísný, neboť z něj není možné udělit výjimku. Režim CHKO je „flexibilnější“ – ve vyhlašovacím předpisu lze stanovit bližší podmínky užívání pozemků a rovněž lze udělit výjimky ze zákazů (dle § 43 ZOPK) či udělit souhlas orgánu ochrany přírody. [14] Ve správním řízení byla zvažována též možnost vynětí pozemků stěžovatele ze záměru CHKO Soutok. Žalovaný však dospěl k závěru (i na základě odborného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky), že pozemky stěžovatele byly do záměru CHKO Soutok zahrnuty z důvodu celistvosti území a scelování jednotlivých typů krajinných celků v nivě řeky Dyje. Pokud by byly ze záměru vyňaty, ztížilo by to zajištění předmětu ochrany a také by to zhoršilo možnost zachování přírodních funkcí nivního ekosystému řeky Dyje. [15] Stát vyhlášením CHKO nenarušil žádná ústavně zaručená práva stěžovatele a nedošlo ani k porušení zákona. Jednotlivé fáze vyhlášení CHKO Soutok byly uskutečněny v souladu se zákonem. Záměr CHKO Soutok byl řádně vyhlášen; stěžovatel podal námitky, které žalovaný vypořádal; návrh uvedeného záměru prošel meziresortním připomínkovým řízením, a nakonec byl schválen vládou. V řízení o námitkách žalovaný vyhodnotil míru dotčení vlastnických práv stěžovatele a zmínil rovněž možné nástroje na kompenzaci případného ztížení hospo