Ústavní soud IV.ÚS 2232/24

Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 1 odst. 1 a čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 11 odst. 4, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“).

Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovatelka je vlastníkem reklamního zařízení umístěného na pozemku parc. č. 385/3 v k. ú. Svatá Kateřina u Rozvadova, obec Rozvadov, na pozemku ve vlastnictví jiného vlastníka. Reklamní zařízení bylo do území umístěno na základě územního souhlasu Městského úřadu Bor ze dne 11. 7. 2008 č. j. 1183/2008/OVÚP/4/US-71. Rozhodnutí o povolení zřizovat a provozovat reklamní zařízení podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), v tehdy účinném znění, nebylo potřeba, neboť pozemek na kterém je reklamní zařízení umístěno, se nacházel v souvisle zastavěném území obce.

Výzvou ze dne 2. 5. 2023 podle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném do 31. 12. 2023), vyzvalo Ministerstvo dopravy (dále jen „ministerstvo“), jako silniční správní úřad ve věcech dálnic, stěžovatelku k odstranění reklamního zařízení nejpozději do pěti pracovních dnů ode dne doručení výzvy. Ve výzvě uvedlo, že mu není známo žádné povolení k provozování reklamního zařízení, tudíž nebude-li reklamní zařízení ve lhůtě odstraněno, zajistí jeho zakrytí a následnou likvidaci na náklady stěžovatelky. Stěžovatelka sdělila ministerstvu, že reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem (viz územní souhlas) a je tak provozováno v souladu se zákonem o pozemních komunikacích.

Ministerstvo na její sdělení nereagovalo, proto podala u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který spatřovala ve vydání výzvy. Městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl, neboť v době zřízení se reklamní zařízení nacházelo v souvisle zastavěném území obce, tedy mimo ochranné silniční pásmo (v důsledku čehož nepotřebovalo povolení ke zřízení a provozování), od 1. 7. 2011 se však reklamní zařízení s ohledem na nabytí účinnosti zákona č. 152/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „novela č. 152/2011 Sb.“), již nachází v silničním ochranném pásmu dálnice D5. Novela č. 152/2011 Sb. změnila vymezení souvisle zastavěného území obce, tudíž se reklamní zařízení od tohoto data nalézá mimo souvisle zastavěné území obce a jeho další provozování vyžadovalo a vyžaduje povolení podle § 31 zákona o pozemních komunikacích. Městský soud konstatoval, že § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném do 31. 12. 2023) stanoví povinnost odstraňovat reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu provozovaná bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem, a to bez rozdílu, přičemž stanoví, že odstranění nepovoleného reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo v minulosti povoleno stavebním úřadem. Městský soud neshledal porušení legitimního očekávání stěžovatelky, neboť vzhledem k přípustnosti nepravé retroaktivity považoval za přípustnou změnu zákonných podmínek pro provozování reklamních zařízení v blízkosti pozemních komunikací. Stěžovatelka neprokázala, že pro její reklamní zařízení nacházející se v silničním ochranném pásmu bylo vydáno povolení k provozování, a proto ji ministerstvo bylo povinno vyzvat k jeho odstranění, přičemž výzvu ministerstva nelze považovat za nezákonný zásah.

Proti rozhodnutí městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Nejvyšší správní soud aproboval závěry městského soudu.

Stěžovatelka je přesvědčena, že na reklamní zařízení u dálnice D5 se povinnost k odstranění podle zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 31. 12. 2023, nevztahuje. Reklamní zařízení ve vlastnictví stěžovatelky bylo umístěno před 30. 6. 2011 v souvisle zastavěném území obce (podle tehdy platného zákona o pozemních komunikacích), v souladu s tehdejším právem, a po splnění všech náležitostí. Stěžovatelka namítá, že v důsledku nepřípustné a svévolné pravé retroaktivity, kterou představuje změna definice „souvisle zastavěného území“ v § 30 zákona o pozemních komunikacích, mělo dojít k zániku veřejnoprávního práva na provozování reklamního zařízení, jež bylo umístěno do té doby v souvisle zastavěném území obce. Podle názoru stěžovatelky jde o nepřípustnou změnu právních podmínek po vzniku práva na umístění a provozování reklamního zařízení a také je v rozporu s ústavními principy fakt, že jde o postup bez nároku na odškodnění za zánik práva.

Stěžovatelka dále namítá, že je nyní ve stejném postavení jako vlastník nelegálního reklamního zařízení a zachází se s ní stejně. Stěžovatelka tvrdí, že po dobu nečinnosti ministerstva (13 let) nabyla zcela zřejmé legitimní očekávání, že splňuje veškeré právní předpisy pro provozování reklamního zařízení. Vzhledem k tomu, že bylo zasaženo do jejího vlastnického práva, musí jí v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny náležet adekvátní náhrada z titulu náhrady nákladů vynaložených na odmontování a odvezení dotčeného reklamního zařízení, v ceně obvyklé za zánik nemovité věci, popř. náhrada za ušlý zisk.

Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).

Ústavní soud připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako neústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli [viz např. nález ze dne 29. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 3923/11 (N 68/64 SbNU 767)]. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu tedy nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva. Ve smyslu § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování povolán.

Obsah ústavní stížnosti stěžovatelky představuje polemiku se závěry správních soudů a opakování námitek uplatněných již v předchozích řízeních a vypořádaných správními soudy. Tím stěžovatelka nepřípustně staví Ústavní soud do role další přezkumné instance. Právní závěry prezentované správními soudy jsou podle Ústavního soudu ústavně konformní. Stěžejní je, že zákon o pozemních komunikacích (ve znění účinném do 31. 12. 2023) poskytoval z pohledu ústavních limitů dostatečný zákonný základ pro napadaný postup ministerstva.

Novelou č. 152/2011 Sb. došlo ke změně vzájemného vztahu souvisle zastavěného území obce a ochranného pásma pozemní komunikace, důsledkem čehož se reklamní zařízení stěžovatelky nově nacházelo v silničním ochranném pásmu. Stěžovatelka si musela být vědoma změny právní úpravy po nabytí účinnosti novely č. 152/2011 Sb. a pro případ, že chtěla dále provozovat reklamní zařízení, jež se k 1. 7. 2011 „ocitla“ v silničním ochranném pásmu, měla požádat o povolení podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pakliže tak neučinila, bylo její povinností reklamní zařízení odstranit (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 9. 2018 sp. zn. III. ÚS 2732/18, bod 14).

Použitelnost ustanovení zákona o pozemních komunikacích aplikovaných ministerstvem a aprobovaných napadnutými rozsudky správních soudů (body 35 až 45 rozsudku městského soudu a body 14 až 18 rozsudku Nejvyššího správního soudu) je dána absencí přechodných ustanovení novely č. 152/2011 Sb., které by mohly teoreticky zavést odlišný režim pro reklamní zařízení dříve spadajících do souvisle zastavěného území obce, což se však nestalo.

Ústavní soud již v usnesení ze dne 3. 9. 2019 sp. zn. I. ÚS 1547/19 připustil, že je určitým legislativním nedostatkem absence přechodných ustanovení novely č. 152/2011 Sb., které by výslovně pro futuro upravily režim dříve povolených reklamních zařízení spadajících od 1. 1. 2011 do silničního ochranného pásma v důsledku změny pojmu „souvisle zastavěné území obce“. Tento deficit však nedosahuje takové intenzity, aby sám o sobě zakládal úvahy o překročení ústavněprávních limitů, když v dané věci nevedl k účinkům pravé retroaktivity ani nepřípustné varianty nepravé retroaktivity, tj. takové nepravé retroaktivity, kde by byla popřena důvěra v právo u adresáta majícího legitimní očekávání v zachování dosavadní právní úpravy [srov. nález ze dne 12. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (N 23/92 SbNU 236) body 60 až 62 a nálezovou prejudikaturu Ústavního soudu k otázce pravé a nepravé retroaktivity tam uvedenou], jak tvrdí stěžovatelka. Zákonná úprava obsažená v novele č. 152/2011 Sb., tudíž pro futuro dopadala na veškerá, tj. i již existující, reklamní zařízení (včetně reklamního zařízení stěžovatelky). Nečinnost ministerstva v posuzované věci nelze zaměňovat s aprobací daného protiprávního stavu zakládající legitimní očekávání stěžovatelky.

V posuzované věci tedy není rozhodné, že stěžovatelka disponuje územním souhlasem vydaným na dobu neurčitou, neboť zpřísněním právní regulace novelou č. 152/2011 Sb., jej nelze považovat za povolení silničního správního úřadu k provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Povinnost nepovolené reklamní zařízení odstranit stěžovatelce vyplývala a vyplývá přímo z § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. V tomto ohledu nelze výzvě ministerstva nic vytknout.

Stěžovatelčino vlastnické právo nebylo výzvou ministerstva dotčeno způsobem, který by byl v rozporu s ochranou vlastnického práva poskytovanou čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu (viz také nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, bod 64). V důsledku zjištění několik let trvajícího protiprávního stavu, kdy stěžovatelka nedisponovala povolením k provozu reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu dálnice D5, byla pouze povinna reklamní zařízení v návaznosti na výzvu ministerstva odstranit z konkrétního místa. Nic však stěžovatelce nebránilo v tom, aby reklamní zařízení přemístila na jiné vhodné místo, kde jej mohla i nadále provozovat a hospodářsky využívat.

Správní soudy se řádně vypořádaly s argumentací stěžovatelky a dospěly k logickým právním závěrům, které odůvodnily ústavně konformním způsobem. Ústavní soud nezjistil žádné pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základních práv stěžovatelky.

Ústavní soud z uvedených důvodů ústavní stížnost stěžovatelky mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.