III.ÚS 995/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 995/09 ze dne 9. 2. 2012 N 29/64 SbNU 309 Přípustnost místního referenda (ve věcech týkajících se smluvních závazků obce)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy - ze dne 9. února 2012 sp. zn. III. ÚS 995/09 ve věci ústavní stížnosti Přípravného výboru pro konání místního referenda, ve složení: J. V., J. S. a V. D., proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 2. 2009 č. j. 22 Ca 16/2009-25, jímž byl zamítnut stěžovatelův návrh na vyhlášení místního referenda, za účasti Krajského soudu v Ostravě jako účastníka řízení a obce Bystročice, se sídlem Bystročice 6, a Ministerstva dopravy České republiky jako vedlejších účastníků řízení. Výrok I. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 2. 2009 č. j. 22 Ca 16/2009-25 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Toto rozhodnutí se proto ruší. Odůvodnění I. Ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, neboť jím mělo dojít k porušení článku 21 odst. 1, článku 4 odst. 3 a článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížnosti a z vyžádaného spisového materiálu (spis Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 16/2009), podal stěžovatel (v záhlaví označený přípravný výbor) dne 13. 10. 2008 návrh na konání místního referenda na území obce Bystročice s položenou otázkou "Souhlasíte s tím, aby obec Bystročice darovala, prodala, pronajala či jiným způsobem zcizila nebo zatížila (např. zřízením věcného břemene) kterýkoliv z následujících pozemků: parcelní čísla 46/1, 46/2, 47/2, 52/15, 52/33, 52/34, 207/1, 207/2, 209/2, 210 v katastrálním území 616681 Žerůvky, včetně jejich částí?". Zastupitelstvo obce na svém zasedání dne 22. 12. 2008 rozhodlo usnesením, že návrh na konání místního referenda neschvaluje. O této skutečnosti byl stěžovatel vyrozuměn sdělením starostky obce ze dne 29. 12. 2008. Stěžovatel se v zákonné lhůtě obrátil na Krajský soud v Ostravě podle § 91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen "s. ř. s.") s návrhem na vyhlášení místního referenda v obci Bystročice o výše uvedené otázce. Krajský soud však ústavní stížností napadeným usnesením návrh stěžovatele zamítl. Krajský soud své rozhodnutí odůvodnil poukazem na existenci smlouvy o smlouvě budoucí uzavřené mezi obcí Bystročice a Ministerstvem dopravy České republiky o zřízení věcného břemene, jejímž předmětem jsou pozemky p. č. 52/33 a 52/34 v k. ú. Žerůvky, na nichž má být umístěno tzv. elektronické mýto. Výsledek místního referenda by dle krajského soudu mohl být v rozporu s obecnou právní zásadou, že smlouvy mají být plněny (pacta sunt servanda), vyplývající z § 488, 494 občanského zákoníku. Konání místního referenda k navrhované otázce je tudíž dle krajského soudu nepřípustné podle § 7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, (dále též jen "ZMR" nebo "zákon o místním referendu") - "místní referendum nelze konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy". Stěžovatel v odůvodnění svého návrhu vyjádřil nesouhlas s výkladem § 7 písm. d) ZMR, jejž zastává krajský soud. Dle názoru stěžovatele takový výklad umožňuje orgánům obce, aby konání místního referenda a priori odvrátily uzavřením nejrůznějších smluv o smlouvách budoucích. Stěžovatel uvedl, že v průběhu jednání zastupitelstva nebyl nikdo seznámen s tím, že některý z pozemků dotčených otázkou předloženou k hlasování v místním referendu je zatížen smlouvou o smlouvě budoucí, která obec zavazuje k zatížení pozemku věcným břemenem. Jako důvod nevyhlášení místního referenda byla uváděna souvislost otázky s územním plánem obce (v územním plánu je na některých pozemcích zanesen budoucí vodovod a kanalizace). O existenci smlouvy, která by obec zavazovala k uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene, neměli dle tvrzení stěžovatele ponětí ani samotní zastupitelé. Stěžovatel zdůraznil, že existence smlouvy o smlouvě budoucí, kterou Krajský soud v Ostravě považuje za jediný důvod nevyhlášení referenda, byla zmíněna obcí Bystročice až během soudního jednání a jen jako vedlejší, podpůrný argument pro zamítnutí návrhu. Stěžovatel má za to, že vyhodnocení uvedené smlouvy jako překážky konání místního referenda odporuje rozhodovací praxi obecných soudů v jiných skutkově obdobných případech. Krajský soud navíc nedal stěžovateli možnost se ke smlouvě jako k důkazu žádným způsobem v soudním řízení vyjádřit, čímž došlo k porušení platných procesních předpisů i ústavně zaručeného práva na rovnost účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. II. Ústavní soud si dle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření účastníků řízení k projednávanému návrhu. Krajský soud v Ostravě toliko výslovně odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Ministerstvo dopravy a obec Bystročice se k ústavní stížnosti nevyjádřily. III. Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Souhlas s upuštěním od jednání byl všemi účastníky a vedlejšími účastníky poskytnut (zčásti konkludentně), a proto bylo od ústního jednání upuštěno. IV. Ústavní soud je podle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu jejího článku 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je oprávněna podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Ústavní soud již v minulosti opakovaně konstatoval, že přípravný výbor pro konání místního referenda, ač není právnickou osobou, je oprávněn k podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody [podrobně viz nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005 (N 27/36 SbNU 319), dále srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1403/09 ze dne 19. 4. 2010 (N 88/57 SbNU 155), bod 17 odůvodnění]. Pokud jde o přípustnost ústavní stížnosti ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, je třeba konstatovat, že stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytoval, a to s ohledem na ustanovení § 104 odst. 1 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011, jež ve věcech místního referenda vylučovalo podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu. V. Ústavní stížnost je důvodná. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval vztahem předpisů o místním referendu k právům garantovaným článkem 21 odst. 1 Listiny, podle něhož mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců [srov. článek 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Ústavní soud konstatoval, že místní referendum postrádá obdobné ústavněprávní zakotvení, jaké má volební právo (článek 18 Ústavy), a jeho úprava je svěřena toliko právu jednoduchému. Ustanovení článku 21 odst. 1 Listiny nelze chápat tak, jako by samo o sobě zaručovalo právo občanů vyvolat místní referendum. K tomu může dojít jen po splnění podmínek dle platného zákona (zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů). Ochrana vyplývající z článku 21 Listiny se tudíž vztahuje pouze na případ hlasování v místním referendu, které již bylo vyhlášeno, nikoliv však na ochranu samotného vyhlášení tohoto hlasování [srov. usnesení ve věci sp. zn. I. ÚS 641/2000 ze dne 25. 4. 2001 (U 16/22 SbNU 361), sp. zn. II. ÚS 706/04 ze dne 31. 8. 2006, sp. zn. III. ÚS 40/06 ze dne 22. 2. 2007, dostupná v databázi rozhodnutí NALUS na http://nalus.usoud.cz]. Ústavní soud však v citovaných rozhodnutích zároveň dovodil existenci subjektivního veřejného práva iniciovat místní referendum, které sice samo o sobě nepožívá ochrany podle článku 21 odst. 1 Listiny (tak jako účast na již vyhlášeném referendu), je však možné se domáhat jeho ochrany před správním soudem v intencích článku 36 odst. 1, 2 Listiny. Blíže je k tomu třeba u