III.ÚS 2827/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 2827/21 ze dne 1. 2. 2022 U 2/110 SbNU 291 Neopodstatněnost ústavních stížností proti rozhodnutím správních soudů ve věci vymezení zón ochrany přírody vyhláškou   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Usnesení Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti a) Roberta Turinského, zastoupeného JUDr. Zdeňkem Horáčkem, advokátem, sídlem Kaizlovy sady 434/13, Praha 8 ? Karlín, a ústavní stížnosti b) JUDr. Jany Marečkové a c) spolku Hnutí život, z. s., sídlem Bělohorská 454/3, Plzeň, zastoupeného JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou, sídlem Křenova 438/11, Praha 6 ? Veleslavín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. srpna 2021 č. j. 6 As 162/2020-162 a usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. května 2020 č. j. 50 A 55/2019-160 a s nimi spojených návrzích stěžovatele a) na zrušení § 18 odst. 5, § 20 odst. 1 ve slovech "členění území národního parku do zón ochrany přírody a", § 20 odst. 3 ve slovech "zón národního parku, návrh" a § 79 odst. 3 písm. g) ve slovech "zóny ochrany přírody národního parku podle § 18 odst. 5 nebo" zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. prosince 2021, a vyhlášky č. 42/2020 Sb., o vymezení zón ochrany přírody Národního parku Šumava, a o návrhu stěžovatelů b) a c) na zrušení § 15 odst. 3, § 18 odst. 5, § 20, § 38a odst. 3, 4, 5 a 6 a § 79 odst. 3 písm. g) ve slovech "zóny ochrany přírody národního parku podle § 18 odst. 5 nebo" zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. prosince 2021, a vyhlášky č. 42/2020 Sb., o vymezení zón ochrany přírody Národního parku Šumava, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích jako účastníků řízení a 1) Jihočeského kraje, sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, 2) příspěvkové organizace Správa národního parku Šumava, sídlem 1. máje 260, Vimperk, 3) Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 ? Vršovice, 4) obce Modrava, sídlem Modrava 63, 5) obecně prospěšné společnosti Komunita pro duchovní rozvoj, o. p. s., sídlem Čkyně 197, 6) obce Borová Lada, sídlem Borová Lada 38, 7) obce Želnava, sídlem Želnava 2, 8) zájmového sdružení právnických osob Sdružení vlastníků obecních, soukromých a církevních lesů v ČR, sídlem K Silu 1980, Pelhřimov, a 9) obce Horská Kvilda, sídlem Horská Kvilda 40, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnosti a návrhy s nimi spojené se odmítají. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. 10. 2021 a o níž bylo od počátku vedeno řízení pod sp. zn. III. ÚS 2827/21, navrhl stěžovatel zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů z důvodu tvrzeného porušení jeho základních práv zaručených v čl. 11 odst. 1, 3 a 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 1 odst. 1 a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Dne 26. 10. 2021 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelů b) a c), která směřuje proti stejným rozhodnutím správních soudů z důvodu tvrzeného porušení základních práv těchto stěžovatelů zaručených v čl. 35 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 90 Ústavy. Řízení o této ústavní stížnosti bylo vedeno pod sp. zn. III. ÚS 2892/21. S každou z ústavních stížností byl spojen samostatný návrh na zrušení v záhlaví uvedených ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2021, (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny") a vyhlášky č. 42/2020 Sb., o vymezení zón ochrany přírody Národního parku Šumava, (dále též jen "napadená vyhláška"). Usnesením ze dne 9. 11. 2021 č. j. III. ÚS 2827/21-28 (všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) rozhodl Ústavní soud o spojení obou ústavních stížností ke společnému řízení. II. Shrnutí řízení před správními soudy 2. Usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") ze dne 28. 5. 2020 č. j. 50 A 55/2019-160 byla odmítnuta žaloba Jihočeského kraje proti tvrzenému zásahu Správy Národního parku Šumava a Ministerstva životního prostředí, který měl spočívat v jejich pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava. Každý ze stěžovatelů měl v řízení o této žalobě postavení osoby zúčastněné na řízení. Důvodem odmítnutí byl nedostatek pravomoci krajského soudu. Nezákonný zásah totiž nelze spatřovat v procesu směřujícím k vydání podzákonného právního předpisu, tedy ani v postupu Ministerstva životního prostředí při realizaci jeho povinnosti stanovit navrženou zonaci formou vyhlášky podle § 18 odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny. 3. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2021 č. j. 6 As 162/2020-162 byly zamítnuty kasační stížnosti Jihočeského kraje (výrok I), stěžovatelů b) a c) (výrok II) a stěžovatele a) (výrok III) proti uvedenému usnesení krajského soudu. Jihočeskému kraji ani žádnému ze stěžovatelů nebyla přiznána náhrada nákladů řízení (výrok IV) a žalovaným Správě Národního parku Šumava a Ministerstvu životního prostředí nebyla přiznána náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti (výrok V). Protože krajský soud odmítl žalobu z důvodu chybějící podmínky řízení, Nejvyšší správní soud se zabýval pouze otázkou, zda proces vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava mohl představovat zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Dospěl přitom k závěru, že správní soudy nejsou nadány pravomocí k poskytování ochrany proti právním předpisům ani procesu jejich přijímání a tento nedostatek nelze obcházet cestou zásahové žaloby. U přijímání normativních aktů nejde o proces sui generis na pomezí správního řízení, jak tvrdí stěžovatelé, nýbrž o legislativní proces za účasti správy národního parku v postavení odborné organizace ochrany přírody a rady národního parku jako poradního orgánu. Ani výrok rozsudku, jímž by správní soud zásahové žalobě vyhověl, deklaroval nezákonnost zásahu a žalovaným uložil zejména zrušit návrh vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava, by navíc nemohl nic změnit na platnosti a účinnosti napadené vyhlášky. Podle Nejvyššího správního soudu náleží hodnocení dílčí otázky zákonnosti procesu přijímání normativního správního aktu výhradně Ústavnímu soudu. Jde o součást přezkumu souladu napadené normy s ústavním pořádkem nebo zákonem. 4. Již v řízení o kasačních stížnostech stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení některých ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny. Pro takovýto postup však nebyl shledán důvod. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli, že vymezení zón ochrany přírody prostřednictvím vyhlášky neumožňuje tak vysoký standard účasti veřejnosti jako u opatření obecné povahy, kterému zonace spíše odpovídá svou povahou než právnímu předpisu. Stanoví-li ale zákon určitou formu aktu, kterou orgány veřejné moci při jeho vydání dodrží, nemůže správní soud takto zřetelně určenou formu zvrátit, a to ani za situace, že v rámci přípravy zákonné úpravy byla původně pro zonaci zamýšlena forma opatření obecné povahy. Povinnosti strpět omezení a zákazy vztahující se k územím zařazeným do jednotlivých zón národního parku jsou podle Nejvyššího správního soudu v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanoveny přímo zákonem, konkrétně § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny. Není podstatné, že se ve vztahu ke konkrétnímu území stanovené povinnosti projeví až provedením příslušné zonace. III. Argumentace stěžovatele a) 5. Stěžovatel a) je vlastníkem dvou pozemků v k. ú. Horská Kvilda. Ústavní stížností se domáhá ochrany před tvrzeným neústavním zásahem do svého vlastnického práva, k němuž mělo dojít tím, že jeho pozemky byly napadenou vyhláškou zařazeny do zóny soustředěné péče o přírodu podle § 18 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, ačkoli správně měly být zařazeny do zóny kulturní krajiny podle § 18 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny. Přestože jsou tyto pozemky v katastru nemovitostí evidovány jako "zastavěná plocha a nádvoří", následkem přijetí napadené vyhlášky se staly fakticky nezastavitelnými. Stěžovatel a) namítá, že nemohl účinným způsobem uplatňovat svá práva v procesu zonace Národního parku Šumava. 6. Podle § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny Správa Národního parku Šumava připravuje návrh zonace národního parku a má povinnost její obsah dohodnout s Radou Národního parku Šumava. Ministerstvo životního prostředí poté zonaci vyhlašuje vyhláškou podle § 18 odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel a) považuje tento proces sui generis, který měl přímo a individuálně zasáhnout do jeho vlastnického práva, za netransparentní a nepřezkoumatelný. Zákon pro něj nenastavil žádná pravidla zajišťující ochranu práv dotčených osob ani možn