činnosti spojené s provozem, úpravou, vývojem systému apod.), aby mohl posoudit, zda bylo
v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.
139. Co se týče aktivního přístupu obviněného a snahy vymanit se ze závislosti na jednom
konkrétním dodavateli systému ADIS, uvedl obviněný ve vyjádření ze dne 17. 6. 2025
následující argumenty, které mají svědčit o jeho snaze zbavit se závislosti na jediném
konkrétním dodavateli:
„V období bezprostředně předcházejícím zahájení zadávacích řízení veřejných zakázek, které
jsou předmětem přezkumu Úřadu, GFŘ aktivně jednalo s výrobcem ADIS s cílem umožnit
realizaci otevřeného zadávacího řízení. Jednání bylo zahájeno výzvou generálního ředitele GFŘ
ze dne 2. 3. 2015 (…). Ve výzvě generální ředitel výslovně vyjádřil nezbytnost zajistit možnou
správu a aktualizaci ADIS třetí osobou.
Následně byly v prostředí GFŘ hledány a posuzovány možné varianty řešení daného stavu
vedoucí k požadovanému účelu. Za jedinou, pro obě strany, tedy GFŘ a výrobce ADIS, možnou
variantu byla vyhodnocena varianta převodu majetkových autorských práv k ADIS na GFŘ.
Za tímto účelem se uskutečnilo společné jednání GFŘ a výrobce ADIS. K osobnímu projednání
této možnosti došlo dne 17. 9. 2015 (…). Zástupci výrobce ADIS však GFŘ sdělili, že o převodu
majetkových práv autorských v horizontu 3 let neuvažují. Toto stanovisko následně potvrdil
písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015.“
140. Obviněný Úřadu předložil výše zmíněné dokumenty. V dopise ze dne 2. 3. 2015 generální
35
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
ředitel GFŘ informuje společnost IBM, že v průběhu trvání smluvního vztahu došlo k vývoji
vlastního programu, a proto žádá o úpravu stávajících smluvních podmínek tak, aby bylo
možno zajistit správu a aktualizaci vlastního programu třetí osobou. V „Zápise z jednání GFŘ
a IBM ohledně licenčních oprávnění k ADIS“ ze dne 17. 9. 2015 je uvedeno, že zástupci GFŘ
vyjádřili zájem o úplný převod majetkových autorských práv k systému ADIS tak, aby
informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá
na jednom dodavateli, přičemž zástupci IBM sdělili, že v současné době a v horizontu tří let
o takovém převodu neuvažují. Svoje stanovisko následně společnost IBM potvrdila v dopise
ze dne 6. 10. 2015, kde opět pouze uvedla, že o převodu majetkových autorských práv
k systému ADIS v horizontu 3 let neuvažuje.
141. K dokumentu „Zápis z jednání GFŘ a IBM ohledně licenčních oprávnění k ADIS“ ze dne
17. 9. 2015 je dle názoru Úřadu nutné uvést, že celý zápis obsahuje jen pár vět a opravdu tak
pouze velmi stručně shrnuje průběh uskutečněného jednání. Předmětný zápis je zcela
bezobsažný, když neobsahuje konkrétní návrh obviněného, konkrétní podmínky, provedenou
analýzu celé věci, popř. nepředkládá jiné vyjednávací nástroje, které by mohly společnost IBM
přesvědčit o změně jejího přístupu v dané věci. Aby Úřad mohl jednání se společností IBM
považovat za relevantní a skutečnou snahu zadavatele, která by mohla představovat důkaz
o snaze vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli, musel by zadavatel Úřadu předložit
relevantní podklady, nikoliv de facto pouze obecné konstatování stávajícího dodavatele,
že předmětná práva neposkytne. Aby zadavatel unesl důkazní břemeno v této věci, musel by
dle názoru Úřadu disponovat podklady, které by skutečně prokazovaly jeho faktickou snahu
o to, aby se závislosti na tomto dodavateli zbavil, a to např. právní analýzy ve věci převodu
autorských práv, právní analýzu k uzavřené smlouvě a z toho vyplývajících práv a povinností
stran, rešerše aktuálního stavu systému, návrh smlouvy o převodu práv apod. Pouhé
konstatování stávajícího dodavatele, že obecně neposkytuje práva třetím osobám, není
dle názoru Úřadu bez dalšího dostatečným důkazem pro to, aby mohl Úřad konstatovat,
že obviněný unesl důkazní břemeno co do reálné snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním
dodavateli. K tomu lze dále doplnit, že ostatně i kdyby zadavatel skutečně prokázal,
že dodavatel, ve vztahu ke kterému je proprietárně uzamčen (vendor lock-in), není ochoten
svá výhradní práva postoupit, nemohlo by to ničeho změnit na skutečnosti, že je mu stav
exkluzivity přičitatelný. O to více měl totiž zadavatel učinit skutečné a účinné kroky k tomu,
aby se závislosti na dodavateli (který takto dává najevo, že stav proprietárního uzamčení bude
trvalý) zbavil. Připustit opak by znamenalo, že se zadavatel bude moci na neochotu dodavatele
postoupit svá výhradní práva odkazovat donekonečna (protože je zřejmé, že takového
výhradního dodavatele ke vstřícnosti ekonomicky vlastně nic nenutí).
142. Žádný jiný argument stran pokusů získat přístup ke zdrojovým kódům, rozšířit licenční
oprávnění k ADIS nebo se ze závislosti na společnosti IBM pokusit vymanit jiným způsobem
v období od roku 1995, resp. od roku 2011, do okamžiku zadání šetřené veřejné zakázky
obviněný neuvedl. NSS v rozsudku v šetřené věci uvedl, že „(…) zadavatel je povinen učinit vše,
co od něj lze rozumně očekávat, aby se vyhnul použití jednacího řízení bez uveřejnění (…)“,
přičemž v této souvislosti Úřad konstatuje, že obviněný neunesl důkazní břemeno
co do prokázání snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním dodavateli, když Úřadu
nepředložil takové důkazy, které by svědčily o jeho skutečné snaze vymanit se od roku 2004
(resp. od roku 1995), případně od r. 2011 ze závislosti na jediném dodavateli.
36
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
143. K argumentaci obviněného, že tehdejší judikatura se otázkou vendor lock-in zabývala pouze
výjimečně a odpovědnost zadavatele dovozovala pouze v případech, ve kterých došlo
k účelovému vytvoření stavu exkluzivity, přičemž odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu
č. j. ÚOHS-R30/2015/VZ-38136/2016/321/OHo ze dne 19. 9. 2016, kde měl předseda Úřadu
uvést, že novější judikatura nemůže být použita na skutkovou situaci, která nastala před
vydáním konkrétního rozsudku, Úřad uvádí následující.
144. K argumentu obviněného, že požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů
a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů
systematicky formulován až od roku 2015, Úřad uvádí, že skutečnost, že ke konkrétnímu
zákonnému ustanovení neexistuje (ustálená) judikatura, neznamená, že zadavatelé nejsou
povinni takové zákonné ustanovení dodržovat a naplnit podmínky pro jeho uplatnění. Judikatura
se vždy vyvíjí v čase a nelze se odvolávat na její neexistenci za situace, kdy zákon stanovuje zcela
konkrétní podmínky, natož konkrétní podmínky pro použití určitého výjimečného postupu, který
je zadavatel oprávněn použít ve zcela ojedinělých případech (viz výše judikatura a právní předpisy
týkající se restriktivního použití jednacího řízení bez uveřejnění existující v době zadávání šetřené
veřejné zakázky). V této souvislosti pak Úřad odkazuje na rozsudek NSS č. j. 8 As 315/2021-69
ze dne 27. 2. 2025 v obdobné věci týchž stran, kde NSS výslovně uvedl, že „(…) již před rokem
2004 v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon
č. 199/1994 Sb. Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který
byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu
ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené
případy. Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním
případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky.“, tedy i NSS
obecně odkazuje na právní úpravu platnou od roku 1995, která měla být pro obviněného
dostatečným podkladem pro to, aby byl veden snahou se ze závislosti na jediném dodavateli
vymanit. I pokud by Úřad uznal, že prvotní vývoj v oblasti zadávání veřejných zakázek byl velmi
dynamický, proměnlivý a veškerá pravidla zadávání veřejných zakázek se teprve formulovala
a v právním prostředí fixovala, pak nejpozději v roce 2004 (právní předchůdce obviněného),
resp. v roce 2011 (sám obviněný), kdy se stala závaznou i unijní úprava práva veřejných
zakázek, bylo zřejmé, že podmínky pro využití nesoutěžních postupů jsou chápány restriktivně.
Obviněný přesto první snahy vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli započal až v roce
2017 (tedy až 2 roky po zadání šetřené veřejné zakázky), kdy byla schválena Strategie rozvoje
Finanční správy ČR a dle vyjádření obviněného začala první systematická příprava na obměnu
systému ADIS, tzn. že více než 10 let obviněný, resp. obviněný a jeho právní předchůdce
nepodnikli žádné relevantní kroky, které by vedly k vymanění se ze závislosti na jediném
dodavateli. Skutečnost, že obviněný stav exkluzivity nadále udržoval, je přitom z výše
uvedeného zcela patrná.
145. Co do posouzení skutečnosti, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti
respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených
možnostech obviněného se z takového stavu vymanit, Úřad konstatuje, že obviněný
ve vyjádření ze dne 17. 6. 2025 výslovně uvedl, že v období let 1992 až 2002 byla na zajištění
fungování ADIS vynaložena částka 1 092 780 559 Kč včetně DPH. Z finančního přehledu
předloženého obviněným pak vyplývá, že v letech 2003 až 2016 činily vynaložené prostředky
37
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
na systém ADIS částku ve výši 6 076 680 305,20 Kč5. Úřad při posouzení toho, zda bylo ve
finančních možnostech obviněného se ze stavu exkluzivity vymanit, resp. zda by s výběrem
jiného dodavatele byly spojeny neúměrné náklady a bylo tedy rozumné a hospodárné nadále
řetězit právní vztahy se společností IBM a udržovat tak ADIS i při vědomí závislosti
na společnosti IBM, vzal v potaz zejména skutečnost, že náklady vynaložené na tento systém
činily dle vyjádření zadavatele do roku 2002 částku 1 092 780 559 Kč včetně DPH a v letech
2003 až 2016 pak částku ve výši 6 076 680 305,20 Kč6, což jsou dle názoru Úřadu tak vysoké
náklady, které měly být pro obviněného varovným signálem a měly znamenat snahu danou
situaci řešit a nechat odborně posoudit, zda jsou takové náklady přiměřené a zda by nebylo
ekonomicky výhodnější pořídit systém nový. Žádná taková analýza však před zadáním šetřené
veřejné zakázky nevznikla, resp. nebyla zadavatelem v rámci tohoto správního řízení
předložena. Naopak je zcela zřejmé, že zadavatel tento stav vůbec neřešil a zvolil
tzv. „nejjednodušší“ variantu spočívající v řetězení právních vztahů se stávajícím dodavatelem.
Důkazem toho, že ekonomicky výhodnější by bylo vysoutěžení nového systému, je informace
uvedená ve vyjádření obviněného ze dne 8. 7. 2025, že celkové náklady na realizaci první fáze
obměny systému ADIS (I. etapa nDIS), jejíž příprava započala v roce 2017, byly odhadnuty
na 1,394 mld. Kč včetně DPH.
146. S ohledem na právě uvedené je zřejmé, že zadavatel disponoval prostředky, které mohly být
vynaloženy na nový informační systém, když na provoz ADIS obviněný vynaložil
dle předloženého finančního přehledu jen od roku 2011, kdy správa ADIS přešla
na obviněného od jeho právního předchůdce, do roku 2016 částku 2 542 871 222,53 Kč7
a náklady na realizaci první fáze obměny systému ADIS byly odhadnuty na 1 394 000 000 Kč
včetně DPH. Zadavatelem vynaložené finanční prostředky na udržování a podporu ADIS tudíž
dalece přesahují hodnotu, kterou obviněný předpokládal vynaložit na počáteční fázi obnovy
informačního systému. V této souvislosti Úřad též poukazuje na skutečnost, že zadavatel si byl
vědom výše uvedených výdajů vynakládaných na předmětný systém, pročež nemůže obstát
argument zadavatele, že postupoval při zadávání šetřené veřejné zakázky s ohledem
na zásadu hospodárnosti, když výdaje vynaložené na ADIS v předchozích letech dosahovaly
tak vysokých finančních částek. Obecně je nutno uvést, že každá situace spočívající
v exkluzivitě jediného dodavatele v sobě vždy zahrnuje rizika spočívající v tom, že takový
dodavatel není podroben hospodářské soutěži, tlaku trhu a konkurenci a de facto si tak může
určovat podmínky spolupráce dle svého uvážení. Tvrzení zadavatele, že pořízení nového
systému by tak bylo neúměrně nákladné, je na základě výše uvedeného vyvráceno. V této
souvislosti lze odkázat též na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R173/2014/VZ13930/2015/321/IPs ze dne 11. 6. 2015, v němž předseda Úřadu dovodil, že pokud zadavatel
vytvořením stavu exkluzivity vyloučil možnost zadání zakázky v zadávacím řízení, jež by
umožnilo řádnou soutěž o zakázku a tím i možnost více nabídek s potenciální lepší nabídkovou
cenou, stal se zcela závislým na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu
všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru
citovaného rozhodnutí předsedy Úřadu označeno za hospodárné.
147. Úřad konstatuje, že je zřejmé, že stav exkluzivity je bez dalšího přičitatelný zadavateli, neboť
5
Informaci o tom, zda v uvedených výdajích byla zahrnuta DPH obviněný neuvedl, pozn. Úřadu.
Poznámka viz výše.
7
Informaci o tom, zda v uvedených výdajích byla zahrnuta DPH obviněný neuvedl, pozn. Úřadu.
6
38
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
setrvání v tomto stavu bylo zaviněné nečinností zadavatele.
148. S ohledem na výše uvedené Úřad konstatuje, že zadavatel neprokázal, že by v mezidobí
(od roku 1995, případně od roku 2011 do roku 2016) podnikl takové kroky, které by byly
způsobilé k vymanění se ze závislosti na jediném dodavateli systému ADIS, když kroky činěné
zadavatelem byly činěny buď pozdě, nebo nedostatečně tak, aby mohly představovat
skutečnou a vážnou snahu zadavatele o vymanění se ze závislosti na dodavateli ADIS,
tzn. skutečnost, že nedošlo k odstranění závislosti na jediném dodavateli, je tak zaviněna
jednáním, resp. nečinností zadavatele. Zároveň dospěl Úřad k závěru, že bylo v reálných
a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.
149.
Úřad shrnuje, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro jednací
řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť nenaplnil materiální podmínku jeho
použití, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byl
vytvořen předchozím postupem právního předchůdce obviněného a obviněným byl nadále
udržován, když neučinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na jmenovaném
vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené
prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný nemohl citovanou veřejnou zakázku
v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na důvod ochrany výhradních práv vybraného
uchazeče zadat.
150. Uvedený nezákonný postup obviněného přitom mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky, neboť použitím jednacího řízení bez uveřejnění obviněný nedůvodně omezil okruh
dodavatelů, kteří by se mohli zadávacího řízení zúčastnit, resp. zcela vyřadil možnost účasti
jakéhokoliv jiného dodavatele než vybraného uchazeče. Nelze vyloučit, že pokud by obviněný
postupoval v souladu se zákonem a zvláštní druh zadávacího řízení (jednací řízení
bez uveřejnění), který v daném případě zcela vyloučil hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku,
nepoužil, mohl obdržet i nabídky jiných dodavatelů, kteří mohli nabídnout výhodnější plnění
než vybraný uchazeč.
151. K otázce posouzení podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky Úřad uvádí, že výkladem
ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona ve vztahu k naplnění druhého znaku skutkové podstaty,
kterým je podstatné ovlivnění nebo možnost podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější
nabídky, se zabýval NSS v rozsudku sp. zn. 9 Afs 78/2012 ze dne 25. 7. 2013, podle něhož „(…)
ze zákonného znění přitom expressis verbis plyne, že ke spáchání deliktu dojde, i pokud
porušením zákona zadavatel pouze mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ze zákona je tedy
zřejmé, že postačí pouhá potencialita podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.“
Krajský soud pak v rozsudku č. j. 31 Af 23/2012-40 ze dne 26. 9. 2012 k materiální stránce
deliktu uvedl, že „z dikce ‚podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit‘ vyplývá, že může jít o poruchový
nebo i ohrožovací správní delikt. Zákonodárce tedy (za běžných okolností) spatřuje společenskou
škodlivost již v tom, že mohlo dojít, nikoli nutně muselo, k ovlivnění výběru nejvhodnější
nabídky. Není tedy pravdou, že nedošlo k naplnění materiálního znaku správního deliktu (…).
Již pouhá existence takové možnosti je společensky škodlivá, a došlo tedy k naplnění
materiálního znaku (společenské škodlivosti) správního deliktu uvedeného v ustanovení
§ 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách.“
152. Shora uvedený závěr Krajského soudu v Brně potvrdil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku
č. j. 4 As 61/2016-38 ze dne 28. 6. 2016, když konstatoval, že v případě, kdy správní orgán (Úřad)
39
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
shledá, že „se v daném případě jedná o ohrožovací formu správního deliktu, nelze faktický vznik
škody z logiky věci nijak prokazovat. Pokud by totiž správní orgán toto ohrožení právem
chráněného zájmu blíže prokazoval, ve skutečnosti by jeho dokazování směřovalo k tomu,
do jaké míry došlo ke skutečné poruše u tohoto právem chráněného zájmu (…) Nejvyšší správní
soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem (…), že takové dokazování by bylo nepřiměřeně
obtížné či přímo někdy i nemožné, neboť by bylo nutné oslovit blíže neurčený okruh jiných
dodavatelů nacházejících se často na velkém území. Takové dokazování by proto bylo často
za hranicí možností správního orgánu a mohlo by vést k nemožnosti účinného postihování
porušení povinností zadavatelů dle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ.“.
153. Na základě výše uvedeného tedy Úřad dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku podle
§ 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený
v § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku z technických důvodů a z důvodu ochrany
výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky
stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, když tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
K výroku II. rozhodnutí – uložení pokuty
154. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení
pokuty podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou
podstatu přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
155. Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za přestupek zaniká, jestliže Úřad
o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne,
kdy byl spáchán. Totožně upravoval dobu, ve které dochází k zániku odpovědnosti za přestupek,
od 1. 10. 2016 do 30. 6. 2017 i § 270 odst. 3 ZZVZ. Podle § 270 ZZVZ ve znění účinném
od 1. 7. 2017 do 31. 1. 2022 pak činí promlčecí doba taktéž 5 let. Pro úplnost Úřad uvádí,
že následovaly další dvě novely ustanovení § 270 ZZVZ, a to novely účinné od dne 1. 2. 2022
a 16. 7. 2023, přičemž tyto stanovily, že odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději
uplynutím 10 let od jeho spáchání.
156. Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni
spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání,
kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet
dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.
157. V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda
je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona. Úřad uvádí, že ke spáchání přestupku
obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku dne 20. 5. 2016. Z právě uvedeného
plyne, že v šetřeném případě byla zachována i subjektivní lhůta 3 let nutná pro zahájení
správního řízení, neboť správní řízení bylo zahájeno dne 7. 8. 2017. Úřad konstatuje, že byly
zachovány obě lhůty (jak subjektivní, tak objektivní) pro zahájení správního řízení dle zákona,
přičemž ani v návaznosti na přerušení promlčecí lhůty nedošlo k zániku odpovědnosti
obviněného.
158. Vzhledem ke skutečnosti, že je Úřad ode dne 1. 7. 2017 povinen aplikovat v řízení o přestupku
zákon o přestupcích, zabýval se Úřad v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod
otázkou, podle jakého právního předpisu je třeba postupovat, a tedy posuzovat otázku týkající
40
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
se uplynutí lhůt odpovědnosti za přestupek, tedy zda právní úprava zániku odpovědnosti
za spáchání přestupku obsažená v ZZVZ a v zákoně o přestupcích neobsahuje pro obviněného
příznivější úpravu, než jak je tato lhůta upravena v zákoně. Protože ani ZZVZ, ani zákon
o přestupcích neobsahuje ustanovení, na jejichž základě by odpovědnost obviněného
za spáchání přestupku již zanikla, není pozdější právní úprava obsažená v ZZVZ a v zákoně
o přestupcích pro obviněného příznivější, a proto Úřad posoudil zánik odpovědnosti za spáchání
přestupku podle zákona, a na základě uvedených skutečností konstatuje, že v šetřené veřejné
zakázce nedošlo k zániku odpovědnosti obviněného za spáchání přestupku.
159. Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo
do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle
§ 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.
160. Podle bodu 3.1 smlouvy na veřejnou zakázku činí celková cena veřejné zakázky 18 184 213,96 Kč
včetně DPH. Za spáchání přestupku dle výroku I. tohoto rozhodnutí činí horní hranice pokuty
částku 1 818 421,396 Kč.
161. Vzhledem k tomu, že se zadavatel dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí
dne 20. 5. 2016, když uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku, posoudil Úřad při ukládání sankce
obviněnému – s ohledem na čl. 40 odst. 6 větu druhou Listiny – možnou aplikaci ZZVZ. V této
souvislosti lze uvést, že jednání obviněného je přestupkem jak podle zákona, tak podle ZZVZ
[§ 120 odst. 1 písm. a) zákona, § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ], přičemž zadavateli by při ukládání
sankce dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného do 30. 9. 2016 hrozila stejně vysoká pokuta
jako dle ZZVZ [srov. ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ], tj. do 10 % ceny zakázky, nebo
do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit. Za tohoto stavu věci není dle
Úřadu pozdější právní úprava [tj. právní úprava obsažená v § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ]
pro obviněného příznivější, a proto jednání obviněného Úřad posuzoval a sankci uložil podle
právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.
162. Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti
přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl
spáchán. Podle § 112 odst. 3 zákona o přestupcích na určení druhu a výměry sankce
za dosavadní přestupky a jiné správní delikty se ode dne nabytí účinnosti zákona o přestupcích
použijí ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, je-li pro pachatele výhodnější. Úřad
proto rovněž přihlédne k § 37 a násl. zákona o přestupcích, neboť obsahuje širší výslovný katalog
skutečností než úprava obsažená v zákoně (která je svojí povahou speciální), které je nutno
při určení druhu a výměru správního trestu zvažovat.
163. Podle § 37 zákona o přestupcích při určení druhu a výměry správního trestu se přihlédne
zejména k povaze a závažnosti přestupku, dále k tomu, že o některém z více přestupků, které
byly spáchání jedním skutkem nebo více skutky nebylo rozhodnuto ve společném řízení a dále
k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a k povaze činnosti právnické osoby. Podle § 38 zákona
o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného
zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku
přestupku, způsobem spáchání přestupku, okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze
ty skutečnosti cit. ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu
k posuzovanému případu). Úřad přitom nepřehlédl, že § 38 zákona o přestupcích byl s účinností
ke dni 1. 2. 2022 novelizován, nicméně tato novela se týkala povahy a závažnosti přestupku
41
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
spáchaného fyzickou osobou, a nemá tudíž žádný dopad do vedeného správního řízení.
164. Hlavním kritériem, které je dle citovaných ustanovení zákona a přestupkového zákona rozhodné
pro určení druhu a výměry správního trestu, je povaha a závažnost přestupku. Jde o obecnou
kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního přestupkového jednání na specifický právem
chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Oba uvedené právní
předpisy pak demonstrativním výčtem vymezují, co lze pod pojem závažnost přestupku podřadit
(význam zákonem chráněného zájmu, význam a rozsah jeho následků, způsob jeho spáchání,
okolnosti, za nichž byl spáchán). Úřad nad rámec uvedených kritérií pak může přihlédnout
i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti přestupku,
a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako
polehčující či přitěžující, kdy je třeba konstatovat, že katalog polehčujících a přitěžujících
okolností uvedený v § 39 a § 40 zákona o přestupcích je toliko demonstrativní.
165. Úřad dále uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také
konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti
přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností,
s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě.
Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem
způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne
6. 6. 2013).
166. V posuzovaném případě je v užším smyslu objektem přestupku zákonem chráněný zájem, aby
pro použití zvoleného druhu zadávacího řízení – jednacího řízení bez uveřejnění, jakožto
procesního postupu směřujícího k zadání veřejné zakázky, byly splněny zákonem stanovené
podmínky a jeho neoprávněným použitím nedocházelo k omezování hospodářské soutěže
a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Objektem přestupku je v širším smyslu zákonem
chráněný zájem, aby k situaci, kdy je veřejná zakázka zadána fakticky bez jakékoli hospodářské
soutěže, tedy nejméně transparentním způsobem, jaký zákon umožňuje, docházelo pouze
výjimečně a toliko za splnění přísných, zákonem stanovených podmínek, zejména pak v situaci,
kdy neexistuje žádná jiná varianta (přičemž tuto situaci zadavatel nesmí zavinit).
167. Úřad z hlediska způsobu spáchání přestupku uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo
uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku s (předem) vybraným uchazečem, aniž by pro daný druh
zadávacího řízení (které de facto spočívá v prostém výběru konkrétního dodavatele bez jakékoli
soutěže) byly splněny zákonem stanovené podmínky.
168. Následkem přestupku je skutečnost, že soutěž o veřejnou zakázku v tomto případě fakticky
neprobíhala, a nemusel tak být vybrán uchazeč s nejnižší nabídkovou cenou. Vybraný uchazeč
totiž nebyl v souvislosti s předmětem veřejné zakázky zadané v jednacím řízení bez uveřejnění
vystaven jakékoliv konkurenci, neproběhla žádná soutěž o cenu nebo ekonomickou výhodnost
nabídky. Úřad konstatuje, že nezákonné vyloučení principu soutěže, na němž je zadávání
veřejných zakázek založeno, je jedním z nejzávažnějších porušení zákona, jehož hlavním cílem
je právě zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže.
169. Úřad jako polehčující okolnost hodnotí skutečnost, že autorskoprávní „exkluzivitu“ vybraného
uchazeče založil právní předchůdce obviněného, a nikoliv sám obviněný, který vstoupil do práv
a povinností Ministerstva financí. Tato skutečnost však obviněného nezbavila povinnosti
zkoumat důsledně naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění a zkoumat
42
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
nejen formální, ale i materiální stránku těchto podmínek.
170. Při ukládání sankce pak Úřad přihlédl zejména k době, která uplynula od spáchání přestupku
(téměř deset let), neboť účel správního trestání může být v takovém případě oslaben, a Úřad
tak přistoupil ke zmírnění sankce. Tato úvaha je v souladu se zásadou přiměřenosti trestu,
jakož i s cílem postihu, kterým je nejen potrestání pachatele, ale i jeho náprava a prevence
do budoucna. Úřad zároveň přihlédl i k povaze činnosti obviněného.
171. Po pečlivém posouzení šetřeného případu ve všech vzájemných souvislostech neshledal Úřad
další polehčující či přitěžující okolnosti, které by měly vliv na uloženou výši pokuty.
172. Úřad ke konkrétnímu významu „závažnosti přestupku“ v šetřeném případě shrnuje, že posoudil
způsob spáchání přestupku, jeho následky a intenzitu těchto následků, a dále okolnosti, za nichž
byl přestupek spáchán, přičemž stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti)
vzhledem k vysoké intenzitě následků přestupku a přihlédnutím k okolnostem jeho spáchání
označuje Úřad přestupek jako závažný.
173. Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, resp. pokračování v přestupku, za nějž je obviněnému
nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Při tomto posouzení Úřad
vycházel z právní úpravy obsažené v zákoně o přestupcích, jakož i z judikatury NSS. Rozšířený
senát NSS v rozsudku č. j. 5 As 98/2022-51 ze dne 9. 10. 2025 zdůraznil, že aktuálně účinné
znění zákona o přestupcích představuje ucelený a předvídatelný systém pravidel pro
posuzování souběhu přestupků a jejich trestání, přičemž hmotněprávní důsledky souběhu
přestupků jsou úzce a neoddělitelně provázány s procesní úpravou společného řízení
a rozhodným mezníkem pro časové vymezení vícečinného souběhu přestupků je okamžik
zahájení řízení o některém z nich. Přestupek spáchaný až po zahájení řízení o jiném přestupku
již s tímto přestupkem netvoří souběh ve smyslu zákona o přestupcích, neboť o takových
přestupcích nelze podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích vést společné řízení. NSS současně
uvedl, že za této právní úpravy již není namístě vymezovat souběh přestupků analogií
z trestního práva, neboť zákonodárce otázku časového ohraničení souběhu řeší přímo
a výslovně. Rozšířený senát NSS se dále zabýval významem ustanovení § 37 písm. b) zákona
o přestupcích, podle něhož se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne
zejména k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo
více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení. NSS dovodil, že toto ustanovení dopadá
pouze na případy, kdy společné řízení podle § 88 zákona o přestupcích mohlo a mělo být
vedeno, avšak z určitého důvodu vedeno nebylo. Naopak v situacích, kdy zákon o přestupcích
vedení společného řízení výslovně vylučuje (tedy právě u přestupků spáchaných po zahájení
řízení o jiném přestupku podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích), nelze § 37 písm. b) zákona
o přestupcích chápat jako prostředek k dodatečnému zohlednění jiných přestupků
obviněného při ukládání správního trestu. V takových případech by uplatnění zásady absorpce
bylo v rozporu se zjevně projeveným úmyslem zákonodárce, který přestupky spáchané
po zahájení řízení o jiném přestupku záměrně vyňal z režimu společného projednání
a úhrnného trestání.
174. Na základě výše uvedených východisek Úřad posoudil, zda v projednávané věci existuje důvod
přihlédnout k jiným souběžným přestupkům obviněného ve smyslu § 37 písm. b) zákona
o přestupcích, o nichž nebylo rozhodnuto spolu s právě projednávaným pokračujícím
přestupkem ve společném řízení, ačkoliv to podle zákona o přestupcích přicházelo v úvahu.
43
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
175. Úřad konstatuje, že z úřední činnosti zjistil, že v souběhu s přestupkem obviněného jsou
přestupky projednávané v rámci správních řízení vedených pod sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ
(zahájeno dne 9. 8. 2017) a ÚOHS-S0320/2017/VZ (zahájeno dne 10. 8. 2017). V obou
citovaných případech se jednalo o přestupky podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona v rozhodném
znění, kterých se obviněný dopustil tím, že při zadávání veřejné zakázky „Poskytnutí technické
a provozní podpory IS CEDR II do 31. 12. 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ) a veřejné
zakázky „Technická podpora IS VEMA 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ) v jednacím řízení
bez uveřejnění nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětné veřejné
zakázky z technických důvodů a/nebo z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím
řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a)
zákona, přičemž obviněnému byly uloženy pokuty ve výši 100 000 Kč (sp. zn. ÚOHSS0319/2017/VZ) a 500 000 Kč (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ). Horní hranice možné pokuty
ve smyslu § 120 odst. 2 písm. a) zákona, tj. 10 % z celkové ceny veřejné zakázky, činila
ve správním řízení sp. zn. S0319/2017/VZ částku 363 000 Kč a ve správním řízení
sp. zn. S0320/2017/VZ částku 2 141 700 Kč.
176. Úřad konstatuje, že má-li uložit obviněnému pokutu za přestupek, který je v souběhu s jiným
přestupkem, za který již byla obviněnému uložena pokuta, pak s ohledem na to, že nemá
zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“, lze absorpční zásadu aplikovat pouze
tím způsobem, že v rámci uložení pokuty za přestupek, o němž rozhoduje později, zohlední
předchozí uloženou pokutu za přestupek, jenž je s nyní sankcionovaným přestupkem
v souběhu. Vyhodnotit přitom musí souběh daných přestupků tak, jako by postupoval
v případě, kdy by byly oba sbíhající se přestupky řešeny ve společném správním řízení, tudíž
musí posoudit, který z přestupků, jež obviněný spáchal ve vzájemném souběhu, považuje
za nejzávažnější (a jaký přestupek by byl brán pouze jakožto přitěžující okolnost), přičemž
následně určí, jakou pokutu by uložil, pokud by posuzoval oba přestupky současně a ukládal
pouze pokutu jedinou, přičemž následně po zohlednění již uložené pokuty za sbíhající se
přestupek určí „výslednou“ výši pokuty za právě řešený přestupek. Úřad proto posoudil
všechny dotčené přestupky optikou toho, který z nich je nejzávažnější.
177. Úřad shledal, že u všech souběžných přestupků se jedná o skutkově velmi obdobné a právně
v podstatě totožné přestupky, kdy se ve všech případech obviněný dopustil přestupku
dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tj. ve všech případech tak platil i stejný zákonný předpoklad
o možné výši pokuty dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Porovnáním skutečné hranice
maximální možné pokuty pak Úřad dospěl k závěru, že jako nejzávaznější je třeba považovat
přestupek, jehož se obviněný dopustil dle rozhodnutí Úřadu vydaného dne 23. 10. 2025
ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ, neboť v tomto případě je hranice maximální
možné pokuty (2 141 700 Kč) vyšší než ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ
(363 000 Kč) a v právě projednávaném případě (1 818 421,396 Kč).
178. Ve vztahu k aplikování tzv. absorpční zásady tedy Úřad sděluje, že považuje za nejzávažnější
ze sbíhajících se přestupků ten, jehož spáchání obviněným Úřad konstatoval v rozhodnutí
sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ ze dne 23. 10. 2025, a proto je možné v nyní posuzovaném
případě uložit pokutu v maximální výši 2 141 700 Kč. Ve vztahu ke sbíhajícím se přestupkům
Úřad uvádí, že je přičítá obviněnému coby přitěžující okolnosti. V tomto kontextu tak Úřad
v rámci aplikování tzv. absorpční zásady s ohledem na výše uvedené konstatuje, že pokud
by posuzoval všechny sbíhající se přestupky současně a ukládal pouze jedinou pokutu, uložil
44
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
by nyní pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Úřad přihlédl k již uloženým pokutám za sbíhající se
přestupky, kdy od částky pokuty, kterou by uložil ve společném řízení, Úřad odečetl pokuty
již uložené ve výše citovaných rozhodnutích (100 000 Kč a 500 000 Kč), a obviněnému tak
v projednávané věci uložil konečnou výši pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto
rozhodnutí.
179. Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém
případě se pokuta – ať už uložená v jakékoli výši – může jevit jako krajně „nespravedlivá“,
a to konkrétně v situaci, kdy by zcela „zmařila“ ekonomickou podstatu pachatele přestupku.
Nepřípustné jsou totiž takové pokuty, jež mají likvidační charakter. V případě organizační složky
státu lze uvažovat o tom, že účinek obdobný onomu „zmaření“ ekonomické podstaty daného
subjektu by tu měla pokuta, která by např. byla způsobilá paralyzovat činnost takové
organizační složky. Úřad dospěl k závěru, že pokuta uložená ve výši uvedené ve výroku II. tohoto
rozhodnutí není způsobilá negativně ovlivnit (ve smyslu paralýzy jeho činnosti) působení
zadavatele, který je organizační složkou České republiky, neboť z rozpočtu obviněného na rok
2025 (když rozpočet obviněného na rok 2026 ještě není ke dni vydání tohoto rozhodnutí schválen)
zveřejněného na internetových stránkách https://monitor.statnipokladna.gov.cz/ucetnijednotka/72080043/schvaleny-rozpocet/souhrnny vyplývá, že obviněný podle schváleného
rozpočtu předpokládá v roce 2025 příjmy ve výši 177 891 000 Kč, přičemž nelze předpokládat, že
rozpočet obviněného na rok 2026 by byl snížen oproti roku 2025 takovou měrou, že by pokuta
uložená Úřadem měla pro obviněného likvidační charakter.
180. V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená obviněnému
za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní
odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem,
a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se
zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby
byla obviněným pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění
jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Brně v rozsudku
sp. zn. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit
natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní
funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm
byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním.
181. V tomto smyslu Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý
zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků,
které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý
zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se
v konečném důsledku nemusí uložená sankce projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť
je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok
na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení
sankce.
182. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora
zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.
183. Úřad posoudil postup obviněného ze všech hledisek a vzhledem ke zjištěnému přestupku
obviněného přistoupil k uložení pokuty obviněnému ve výši uvedené ve výroku II. tohoto
45
Č.j.: ÚOHS-09057/2026/500
rozhodnutí.
184. Uložená pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet
Celního úřadu v Praze zřízený u České národní banky číslo 3754-67724011/0710, variabilní
symbol – IČO obviněného.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce
veřejných zakázek, Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad
má odkladný účinek. Podle § 117c odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná
v řízení o rozkladu činí v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží:
Česká republika – Generální finanční ředitelství, Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
46