I.ÚS 178/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 178/15 ze dne 8. 11. 2018 N 179/91 SbNU 225 Ústavní stížnost obce Nové Heřminovy, jež brojí proti stavbě vodní nádrže   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Vladimíra Sládečka - ze dne 8. listopadu 2018 sp. zn. I. ÚS 178/15 ve věci ústavní stížnosti obce Nové Heřminovy, se sídlem Nové Heřminovy 122, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem Bubeníčkova 42, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 46/2014-79 ze dne 4. listopadu 2014 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě č. j. 79 A 6/2013-173 ze dne 13. února 2014, jimiž byl zamítnut stěžovatelčin návrh na zrušení zásad územního rozvoje, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě jako účastníků řízení a 1. Moravskoslezského kraje, se sídlem v Ostravě, 28. října 2771/117 a 2. obce Brantice, se sídlem Brantice 121, jako vedlejších účastníků řízení. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Stěžovatelka se na Krajský soud v Ostravě obrátila s návrhem na zrušení Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje v části, v níž tyto zásady vymezují plochu pro opatření ke snížení povodňových rizik v povodí horního toku řeky Opavy prostřednictvím vodní nádrže Nové Heřminovy, plochy a koridory doprovodných opatření a plochu pro přeložku silnice související se stavbou vodní nádrže. V tomto návrhu namítla, že napadená část zásad územního rozvoje pro ni bude mít likvidační vliv a že v průběhu pořizování zásad nebylo zkoumáno, zda jsou zamýšlená omezení stěžovatelky legitimní a zda stejného účelu nelze dosáhnout jinak. Podle stěžovatelky je stavba vodní nádrže nepřiměřená sledovanému cíli protipovodňové ochrany a zásady územního rozvoje se žádným způsobem nevypořádaly s dotčenými veřejnými a soukromými zájmy (není třeba zřejmé, zda stejného cíle nelze dosáhnout soustavou protipovodňových opatření v jednotlivých obcích). Krajský soud návrh zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví tohoto nálezu, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka brojí především proti přiměřenosti přijatého řešení. V průběhu pořizování zásad územního rozvoje však byla pasivní a nedala odpůrci možnost se s těmito námitkami vypořádat. Za takového stavu soud nemůže takovou úvahu nahradit. Dále soud uvedl, že pořizovatel si byl při přípravě sporné části zásad územního rozvoje dobře vědom střetu mezi ochranou environmentálně cenného území Nízkého Jeseníku a stavbou betonové hráze vodní nádrže. Oba tyto zájmy dobře zvážil a vypořádal při přípravě variant záměru (vybudování větší a menší nádrže). 2. Stěžovatelka proti rozsudku krajského soudu podala kasační stížnost. Nejvyšší správní soud stížnost zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví tohoto usnesení. Soud nejprve připomenul, že přezkum opatření obecné povahy obecně vychází z pěti kroků, v nichž správní soud na základě žalobních námitek zkoumá: 1. pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2. zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3. zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4. obsah opatření obecné povahy z hlediska jeho možného rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5. obsah vydaného opatření obecné povahy z hlediska přiměřenosti zvoleného řešení. Dále soud připomenul, že poslední z těchto kroků, tedy hodnocení přiměřenosti, je dle setrvalé judikatury možný pouze tehdy, pokud k němu v průběhu přípravy opatření obecné povahy odpůrce zvoleného řešení uplatnil námitky nebo připomínky. Rozhodnutí o rozložení zátěže v rámci určitého území při přípravě územně plánovací dokumentace je totiž rozhodnutím především politickým, kterým dochází k výkonu práva na samosprávu určitého územního celku. Soudy tak při přezkumu takových rozhodnutí musí postupovat zdrženlivě a s respektem k dělbě moci. 3. Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelka v řízení před krajským soudem bránila svá vlastnická práva, což je zpochybněním přiměřenosti napadených zásad územního rozvoje. Tyto námitky stěžovatelka při pořizování zásad územního rozvoje neuplatnila, přestože tuto možnost měla. Na rozdíl od desítek jiných obcí byla nečinná, pro což v soudním řízení neuvedla omluvitelné důvody. Nejvyšší správní soud se proto zabýval jen tím, zda přijetím napadených zásad územního rozvoje nebyly porušeny normy chránící zásadní veřejné zájmy. Neshledal přitom, že by tyto zásadní zájmy byly porušeny nedostatečnou mírou podrobnosti napadených zásad územního rozvoje, neboť z nich stěžovatelka mohla bez obtíží zjistit, proč a v jakém rozsahu by mělo dojít ke stavbě vodní nádrže a s jakým zásahem má v základních rysech počítat. Závěrem se soud neztotožnil s tím, že by došlo k nezákonnému zásahu do práva stěžovatelky na samosprávu. Kraji také svědčí právo na samosprávu, zamýšlený záměr odůvodnil podrobně a dostatečně vysvětlil, že veřejný zájem na stavbě přehrady je odůvodněn snahou o snížení rizika povodní v horním toku řeky Opavy. Ochranný účinek přehrady kraj podrobně popsal a vysvětlil, že s ohledem na co nejmenší zásah do území zvolil variantu menší přehrady, přestože by přehrada větší z hlediska dalších hodnocených kritérií bývala vhodnější. Nejvyšší správní soud proto svůj rozsudek uzavřel tím, že napadené zásady územního rozvoje dostatečným způsobem řeší střet zájmů mezi dříve nečinnou stěžovatelkou a ostatními obcemi, které jednají v dobré víře v uskutečnění zamýšleného záměru. Zvolena byla menší ze zvažovaných nádrží a stěžovatelka nijak nedoložila, že stavbou dojde k faktickému zániku obce (na rozdíl od druhé varianty nádrže). Z hlediska námitek stěžovatelky tak obstojí nejen rozsudek krajského soudu, ale zejména napadené zásady územního rozvoje. II. Průběh řízení před Ústavním soudem 4. Stěžovatelka proti výše uvedeným rozsudkům krajského a Nejvyššího správního soudu brojila ústavní stížností, neboť měla za to, že jimi došlo k porušení jejích práv zaručených čl. 6, 7, 8 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 3, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 35 odst. 1 a 3, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. 5. Nejvyšší správní soud podle stěžovatelky posoudil její návrh pouze formálně a argumentaci stěžovatelky zjednodušil. Stěžovatelka se ve skutečnosti nedovolávala jen ochrany vlastnických práv, ale též ochrany práva na územní samosprávu a práva na zachování sociálního, kulturního a environmentálního prostoru samosprávné komunity. Stěžovatelka po celou dobu obou řízení tvrdí, že stavba vodní nádrže není potřeba, nemá však dostatek prostředků, aby vůči dokumentaci zpracované státem předložila oponentní dokumentaci stejné podrobnosti. Plánovaná protipovodňová opatření jsou jen pouhou záminkou stavby vodní nádrže (v té souvislosti stěžovatelka odkázala na svůj návrh v řízení před krajským soudem). 6. Dále stěžovatelka namítla, že nemá možnost napadnout politiku územního rozvoje schválenou vládou, přestože je tento dokument závazný a sporné zásady územního rozvoje na ni v otázce své zákonnosti odkazují. Stejně tak i uplatněné námitky a připomínky byly vypořádány odkazem na politiku územního rozvoje. Moravskoslezský kraj při vydávání zásad územního rozvoje překročil svou pravomoc, neboť stanovil absolutní regulaci ploch plánovanou nádrží nad nezbytný rámec a v rozporu se zákonem, aniž by reflektoval práva stěžovatelky. Moravskoslezský kraj a správní soudy se vůbec nezabývaly tím, proč je ničeno území stěžovatelky a proč nedochází k realizaci alespoň nějakých protipovodňových opatření ve městech, která mají být nádrží chráněna. Ve věci nejde o posouzení přiměřenosti zvoleného řešení, ale o posouzení jeho zákonnosti. V takovém případě musí být zásah do práv stěžovatelky vždy zdůvodněn, aby bylo možné posoudit, zda byly poměry v území řádně zkoumány a zda jde o nezbytný zásah. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud odklonil od své judikatury k otázce procesní pasivity při schvalování územně plánovací dokumentace. Nejvyšší správní soud je povinen podle § 101d odst. 2 soudního řádu správního se věcně zabývat namítaným rozporem s kogentními ustanoveními právních předpisů. Pokud tak neučinil, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné a zasáhl do práva stěžovatelky na spravedlivý proces. 7. Nejvyšší správní soud správně vyšel ze své judikatury, podle níž se musí věcně zabývat námitkami nezákonnosti napadených zásad územního rozvoje. Nelogicky však uvádí, že jde o jedinou možnost přezkumu. Stěžovatelka své námitky vznášela opakovaně, aniž by se soud vyslovil k tomu, k jakému zásahu do práv jiných osob by mohlo dojít v případě, že by se námitkami věcně zabýval. Ve skutečnosti od povodně, která je záminkou stavby nádrže, uplynulo 18 let a žádné povodně ohrožující území na spodním toku Odry se nekonaly. Žádná práva třetích osob by nebyla dotčena, pokud by soud zrušil malou část zásad územního rozvoje a věc byla projedn