II.ÚS 2200/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016 N 217/83 SbNU 421 K výkladu § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích; limity činnosti obce v rámci samostatné působnosti   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka - ze dne 22. listopadu 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 ve věci ústavní stížnosti města Pelhřimov, se sídlem Masarykovo nám. 1, Pelhřimov, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015 č. j. 3 As 164/2014-28, kterým byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost ve věci jeho povinnosti pečovat o veřejnou zeleň v průjezdním úseku silnice, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení. I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015 č. j. 3 As 164/2014-28 bylo porušeno právo stěžovatele na samosprávu, zaručené čl. 8 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky. II. Tento rozsudek se proto ruší. Odůvodnění I. Podstatný obsah ústavní stížnosti 1. Včas podanou ústavní stížností (§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§ 75 odst. 1 a contrario; § 30 odst. 1 a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] brojí stěžovatel proti v záhlaví citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že postupem porušujícím čl. 2 odst. 3 a čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") došlo k porušení jeho práva na samosprávu (čl. 8 Ústavy) a na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny). 2. Stěžovatel spatřuje namítané porušení těchto ústavních principů a svých základních práv zejména v tom, že stát (správní orgán) nebyl oprávněn nařídit stěžovateli (obci) splnění povinnosti [odstranění zdroje ohrožení provozu na silnici ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy platném znění, (dále jen "zákon o pozemních komunikacích")], která mu nevyplývá přímo ze zákona. Tím údajně došlo ke zneužití vrchnostenské pravomoci ze strany státu, který namísto toho, aby uložil danou povinnost k tomu zřízené příspěvkové organizaci (Ředitelství silnic a dálnic ČR, dále též jen "ŘSD"), uložil tuto povinnost jednotce územní samosprávy, a to ještě na její náklady. Tím přenesl svou vlastní povinnost v rámci výkonu státní správy na samosprávu v rozsahu, v jakém k tomu není oprávněn a žádným zákonem zmocněn. Pokud Nejvyšší správní soud takový postup správních orgánů v ústavní stížností napadeném rozhodnutí aproboval jako souladný se zákonem a věcně správný, neboť tuto povinnost stěžovatele dovodil ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, [ustanovení § 7, § 10 odst. 1 písm. c) a § 35], tj. z jeho povinnosti se v rámci samostatné působnosti "v zájmu obce a občanů obce" starat "o veřejnou zeleň na veřejném prostranství", kam nepochybně spadá i silniční vegetace ve smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, zatížil své rozhodnutí protiústavností. Stěžovatel je totiž toho názoru, že uvedená povinnost se vztahuje pouze k pozemkům ve vlastnictví obce, nikoliv ve vlastnictví odlišných subjektů, neboť v opačném případě by nepřípustně, aniž by to zákon o obcích výslovně umožňoval, svým jednáním obec omezovala vlastnické právo těchto subjektů. Omezení těchto vlastnických práv tak v žádném případě "nelze činit z právního titulu veřejného prostranství, protože to bylo v zákoně zakotveno za zcela jiným účelem, a možné zásahy do něj velmi přesně a taxativně upraveny" (např. povinnost vlastníka nemovitosti strpět úkony obce v souvislosti s označením ulic a veřejných prostranství ? § 30 zákona o obcích). 3. Stěžovatel rovněž zdůrazňuje, že v důsledku uvedeného postupu správních orgánů a obecných soudů, ústícího mj. do vydání ústavní stížností napadeného rozhodnutí, došlo i k porušení jeho práva na ochranu vlastnictví, neboť mu má být ona povinnost uložena na jeho vlastní náklady, aniž by měl jakoukoliv možnost domáhat se jejich následné úhrady po vlastníkovi pozemku. II. Vyjádření účastníků řízení 4. Na výzvu Ústavního soudu k vyjádření se k ústavní stížnosti stěžovatele, adresovanou Nejvyššímu správnímu soudu i Ministerstvu dopravy, reagoval pouze Nejvyšší správní soud, který ovšem pouze odkázal na odůvodnění napadaného rozhodnutí a navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta. V takovém případě, kdy vyjádření Nejvyššího správního soudu neobsahovalo žádnou argumentaci, Ústavní soud nepovažoval za nezbytné zasílat je stěžovateli k případné replice, neboť by to bylo zjevně neúčelné. 5. V případě Ministerstva dopravy vychází Ústavní soud ze skutečnosti, že je ve výzvě k vyjádření ze dne 21. 1. 2016 poučil o tom, že pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří, bude mít za to, že se postavení vedlejšího účastníka v řízení vzdalo. III. Podstatný obsah spisového materiálu 6. Z vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 164/2014 zjistil Ústavní soud zejména následující skutečnosti. 7. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále také "silniční správní úřad") ze dne 22. 10. 2012 č. j. KUJI 70756/201 ODSH 1232/2012-Há/OZO bylo stěžovateli podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích ("Silniční správní úřad zjišťuje zdroje ohrožování dálnice, silnice a místní komunikace a zdroje rušení silničního provozu na nich. Zjistí-li zdroj ohrožení jiný, než je uveden v odstavci 1, nařídí silniční správní úřad jeho provozovateli nebo vlastníku odstranění zdroje tohoto ohrožení. Nevyhoví-li provozovatel nebo vlastník zdroje ohrožení, silniční správní úřad rozhodne o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady.") nařízeno odstranění zdroje ohrožení silnice I/19 v intravilánu místní části Starý Pelhřimov a provozu na ní, spočívající ve skácení dvou kusů stromů v těsné blízkosti silnice. Silniční správní úřad v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že dne 22. 8. 2012 obdržel od Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Kraje Vysočina (jako dotčeného orgánu státní správy ve věci bezpečnosti a plynulosti silničního provozu ve smyslu ustanovení § 15 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích), návrh na odstranění dvou kusů stromů v blízkosti silnice I/19 z toho důvodu, že stromy byly z větší části suché, hrozil pád ulomených větví na vozovku a projíždějící vozidla. Tím mohlo dojít k ohrožení bezpečnosti silničního provozu. Stromy se nacházely na parcele č. 807/01 v k. ú. Starý Pelhřimov (ostatní plocha ? silnice) ve vlastnictví státu, s právem hospodaření zapsaným v katastru nemovitostí pro ŘSD, přičemž se jedná o průjezdní úsek silnice ve smyslu ustanovení § 8 a současně o silniční pozemek ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. V rámci místního šetření provedeného stěžovatelem bylo zjištěno, že se jedná o topoly, jeden byl ve velmi špatném stavu (hniloba na bázi kmene, jizva po úderu blesku), druhý topol jevil známky zhoršeného stavu (prosychání). Silniční správní úřad proto nařídil pokácení stromů, a to stěžovateli s tím, že o "silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice je povinna pečovat obec, neboť se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství (ve smyslu § 34 zákona o obcích), a to bez ohledu na to, kdo tyto pozemky vlastní". 8. Odvolání stěžovatele proti uvedenému rozhodnutí, v němž namítal, že není účastníkem řízení, neboť není vlastníkem, nájemcem ani oprávněným uživatelem stromů, Ministerstvo dopravy, odbor pozemních komunikací, jako nedůvodné zamítlo rozhodnutím ze dne 19. 12. 2012 č. j. 704/2012-120-STSP/2. S odkazem na závěry z judikatury (zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2004 sp. zn. 7 A 46/2001, dostupný rovněž na www.nssoud.cz) ministerstvo potvrdilo názor silničního správního úřadu, že o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice obcí je povinna pečovat obec z toho titulu, že se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství, a to bez ohledu na to, komu pozemky patří. 9. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, v níž polemizoval s uvedeným názorem správních orgánů, neboť prý neexistuje zákonná úprava, která by silniční správní úřad opravňovala k uložení předmětné povinnosti obci v samostatné působnosti, a závěry z judikatury ministerstvo aplikovalo v dané věci nesprávně a účelově. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 31. 7. 2014 č. j. 62 A 17/2013-44 však byla stěžovatelova žaloba zamítnuta jako nedůvodná (§ 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "s. ř. s."). Krajský soud předně konstatoval, že silniční správní úřad v daném případě nesprávně aplikoval ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, a