152. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 39/08 souhlasně zmínil názor právní vědy, že "vláda by měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu" (Kysela, J. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj, 2006, č. 7). S vědomím tohoto přístupu Ústavního soudu tak nic nebránilo vládě se vůči obsahu či formě komplexního pozměňovacího návrhu ohradit či trvat na svém vyjádření dle čl. 44 Ústavy, platilo-li by tvrzení navrhovatele, že vláda byla na svém právu zkrácena. Každý člen vlády má právo se účastnit jednání Poslanecké sněmovny s právem přednostního slova (čl. 38 odst. 1 Ústavy). Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 navíc při posuzování možného zkrácení práva vlády se k návrhu zákona vyjádřit nepovažoval za rozhodnou formální neexistenci vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, nýbrž faktickou roli vlády v legislativním procesu, resp. ve vztahu k danému komplexnímu pozměňovacímu návrhu, přičemž bral v potaz např. též souhlasné vyjádření člena vlády při parlamentní rozpravě.
153. Ze stenozáznamů z 12. a 14. schůze Poslanecké sněmovny (7. volební období) při projednávání tisku 71 však nic podobného neplyne a faktický postup vlády (resp. jejích členů) při projednávání tisku 71 o ničem podobném nesvědčí. Vláda se naopak k původu a obsahu komplexního pozměňovacího návrhu ve vyjádření zaslaném Ústavnímu soudu hlásí. Jakkoli formálně vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu chybí, fakticky nebyla práva vlády nijak dotčena, neboť vláda byla sama iniciátorem komplexního pozměňovacího návrhu a měla možnost kdykoli během legislativního procesu, platila-li by teze navrhovatele o zkrácení ústavních kompetencí vlády, na tuto skutečnost upozornit či se přímo domáhat svého práva se vyjádřit.
154. Lze tedy uzavřít, že má-li být jedním z účelů derogačního zásahu Ústavního soudu ochrana práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, pak tento účel v nyní posuzovaném případě absentuje.
155. Pokud jde o případné dotčení práv jiných subjektů zákonodárného procesu, zdůraznil Ústavní soud ve shora zmíněných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10, že členové Parlamentu musejí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž musí mít dostatečný čas. Účelem je umožnění konfrontace důvodů pro přijetí či nepřijetí příslušného návrhu zákona, kdy zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy a veřejnost má možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je též zárukou svobodné soutěže politických sil (čl. 5 Ústavy).
156. V nyní posuzovaném případě však k dotčení práv parlamentní menšiny nedošlo, resp. to není ani výslovně namítáno. Jak bylo shora uvedeno, již věcný záměr komplexního pozměňovacího návrhu byl předložen nejen parlamentní, nýbrž i širší veřejné diskusi (srov. např. vyjádření Rekonstrukce státu k Věcnému přehledu komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71 ze dne 25. 2. 2014, dostupné na http://rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/8076-vyjadreni-k-vecnemu-prehledu-komplexniho-pozmenovaciho-navrhu-ke-snemovnimu-tisku-c.-71). První verze komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/8) obsahovala též odůvodnění. Navíc pokud jde o relevanci odůvodnění pozměňovacího návrhu, sám navrhovatel v replice uvádí, že "je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona".
157. Pro úplnost je nutno dodat, že z údajů dostupných na internetových stránkách Poslanecké sněmovny (http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71), jakož i z vyjádření Poslanecké sněmovny jako účastníka řízení vyplývá, že všechny zákonné lhůty při projednávání tisku 71 byly dodrženy.
158. Lze uzavřít, že taktéž ústavní účel spočívající v ochraně jiných subjektů zákonodárného procesu nebyl v posuzovaném případě dotčen. Naopak z přístupu vlády, která byla faktickým iniciátorem a tvůrcem komplexního pozměňovacího návrhu, lze vysledovat spíše snahu o transparentní a otevřený přístup.
159. Jak bylo shora naznačeno, důležitým ústavním účelem, který Ústavní soud sleduje při kontrole ústavní souladnosti legislativního procesu, je též přehlednost a předvídatelnost zákonů, resp. právního řádu jako celku (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39), např. v souvislosti s tzv. "utajenými zákony" (týž nález, bod 54), kdy pozměňovacím návrhem přidaná materie do zákona regulujícího věcně odlišnou oblast není tematicky zachycena v názvu zákona, a stává se tak v právním řádu skrytou. Tento ústavní účel, na základě kterého formuloval Ústavní soud požadavky na kvalitu pozměňovacích návrhů, však v posuzovaném případě opět absentuje, neboť výsledkem nyní posuzovaného legislativního procesu je schválení zcela nového zákona o státní službě, který tak nemůže být považován za nepředvídatelnou či skrytou část právního řádu, která by adresáty práva při práci s právním řádem jakkoli mátla.
160. Hodnota právní jistoty je při výše naznačeném vážení nezbytnosti derogace zákona na straně jedné a nepřistoupení k derogaci na straně druhé přítomna na obou stranách. Na straně jedné je dotčena v případě, kdy je zákon přijat způsobem odporujícím pravidlům jednacího řádu Poslanecké sněmovny, na straně druhé však může být dotčena právě též derogací takto přijatého zákona. Při zvažování intenzity zásahu do hodnoty právní jistoty, ať již samotným legislativním postupem, či naopak možnou derogací napadeného zákona, musel vzít Ústavní soud do úvahy zcela specifickou situaci související s právním zakotvením státní služby v České republice. Zákon č. 218/2002 Sb., který měl být návrhem zákona poslanců Sklenáka, Tejce a dalších rozsáhle novelizován, měl nabýt po několika odkladech účinnosti až 1. ledna 2015 (až na drobné výjimky), tedy ve shodný okamžik (opět na drobné výjimky) jako nyní napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě. Nahlíženo tedy optikou ústavního účelu právní jistoty (předvídatelnosti a přehlednosti právního řádu), je nutno konstatovat, že tento účel není nijak zásadně dotčen v situaci, kdy "na vstupu" zákonodárného procesu existuje novela zákona, která má rozsáhle měnit dvanáct let platný, již třicetkrát novelizovaný, ale stále (až na drobné výjimky) neúčinný zákon upravující postavení státních zaměstnanců, a "na výstupu" tohoto procesu existuje nikoli rozsáhlá novela původního zákona, ale nový zákon, který však upravuje z hlediska předmětu úpravy totéž. Okamžik účinnosti zákonné úpravy státní služby dané původním zákonem z roku 2002 (ve znění řady jeho novel včetně chystané rozsáhlé novely poslanců Sklenáka, Tejce a dalších) na straně jedné a zcela nové úpravy obsažené v napadeném zákoně o státní službě na straně druhé by byl přitom shodný. Z hlediska adresátů práva nejde tudíž o situaci, která by narušila princip právní jistoty tak zásadně jako případná derogace takto přijatého předpisu.
161. Naopak derogace napadeného zákona by do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně, neboť všichni zaměstnanci státní správy, kteří přecházejí do režimu státní služby, by se poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby, opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy, resp. jejího personálního základu.
162. Uvedenému důsledku by nezabránilo ani případné odložení vykonatelnosti derogačního nálezu, neboť nelze, právě z pohledu ochrany právní jistoty, připustit, aby činnost státní správy a fungování nové státní služby bylo vystaveno trvalé nejistotě ohledně toho, zda se ve vymezeném časovém období (daném odkladem vykonatelnosti nálezu) podaří prosadit a schválit stejnou či obdobnou verzi zákona o státní službě. V případě opaku by se vykonatelností derogačního nálezu ocitl personální základ státní správy České republiky ve stavu právního vakua. Je třeba opět připomenout, že důvodem derogace by přitom nebyla ochrana subjektů zákonodárného procesu, které by se cítily dotčeny postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu, ale ochrana objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný legislativní proces představuje. Důsledky derogace by však byly, právě z hlediska principů právního státu, nepoměrně závažnější.
163. Je tak nutno vidět rozdíl v derogaci právního předpisu, který v době vykonatelnosti derogačního nálezu ještě nebyl účinný, či nebyl ještě aplikován, a předpisu, na jehož základě probíhá zcela zásadní reforma personálního základu státní správy v České republice. Na tento aspekt ostatně Ústavní soud upozornil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05, kde ve vztahu k prvnímu z nálezů, který se otázkou limitů pozměňovacích návrhů zabýval na pozadí "přílepku" vloženého do zákona o bankách, uvedl: "Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním případě čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí." (bod 45).
164. Z hlediska jistoty právního zakotvení státní služby nelze přehlédnout ani výhrady, které vůči neexistenci státní služby v České republice dlouhodobě zaznívaly též ze strany Evropské unie, jakož ani skutečnost, že čerpání významných finančních prostředků Českou republikou z fondů Evropské unie bylo podmíněno právě zakotvením státní služby. Zde je nutno též zmínit, že existence státní služby jakožto podmínka vstupu do Evropské unie byla před vstupem České republiky do Evropské unie splněna právě přijetím služebního zákona č. 218/2002 Sb., který však nikdy nenabyl (až na drobné výjimky) účinnosti, neboť jeho účinnost byla následných dvanáct let odkládána, naposledy k datu 1. ledna 2015. I s ohledem na závazky České republiky vůči Evropské unii nelze považovat případný derogační zásah vůči napadenému zákonu za přiměřenou reakci ve vztahu k pochybení, které vadu zákonodárného procesu vyvolalo.
165. Ústavní soud tak uzavírá, že z hlediska způsobu přijímání napadeného zákona došlo k porušení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny, tedy z hlediska dosavadní judikatury Ústavního soudu k pochybení, které je též v rozporu s Ústavou. Ústavní soud nemůže aprobovat postup, v jehož rámci je novela zákona (zde novela služebního zákona č. 218/2002 Sb.) nahrazena při projednávání v Poslanecké sněmovně formou komplexního pozměňovacího návrhu zcela novým zákonem (zde napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě). Není pak naplněn požadavek akcesority pozměňovacího návrhu, který vyžaduje, aby pozměňovací návrh toliko pozměňoval či doplňoval původní předlohu, nikoli ji zcela nahrazoval novým zákonem, byť by se věcně jednalo o stejný předmět právní regulace.
166. Zároveň však Ústavní soud musel zvážit, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v nyní posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona, jak je vyloženo výše v bodech 142-164.
167. Politické důvody, které vládu vedly k uvedenému postupu a které vláda rozvádí ve svém vyjádření rekapitulovaném výše, nepřísluší Ústavnímu soudu hodnotit.
168. Ústavní soud proto návrh na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neshledal důvodným.
VII. Posouzení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě
VII./a Obecná východiska při přezkumu souladu ustanovení zákona s ústavním pořádkem
169. Ústavní soud dlouhodobě v případě řízení o kontrole právních předpisů zdůrazňuje zásadu přednosti ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení před jeho derogací, s tím, že je povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy).
170. Jak zdůraznil Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), v demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem odporujícím některé z fundamentálních ústavních zásad. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem, i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci).
171. K tvrzené neurčitosti řady napadených ustanovení, resp. vnitřní rozpornosti některých částí napadeného zákona Ústavní soud připomíná, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů" [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (viz výše)].
172. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 pak Ústavní soud zdůraznil, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu".
173. Ústavní rozměr je typicky dán tehdy, jestliže má nepředvídatelnost právní úpravy dopad do sféry ústavně zaručených práv. Např. ve vyhovujícím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.), na který navrhovatel též odkazuje, šlo o zrušení zákonné úpravy zasahující do osobní svobody garantované v čl. 8 Listiny.
VII./b Posouzení ústavnosti § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189 - tvrzené porušení principu předvídatelnosti, srozumitelnosti a bezrozpornosti právního řádu a nepřímá novelizace zákoníku práce
174. Text napadených ustanovení je následující (marginální rubriky, označení paragrafů, popř. návětí, které nejsou návrhem napadeny, jsou v některých částech pro přehlednost ponechány a uvedeny v závorce):
"[§ 1]
(2) Tento zákon dále upravuje organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu.
...
[Služební předpis]
[§ 11]
(3) Služební předpis je pro státního zaměstnance závazný; služební předpis je závazný i pro zaměstnance v pracovním poměru vykonávajícího činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle jiného zákona zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu. Služební úřad je povinen zajistit, aby tyto osoby byly se služebními předpisy řádně seznámeny a měly k nim zajištěn přístup.
...
[§ 14]
[Vedoucí služebního úřadu]
(2) Vedoucí služebního úřadu dále plní úkoly související s pracovněprávními vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.
...
[§ 15]
[Státní tajemník]
(3) Státní tajemník dále plní úkoly související s pracovněprávními vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.
...
§ 16
Zvláštní ustanovení o plnění některých úkolů služebního úřadu
Nadřízený služební úřad plní v organizačních věcech služby, služebních vztahů státních zaměstnanců a pracovněprávních vztahů zaměstnanců ve správním úřadu úkoly za služební úřad, v němž službu vykonává nebo v pracovním poměru pracuje celkem méně než 25 osob, a za obvodní báňský úřad, okresní správu sociálního zabezpečení, oblastní inspektorát práce, Odvolací finanční ředitelství nebo finanční úřad.
...
[§ 78]
[Představený je dále povinen]
c) plnit vůči podřízeným zaměstnancům povinnosti vedoucího zaměstnance podle zákoníku práce,
...
[§ 85]
(5) Odstavce 1 až 4 platí obdobně i pro zaměstnance v pracovním poměru vykonávajícího činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle jiného zákona zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu.
...
§ 172
Systemizace pracovních míst
Pro stanovení systemizace pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu platí § 17 a 18 obdobně s tím, že počet míst náměstků člena vlády a zaměstnanců, kteří vykonávají práci pro člena vlády, včetně zaměstnanců zařazených v kabinetu člena vlády, nebo zaměstnanců, kteří vykonávají práci pro vedoucího Úřadu vlády, a jejich platový tarif určuje a objem prostředků na jejich platy navrhuje příslušný člen vlády nebo vedoucí Úřadu vlády. Kabinetem člena vlády se rozumí útvar v ministerstvu nebo v Úřadu vlády, v jehož působnosti je formulování politik výlučně pro člena vlády.
...
§ 173
Náměstek člena vlády
(1) Náměstek člena vlády je zástupcem člena vlády, s výjimkou věcí, které vyhrazuje členovi vlády zákon. Zejména je oprávněn účastnit se místo člena vlády jednání schůze vlády a zastupovat jej na schůzi výboru nebo komise Poslanecké sněmovny včetně vyšetřovací komise, není-li výslovně požadována osobní účast člena vlády, nebo na schůzi výboru nebo komise Senátu.
(2) Pracovní místo náměstka člena vlády není v organizačním uspořádání správního úřadu stupněm řízení; člen vlády může mít nejvýše 2 takové náměstky.
(3) Náměstek člena vlády je v pracovním poměru ke státu a jmenuje a odvolává jej příslušný člen vlády; náměstek člena vlády, který není pověřen řízením ministerstva, je zařazen v Úřadu vlády.
...
§ 178
(1) Služební orgán může obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, jestliže
a) státní zaměstnanec nevykonává službu z důvodu dočasné neschopnosti k výkonu služby po dobu delší než 1 kalendářní měsíc,
b) státní zaměstnanec vykonává vojenské cvičení nebo mimořádnou službu,
c) státní zaměstnankyně čerpá mateřskou dovolenou nebo státní zaměstnankyně nebo státní zaměstnanec čerpá rodičovskou dovolenou,
d) státní zaměstnanec byl zproštěn služby na základě usnesení o zahájení trestního stíhání pro trestný čin nebo z důvodu vazby,
e) státnímu zaměstnanci byl přerušen výkon služby za účelem dalšího vzdělání nebo odborné stáže,
f) státní zaměstnanec byl přeložen, nebo
g) státní zaměstnanec byl zařazen mimo výkon služby.
(2) Se zaměstnancem uvedeným v odstavci 1 se sjednají požadované činnosti jako druh práce v pracovní smlouvě a přísluší mu plat podle části deváté.
(3) Zaměstnanci uvedenému v odstavci 1 se na jeho žádost umožní vykonat úřednickou zkoušku.
...
[§ 184]
[Systemizace a systemizace pracovních míst]
(2) Systemizace podle odstavce 1 se zaměřují zejména na vymezení služebních míst státních zaměstnanců a pracovních míst zaměstnanců.
...
§ 189
Náměstek člena vlády
Dosavadní vedoucí zaměstnanec, který ke dni 1. července 2015 pracuje jako náměstek člena vlády, nejde-li o náměstka podle § 188 odst. 3 písm. a), se považuje za náměstka člena vlády podle § 173 odst. 2."
175. Ústavní výhrada navrhovatele vůči všem shora rekapitulovaným ustanovením spočívá v tvrzení, že zákon o státní službě v označených částech "neodpovídá základním principům právního státu, k nimž patří nejen zásady předvídatelnosti a srozumitelnosti zákona, ale i jeho vnitřní bezrozpornosti" s odkazem na shora rekapitulovaný nález ve věci legislativních "přílepků" sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Navrhovatel považuje napadená ustanovení za nepřímou novelizaci zákoníku práce.
176. Ústavní soud při posouzení shora rekapitulovaných napadených ustanovení zákona o státní službě nedochází k závěru, že jde o právní úpravu, která by se příčila požadavkům materiálního právního státu, jejíž normativní obsah by nebylo možno stanovit obvyklými interpretačními metodami, ať již v rámci napadeného zákona, tak v rámci právního řádu jako celku.
177. Navrhovatel odkazuje na § 4 zákoníku práce, podle něhož se "pracovněprávní vztahy ... řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů", z čehož dovozuje nemožnost dalšího speciálního předpisu týkajícího se jakékoli regulace pracovněprávních vztahů.
178. Ústavní základ této argumentace však není zcela zjevný. V případě tvrzené kolize mezi dvěma různými právními předpisy (zákon o státní službě a zákoník práce) je nutno při interpretaci napadených ustanovení zvážit vztah speciality a obecnosti konkrétních ustanovení zmiňovaných předpisů (interpretační metoda "lex specialis derogat legi generali"). Nelze tvrdit, že možnost intepretace příslušných ustanovení zákona o státní službě spočívající v jejich speciální povaze ve vztahu k obecnému a subsidiárně použitému zákoníku práce je ústavně vyloučena.
179. Ostatně § 1 vymezující působnost zákona o státní službě uvádí, že se zákon vztahuje mj. "na právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu" [odst. 1 písm. a)], stejně jako to, že upravuje "organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu" (napadený odstavec 2). Z argumentace navrhovatele není zřejmé, proč by měl být výklad spočívající ve speciálním postavení zákona o státní službě (resp. jeho jednotlivých ustanovení) ve vztahu k zákoníku práce jako ústavně nekonformní zcela vyloučen. Případná politická vhodnost či koncepčnost uvedeného řešení je jinou otázkou a její hodnocení Ústavnímu soudu nepřísluší.
180. Tento způsob výkladu vztahu zákoníku práce a speciálních předpisů upravujících právní poměry některých skupin zaměstnanců je navíc v právní praxi běžný (např. zákon o úřednících územních samosprávných celků či zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů), a nelze jej tak považovat za nepředvídatelný, resp. stojící zcela mimo rámec možných výkladů vztahu zákona o státní službě a zákoníku práce, a tedy dovozovat, že není možno napadená ustanovení ústavně konformně vyložit a je nutno přistoupit k jejich derogaci.
181. Totéž platí o speciálně formulované výhradě vůči § 173 (upravujícímu postavení náměstka člena vlády), který dle navrhovatele "do zákona o státní službě nepatří", přičemž spíše než o zpochybnění ústavní konformity daného ustanovení jde o polemiku s vhodností zvoleného řešení či s vhodností zařazení daného institutu do zákona. Ústavní soud přitom nepřehlédl, že zákon o státní službě na straně jedné [§ 2 odst. 1 písm. c)] stanoví, že se tento zákon nevztahuje na náměstka člena vlády, a v rozporu s tímto vymezením ratione personae v § 173 postavení náměstka člena vlády upravuje. Tento přístup svědčí o nezvládnuté legislativní technice, která vede k rozporu v zákoně a také k překrývání kompetencí s náměstkem pro řízení sekce. Požadavek na bezrozpornost zákona by však mohl dosáhnout ústavního rozměru v případě, kdy nelze ani za pomoci běžně užívaných výkladových postupů rekonstruovat záměr zákonodárcův. Není pochyb o tom, že záměrem zákonodárce bylo upravit v tomto zákoně postavení náměstka člena vlády a tento záměr byl - byť technicky nevhodně - do zákona zapracován (k vnitřnímu souladu zákona by postačovalo v § 2 uvést, že náměstek člena vlády nevykonává svou funkci ve služebním poměru či nějak obdobně). Není věcí Ústavního soudu posuzovat věcnou vhodnost existence náměstků členů vlády v tomto či obdobném postavení; Ústava se totiž o funkci náměstka člena vlády zmiňuje jen v souvislosti se zastupováním člena vlády ve schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny (čl. 38 odst. 2). Nalezený rozpor tak nemá ústavní rozměr.
182. V replice navrhovatele jsou rozvedeny příklady neprovázanosti obou předpisů (zákoníku práce a zákona o státní službě), přičemž ve vztahu k napadenému § 178 zaznívá nový ústavní argument v návrhu původně neuvedený, spočívající v tom, že tímto ustanovením je založeno nerovné postavení mezi "státními zaměstnanci" (tj. osobami ve služebním poměru) a "zaměstnanci" (tj. osobami v pracovněprávním vztahu). Nerovnost spočívá dle navrhovatele v tom, že služební orgán může za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, přičemž osoby ve služebním poměru musely, na rozdíl od zaměstnanců v pracovněprávním vztahu, splnit určité předpoklady.
183. S ohledem na to, že rozlišení mezi osobami v režimu státní služby a osobami v pracovněprávním vztahu není založeno na žádném ze zakázaných důvodů rozlišování (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny), lze námitku nerovnosti chápat pouze ve smyslu porušení zákazu libovůle ze strany zákonodárce při rozlišování subjektů a práv ve smyslu ochrany rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a jedná se tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 20. 8. 2014 ve znění opravného usnesení sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 10. 9. 2014]. Ústavní soud pak posuzuje existenci rozumných (racionálních) důvodů pro uvedené odlišné zacházení [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesení sp. zn. I. ÚS 4664/12 ze dne 3. 4. 2014, dostupná na http://nalus.usoud.cz].
184. V posuzovaném případě dochází k situaci, kdy se s odlišnými osobami (osoby ve služebním poměru a osoby v pracovněprávním vztahu) zachází shodně, tj. zákon umožňuje, aby dočasně osoba v pracovněprávním poměru obsadila služební místo z důvodů v zákoně vymezených. Jakkoli i shodné zacházení s odlišnými subjekty může být nerovným zacházením, v nyní posuzované situaci Ústavní soud neshledává, že by dočasné obsazení služebního místa osobou v pracovněprávním (nikoli služebním) poměru bylo projevem libovůle zákonodárcovy bez racionálně akceptovatelného zdůvodnění, resp. bez účelu či smyslu. Důvody uvedeného postupu jsou ostatně zákonodárcem vymezeny taxativně v napadeném § 173 odst. 1 a spočívají v dočasné nemožnosti osoby ve služebním poměru (státního zaměstnance) službu vykonávat. Jde o důvody zcela racionální (dočasná neschopnost k výkonu služby, vojenské cvičení, mateřská či rodičovská dovolená apod.), přičemž účel dané úpravy je taktéž zjevný, a to dočasně vyřešit nepřítomnost zaměstnance ve služebním poměru. S tím souvisí též skutečnost, že uvedené "provizorium" je ze zákona možné jen uzavřením smlouvy na dobu určitou. Ústavní soud uzavírá, že zvolené řešení nelze považovat za libovůli zákonodárcovu zakládající ústavně neakceptovatelnou nerovnost.
VII./c Posouzení ústavnosti § 5 odst. 2 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy
185. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 5]
[Služba a obory služby]
(2) Vláda stanoví nařízením obory služby."
186. Základním východiskem pro posouzení ústavnosti výše uvedeného ustanovení zákona o státní službě je čl. 78 Ústavy, který stanoví: "K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády."
187. Vláda je tak oprávněna vydávat nařízení vlády bez zmocnění v zákoně, a to na rozdíl od ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy, které mohou ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vydávat podzákonné předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
188. S ohledem na skutečnost, že vláda má ústavní oprávnění (generální zmocnění) provést nařízením vlády jakýkoli zákon, resp. jakékoli jeho ustanovení, je otázka dodržení ústavních podmínek vyjádřených slovy "k provedení zákona" a "v jeho mezích" v prvé řadě otázkou posouzení konkrétního nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění, neboť to vláda ke své normotvorné činnosti nepotřebuje. Obecně tedy platí, že derogace jakéhokoli zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády nijak nemění pravomoc vlády nařízení vydat, neboť to je založeno samotnou Ústavou v čl. 78.
189. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (viz výše) Ústavní soud při přezkumu nařízení vlády (nikoli zákonného zmocnění) uvedl: "[Ú]stavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení)."
190. V nyní posuzovaném případě je zjevné, že zákonem je zmocněn oprávněný orgán (vláda), a zřejmá je i vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, neboť navzdory generálnímu zmocnění v Ústavě zákonodárce vládu výslovně zmocňuje k úpravě otázek v zákoně podrobně neupravených.
191. Při posuzování ústavnosti samotného zákonného zmocnění tak bude podstatné posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění není zjevné, že zákonodárce zmocňuje vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší.
192. Typicky půjde o situaci, kdy by byla vláda zmocněna upravit otázky ústavně vyhrazené zákonodárci, např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu výhrad zákona obsahuje též Ústava (např. čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a další). Ústavní soud tak v minulosti zrušil zákonné zmocnění, které zmocňovalo vládu k regulaci oblastí vyhrazených zákonu dle čl. 31 Listiny základních práv a svobod [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)], či zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V obou nálezech Ústavní soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněná. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 Ústavní soud s odkazem na nález Ústavního soudu Československé republiky č. j. úst. 120/22-2/10 ze dne 7. listopadu 1922 (Úřední list republiky Československé 1922: 284, 5605-5608) připomněl, že již v počátcích budování demokratické republiky v tuzemsku bylo konstatováno, že zákonodárný akt obsahující vpravdě delegaci zákonodárné moci na vládu by měnil ústavní listinu tím, že by k ní připojil dosud neobsaženou výhradu, že moc zákonodárnou vykonává Národní shromáždění jen potud, pokud ji nedelegovalo na vládu.
193. Dále půjde o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění zjevné, že zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící mimo předmět prováděného zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem prováděného zákona). Limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotného zmocňovacího ustanovení, ani z prováděného zákona jako celku. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), vláda "nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona."
194. Poslední problematickou situací pak může být zmocnění k vydání nařízení vlády v oblastech, kde došlo ve smyslu čl. 10a Ústavy k přenesení pravomocí na nadnárodní organizaci nebo instituci, tj. kde vnitrostátní orgán svou kompetenci vykonávat nemůže v rozsahu, ve kterém k přenosu pravomocí podle čl. 10a Ústavy došlo [k tomu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), který se však touto otázkou zabýval v souvislosti s posouzením ústavnosti nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění].
195. Pokud však zákonné zmocnění některý z výše uvedených deficitů nemá, bude nutno posuzovat z hlediska naplnění podmínek čl. 78 Ústavy až konkrétní nařízení vlády, u kterého lze na základě jeho obsahu a formulace dovodit, zda se pohybuje v mezích zákona, nebo zda tyto meze překračuje.
196. Navrhovatel napadá § 5 odst. 2 zákona o státní službě s tím, že "ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona". Jak již bylo shora uvedeno, meze pro nařízení vlády nemusí vyplývat z konkrétního zákonného zmocňovacího ustanovení (zde napadený § 5 odst. 2), které ostatně vláda ke své normotvorbě díky generálnímu ústavnímu zmocnění ani nepotřebuje, nýbrž mohou být dovozeny "ze smyslu a účelu zákona".
197. V § 5 odst. 1 písm. a) až t) stanoví zákon o státní službě výčet činností, které vymezuje jako "službu" [legislativní zkratka pro státní službu zavedená v § 1 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě]. V § 1 a 2 je pak vymezen předmět úpravy a rozsah působnosti zákona o státní službě. Nenastává zde tak situace, kdy zmocnění ukládá vládě upravovat otázky vyhrazené zákonu nebo upravovat otázky nacházející se zjevně mimo předmět zákonné úpravy a kdy by již z pouhé zákonné dikce bylo zřejmé, že se vláda při vydání nařízení nemůže pohybovat "v mezích zákona", jak jí ukládá Ústava.
198. Z obsahu a účelu zákona, zejména pak z jeho § 5 odst. 1 vymezujícího činnosti spadající pod státní službu, lze dovodit meze, ve kterých se vláda při své nařizovací činnosti bude pohybovat. Obory služby tedy nejsou tematickou oblastí, která by se ocitala mimo obsah a účel zákona o státní službě, stejně tak nejde o otázky, u kterých by bylo možno z ústavního pořádku dovodit výhradu zákona. Posouzení toho, zda se konkrétní nařízení vlády pohybuje v mezích zákona, je pak již věcí přezkumu onoho nařízení vlády.
VII./d Posouzení ústavnosti § 21 odst. 3, § 104 odst. 3 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy
199. Napadená ustanovení § 21 odst. 3 a § 104 odst. 3 zákona o státní službě posuzuje Ústavní soud společně s ohledem na tvrzený shodný důvod protiústavnosti napadaných ustanovení.
200. Znění napadených ustanovení:
"[§ 21]
(3) Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením.
...
[SLUŽEBNÍ VOLNO]
[Překážky ve službě na straně státního zaměstnance a služební volno]
[§ 104]
(3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat."
201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že "[d]o služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance." Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to "s ohledem na zvláštní povahu služby". Podle navrhovatele je pojem "zvláštní povaha služby" neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek "nad rámec zákona".
203. Úvodem Ústavní soud odkazuje na všechna shora uvedená východiska, pokud jde o posuzování souladu zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády s ústavním pořádkem. Opět platí, že Ústavní soud nyní neposuzuje ústavnost konkrétního nařízení vlády, ale pouze ústavnost zákonného zmocnění.
204. Vůle zákonodárce upravit některé otázky nařízením vlády nad zákonný standard je z dikcí obou napadených ustanovení zjevná, ať již jde o stanovení možností přijetí do služebního poměru na dobu určitou či vymezení překážek ve službě, za které přísluší zaměstnanci plat.
205. Ani jedno z napadených ustanovení neupravuje otázky, u kterých platí výhrada zákona, tj. které jsou ústavně zapovězeny k úpravě ve formě podzákonné normotvorby.
206. Stejně tak napadená ustanovení nezmocňují vládu k úpravě oblastí, která se nachází mimo předmět úpravy zákona, tedy k úpravě takových otázek, u kterých by se nařízení vlády muselo nutně pohybovat mimo meze zákona.
207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu "zvláštní povaha služby", opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny neurčitým právním pojmem "zvláštní povaha služby", je nutno dodat, že uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, "rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv. neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech" (Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).
208. Opět by pak bylo věcí až posuzování konkrétního nařízení vlády, pokud by nařízení z takto (byť neurčitým právním pojmem) stanovených mezí vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 Ústavy. Samo o sobě však použití neurčitého právního pojmu pro stanovení mezí normotvorby vlády protiústavnost nezakládá.
209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, "vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější". Právě důvody spočívající ve "zvláštní povaze služby" mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12) "nepředvídatelné v momentu přijetí zákona" či "podléhající častým změnám", a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným právním předpisem.
210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy, které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády, upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v § 104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst. 3), že jde o úpravu "nad rámec zákona".
211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní. Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky (další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky další. Nejde tak o úpravu "nad rámec zákona", neboť zákon s touto úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu, resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání povinností ani o zásah do základních práv.
212. Meze podzákonné právní úpravy překážek ve službě lze dovodit jednak z účelu a smyslu institutu překážek ve službě (resp. překážek v práci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch překážek, které zákonodárce upravil sám výslovně. Nelze sice vyloučit exces výkonné moci při sekundární normotvorbě, což je však opět již otázkou ústavnosti konkrétního prováděcího právního předpisu.
VII./e Posouzení ústavnosti § 145 odst. 3 - tvrzený rozpor se základními principy právního státu zakládající právní nejistotu a možnost libovůle
213. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 145]
[Zvláštní ustanovení o platovém tarifu a platových třídách]
(3) Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají vykonávat činnosti neuvedené v katalogu správních činností, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí."
214. Navrhovatel považuje napadené ustanovení za rozporné se základními principy právního státu, zakládající právní nejistotu a vytvářející, mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení vlády (katalog správních činností), prostor pro libovůli při rozhodování.
215. Jak již Ústavní soud shora zmínil, v případě řízení o kontrole právních předpisů je vždy nutno zvažovat, zda existuje ústavně konformní možnost interpretace napadeného zákonného ustanovení, přičemž teprve v případě, že ústavně konformní výklad není možný, lze přistoupit k derogaci napadeného ustanovení.
216. Podle vyjádření vlády je účelem napadeného ustanovení překlenout období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních činností doplní.
217. Zákonné ustanovení má tedy zjevně za cíl zajistit možnost stanovení platového ohodnocení státního zaměstnance do doby, než bude do nařízení vlády vymezujícího katalog správních činností příslušná činnost novelizací doplněna. Z hlediska cíle právní úpravy tak jde o naplnění požadavku čl. 28 Listiny základních práv a svobod (právo zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci).
218. Tvrzenému riziku právní nejistoty a libovůle plynoucí z uvedeného ustanovení však dle názoru Ústavního soudu dostatečně brání ústavní principy, jejichž optikou je nutno uvedené ustanovení aplikovat a interpretovat. Při stanovení platové třídy musí služební orgán dbát principu rovného zacházení při odměňování (za obdobnou práci obdobná odměna), jednak postupuje v procesním rámci předvídaném zákonem o státní službě [řízení ve věcech služby dle § 159-169 zákona o státní službě, mj. též ve věcech rozhodování o odměňování dle § 159 odst. 1 písm. d)], resp. předvídaném v rámci subsidiárně aplikovatelného správního řádu (§ 160 zákona o státní službě).
219. Ústavní soud má za to, že samotná dikce napadeného ustanovení tak není v rozporu s principy právního státu, naopak jeho ústavně konformní intepretace a zejména aplikace jsou možné, tudíž k derogačnímu zásahu ze strany Ústavního soudu není dán prostor.
VII./f Posouzení ústavnosti § 22 - tvrzený rozpor se základními principy právního státu
220. Znění napadeného ustanovení:
"§ 22
Základní předpoklad pro přijetí do služebního poměru
Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
221. Podle navrhovatele napadené ustanovení porušuje principy právního státu, neboť je "založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce".
222. Ani u nyní posuzovaného ustanovení neshledává Ústavní soud protiústavní vadu, resp. nedochází k závěru, že by nebylo možno dané ustanovení vyložit ústavně konformně. Účel napadeného ustanovení je zjevný, a to zajistit loajalitu zaměstnanců veřejné služby vůči státu, resp. vůči ústavnímu systému a ústavním principům. Účel ustanovení, který vláda ve svém vyjádření taktéž s odkazem na příslušnou judikaturu zdůrazňuje, však není předmětem sporu, předmětem sporu je pouze formulace ustanovení.
223. Formulaci "lze předpokládat" ovšem opět nelze vykládat izolovaně, nýbrž v kontextu požadavků dokazování pro zjištění stavu věci ve správním řízení ve smyslu § 50 a násl. správního řádu, resp. obecně požadavků na správní rozhodnutí. Jak již bylo zmíněno shora v souvislosti s posuzováním ústavnosti § 145 odst. 3, zákon o státní službě upravuje řízení ve věcech služby se subsidiárním použitím správního řádu, přičemž toto řízení se dle § 159 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě vede i ve věcech přijetí do služebního poměru.
224. Základem pro přijetí do služebního poměru tedy nemůže být v podmínkách materiálního právního státu subjektivní neprůkazná či ničím neomezená domněnka orgánu veřejné moci, jak uvádí navrhovatel. Naopak rozhodnutí o přijetí do služebního poměru musí vycházet se skutkového stavu zjištěného zákonnými důkazními prostředky, musí být řádně odůvodněné a navíc podléhá soudnímu přezkumu.
225. Navrhovatel v této souvislosti upozorňuje na dikci § 30 zákona č. 218/2002 Sb., podle něhož "do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu". Faktický rozdíl mezi současně napadenou a navrhovatelem zmíněnou úpravou je v absenci slova "prokazatelně" v napadené úpravě. To však nic nemění na skutečnosti, že pokud správní orgán dojde k závěru, že u konkrétního žadatele o přijetí do služebního poměru nelze předpokládat, že "bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu", musí tuto skutečnost prokázat a své závěry řádně odůvodnit.
226. Intepretace daného ustanovení vedoucí k závěru, že jeho obsahem má být norma stanovící, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze "neprokazatelně" předpokládat dodržování určitých zásad, je v materiálním právním státě nemožná.
227. Opět je nutno uzavřít, že napadené ustanovení lze vyložit ústavně konformně a prostor pro derogační zásah Ústavního soudu zde není.
VII./g Posouzení ústavnosti § 17 odst. 3 věty čtvrté - tvrzené porušení čl. 67 odst. 1 Ústavy
228. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 17]
[Systemizace]
[(3) Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.] Jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 písm. c) oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok."
229. Tvrzená protiústavnost napadeného ustanovení spočívá dle navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm ústředních orgánů státní správy v něm uvedených "klade na roveň vládě, ne-li nad vládu", čímž porušuje čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož "vláda je vrcholným orgánem výkonné moci". Ve vyjádření vlády je tomuto tvrzení oponováno s odkazem na povahu těchto správních úřadů jako tzv. regulátorů a požadavek jejich nezávislosti v předpisech Evropské unie (viz bod 76).
230. Ústavní soud konstatuje, že si je vědom složitosti této problematiky z hlediska historie vzniku tohoto typu orgánů v 19. století či ještě dříve, vývoje jejich legislativního a judikatorního řešení a současného stavu z hlediska potřeb moderního státu a jeho mezinárodního začlenění. Stejně tak bere na zřetel vývoj odborné diskuse na téma situování takových orgánů v systému výkonné moci založeném na hierarchickém uspořádání a současně na parlamentní odpovědnosti vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci vůči Poslanecké sněmovně (čl. 67 odst. 1 a čl. 68 odst. 1 Ústavy). Této věci neprospěla ani změna koncepce zákona na úseku úpravy systemizace (srov. § 14 a 15 služebního zákona č. 218/2002 Sb.), která ústavním východiskům organizace veřejné správy a státní služby v jejím rámci hověla daleko více s ohledem na zabudování parlamentního prvku v řešení této sporné otázky a reflektováním diskuse o těchto tzv. nezávislých správních úřadech, která tehdy probíhala zejména v obou komorách Parlamentu a ve vládě (srov. tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001, viz též bod 236).
231. Nicméně s ohledem na vázanost petitem návrhu je třeba zdůraznit, že návrh prezidenta republiky v této části nesměřuje k napadení či zpochybnění samotné existence tzv. nezávislých správních úřadů. Jeho návrh lze stručně charakterizovat tak, že pouze zpochybňuje ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě, které má v rozporu s ústavním postavením vlády omezovat její možnost upravovat otázky systemizace jako nástroje pro organizaci služebních úřadů z hlediska počtu služebních míst, státních zaměstnanců, míst představených a objemu prostředků na platy (srov. § 17 odst. 1 zákona o státní službě).
232. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami. K tomu, aby došlo k vyřazení tohoto prostředku či k oslabení možností (a současně ústavní odpovědnosti a kompetencí) vlády na tomto klíčovém úseku, proto musejí být nalezeny odpovídající ústavní kautely; nelze se spokojit s případnou argumentací v rovině podústavního práva (§ 21 a § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů) vedenou s odkazem na to, že úprava tzv. nezávislých správních úřadů je založena jednak v zákonech speciálních, jednak pozdějších. V případě přednostního použití pravidla lex superior může řešení kolize v rovině podústavního práva za pomocí pravidel lex specialis a lex posterior nastoupit až ve druhé řadě.
233. Ústavní soud přitom nikterak nezpochybňuje skutečnost, že regulace či správa určitých specifických oblastí veřejné moci vyžaduje nezávislé postavení regulačních orgánů (regulace médií, telekomunikací, ochrana osobních údajů, regulace trhu s energiemi, statistika, jaderná bezpečnost, ochrana hospodářské soutěže). Uplatnění prvků nezávislosti, které se mohou případ od případu lišit, však zde musí být omezené a musí respektovat ústavní pořádek. V tomto směru je možno odkázat na potřebu zvláštních záruk některých ústavních práv (čl. 1 odst. 1 Ústavy), potřebu zajištění řádného chodu státu, stejně jako na potřebu plnění mezinárodních závazků státu (čl. 1 odst. 2, čl. 10a Ústavy).
234. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v této konkrétní věci zásah do ústavně zakotveného mechanismu vztahů orgánů moci zákonodárné a výkonné nebyl namístě z důvodů, které budou uvedeny dále. Takový průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti (což je v demokratickém právním státě totéž) parlamentně odpovědné vlády není nutný ani v případě požadavků plynoucích z předpisů práva Evropské unie, ze kterých lze jinak dovodit požadavek na nezávislost regulačních či jiných orgánů, tzn. především efektivní strukturální oddělení rozhodovací činnosti správních orgánů od zájmů subjektů podřízených takové regulaci a dozoru v některých specifických oblastech veřejné správy.
235. Specifika postavení uvedených správních orgánů (tzv. nezávislých správních úřadů) je třeba hodnotit systémově v kontextu celkového ústavního uspořádání České republiky jako parlamentní demokracie, v níž se otázky pravomocí a kompetencí v rámci veřejné moci nutně váží na parlamentní odpovědnost vlády za výkon státní správy. K tomu, aby byl některý z orgánů vyňat z tohoto systému a legitimačního řetězce (který musí zpětně vést od konkrétního aktu veřejné moci až k čl. 2 odst. 1 Ústavy), není podle názoru Ústavního soudu vždy nezbytně nutné výslovné ústavní zakotvení vztahu nezávislosti, i když tak Ústava v řadě případů činí. Lze poukázat např. na zakotvení nezávislosti či neodpovědnosti v případě členů komor Parlamentu České republiky (čl. 26), zejména pak na úpravu vztahů státní moci a územní samosprávy (čl. 101 odst. 4, čl. 105), na zakotvení postavení soudní moci (čl. 81 a 82), Nejvyššího kontrolního úřadu (čl. 97) či České národní banky (čl. 98), ale např. i na vymezení odpovědnostních vazeb ve vztahu Parlamentu, prezidenta republiky a vlády (čl. 63 odst. 4, čl. 65 a čl. 68 odst. 1 Ústavy).
236. S takovým vymezením se však nesetkáváme u soustavy správních úřadů a jim příbuzných institucí veřejné správy, za kterou nese vláda odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou výkonu státní správy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoří-li Ústava o odpovědnosti ve státním organizačním právu, tak je to neoddělitelně spjato s otázkou konstrukce pravomocí orgánů veřejné moci jako odpovědnosti jak v pozitivním, tak negativním smyslu (viz k tomu Klement, J. H. Verantwortung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n., s. 338 n.). Z ústavně zakotveného principu demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) plyne odpovědnost za určitý úsek řízení (zde včetně výlučného oprávnění předložit návrh zákona o státním rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 Ústavy), která současně vyjadřuje kompetenci vlády v této oblasti rozhodovat, řídit, kontrolovat či usměrňovat a slaďovat činnost dalších prvků systému moci výkonné, resp. státní správy. Výjimkou zde může být v případě střetu dvou veřejných zájmů jen ochrana základních práv a svobod, zajištění základních funkcí chodu státu nebo plnění mezinárodních závazků, přičemž se zpravidla tyto oblasti překrývají. Na okraj je v této souvislosti možno připomenout pokus řešit tuto problematiku výslovnou úpravou v samostatném čl. 80a Ústavy v rámci senátního návrhu novely Ústavy (tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001), který měl stanovit, že "[o]rgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem". Konečně je třeba nad rámec řešené otázky dodat, že přerušení onoho legitimačního řetězce v bodu "vláda" musí být vykompenzováno jinými legitimačními důvody takové výjimky (požadavky na obsazení funkce, odbornost, praxe, jiné vlastnosti, omezení uvážení, vázanost na zákon, funkční období atd.).
237. Nepřijetí zmíněného návrhu na novelizaci Ústavy proto nelze vykládat jako důkaz neústavnosti samotné nezávislosti, nýbrž jen jejích určitých prvků v jinak hierarchicky uspořádaném systému správních úřadů a jejich vykonavatelů či nositelů, a to přitom prvků nezávislosti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, který musí respektovat dělbu moci a mocí a klíčové funkce vlády v ní. Je proto zásadní rozdíl v situaci, kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže atd. při plnění jejich kompetencí. V určitých otázkách rozhodování - jako to např. výslovně stanoví § 28 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů - jsou nositelé těchto úřadů vyvázáni z povinnosti řídit se ve své specifické regulační působnosti pokyny, usneseními, směrnicemi atd., neboť je to v dané oblasti vyváženo jiným veřejným zájmem (ochrana soukromí, hospodářské soutěže, přístup k informacím atd.).
238. Z tohoto pohledu ustanovení věty čtvrté § 17 odst. 3 zákona o státní službě z hlediska testu ústavnosti neobstálo. Ústavními východisky jsou zde dělba moci, parlamentní demokracie, odpovědnost vlády za řízení státu cestou státní správy a role vlády při přípravě státního rozpočtu. V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako celku, přičemž z ústavní úpravy - na rozdíl od uvedených výjimek z hierarchické soustavy - nikterak nevyplývá, že by měly být význam a záruky řádného výkonu státní služby z tohoto hlediska jiné než např. v takových klíčových správních úřadech, jaké působí v oblastech vnitra, obrany, zahraničí, spravedlnosti či financí. V tomto směru je rovněž třeba poukázat na systémovou úpravu této otázky v § 15 původního služebního zákona č. 218/2002 Sb. spojenou s výhradou zákona a veřejného zájmu. Současně platí, že Parlament se nemůže vzdát výkonu své kontrolní působnosti vůči vládě tím, že z oblasti její odpovědnosti vyjme rozhodování o klíčových otázkách fungování státní služby tím, že její rozhodnutí učiní závislým na souhlasu vedoucího správního úřadu. Dané ustanovení neobstojí ani z hlediska jakkoli konstruovaného testu racionality. To proto, že zásah do ústavně zakotvené pozice vlády není založen na ochraně uvedených správních úřadů a institucí před možností narušit nezávislost jejich rozhodování o zákonem vymezených specifických otázkách jejich kompetence. Je-li to v těchto oblastech (viz bod 233) akceptovatelné či dokonce žádoucí, v oblasti systemizace to značí pokus o vyprazdňování ústavní kompetence a současně parlamentní odpovědnosti vlády.
239. To vše shrnuto činí napadené ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě pokusem vstupujícím do evidentního střetu s takovými pravidly fungování mechanismu státní moci v České republice, jako jsou čl. 2 odst. 1, čl. 42 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 68 odst. 1 a čl. 79 odst. 2 Ústavy. Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda souhlasila. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení.
VII./h Posouzení ústavnosti § 31 odst. 2 a § 165
240. Ustanovení § 31 odst. 2 a § 165 zákona o státní službě jsou napadána s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná, ale předkládají se ... k případnému posouzení dalších důsledků postupu namítaného výše" (sub II/a), tedy důsledků tvrzeného vadného legislativního procesu.
241. Vůči napadeným ustanovením navrhovatel vznáší výhrady týkající se legislativně-technických nepřesností či formulačních nedostatků ("příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě"). U žádného z napadených ustanovení však není vznesena konkrétní námitka protiústavnosti obsahu napadeného ustanovení, což navrhovatel více méně připouští, neboť účelem předestření tvrzených vad zákona má být spíše ilustrace nevhodnosti procesu vedoucího k přijetí tohoto zákona.
242. Ústavnímu soudu však nepřísluší spekulovat, zda by jinak předložený či jiným způsobem projednaný návrh zákona vedl k vyšší preciznosti legislativně-technického zpracování či nižší míře legislativně-technických nedostatků.
243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak opakuje, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu" (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů" (sp. zn. Pl. ÚS 10/06).
244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)."
245. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení nevykazují takové vady, že by jejich normativní obsah byl zcela nepoznatelný, a byl by tak dán přímo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy vymezujícím Českou republiku jako právní stát.
246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napadených ustanovení není vznášena jakákoli ústavní otázka, nezabýval se Ústavní soud shora zmíněnými ustanoveními podrobněji. Jak ostatně připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede žádné důvody namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a takový návrh není způsobilý meritorního projednání.
247. Stanovení konkrétního normativního obsahu předpisů podústavního práva jejich interpretací je v prvé řadě věcí orgánů aplikujících právo, zde zejména správních úřadů, resp. soudů v případě soudního přezkumu. S ohledem na pozici Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) tak není jeho ústavní rolí podústavní právo vykládat a jeho normativní obsah upřesňovat dříve, než k tomu přistoupí orgány veřejné moci povolané k aplikaci a interpretaci podústavního práva. Teprve poté a navíc za situace, že by v konkrétním případě došlo k interpretaci či aplikaci napadených ustanovení způsobem protiústavním, otevírá se prostor pro případný zásah ze strany Ústavního soudu. Nyní v rámci abstraktní kontroly napadených ustanovení však jakákoli otázka ústavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzené nejasnosti či nepřesnosti) nebyla vznesena.
VII./ch Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g), § 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37 odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1,
§ 185 odst. 2 písm. c) ve slovech "a stanoví mu plat podle části deváté"
248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná" a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje.
VIII. Závěr
249. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť dospěl k závěru o rozporu tohoto ustanovení s Ústavou (bod 239).
250. Ve zbývající části návrh zamítl, neboť shledal, že i přes výše rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku zasáhlo ústavně chráněné hodnoty předvídatelnosti práva a právní jistoty více než samotné vady v legislativním procesu, resp. než existence zákona v takovém procesu přijatého. Zároveň dospěl k závěru, že ustanovení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nejsou z hlediska svého obsahu s ústavním pořádkem České republiky v rozporu.
251. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae ve vztahu k případnému budoucímu přezkumu jednotlivých ustanovení zákona o státní službě, samozřejmě s výjimkou ústavnosti legislativního procesu, k němuž se již Ústavní soud vracet nehodlá. Je totiž třeba vidět, že nyní provedený přezkum zákona o státní službě byl učiněn v situaci, kdy se teprve stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující možnosti Ústavního soudu zcela domýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu aplikován, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které nebude možné překlenout ústavně konformním výkladem. Tento nález proto nemá ambici zcela uzavřít případný budoucí diskurs nad ústavností některého konkrétního ustanovení zákona o státní službě.
------------------------------------
pozn. č. 1) Historie internetových stránek www.psp.cz s uvedeným dokumentem byla dostupná zde: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:uWdM1MJcfwUJ:www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw%3Fidd%3D98892+&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka
k výroku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 v části, v níž byl zamítnut návrh na derogaci ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, a k části odůvodnění týkající se posouzení otázky ústavnosti legislativního procesu
I. K odůvodnění části zamítavého výroku nálezu
týkající se procesu přijímání zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě
1. Souhlasím se závěrem většiny uvedeným v odůvodnění nálezu (bod 165), podle kterého z hlediska způsobu přijímání zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, došlo k porušení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a v důsledku toho k porušení Ústavy, neboť v posuzovaném případě nebyl naplněn požadavek akcesority pozměňovacího návrhu, kdy pozměňovací návrh má toliko pozměňovat či doplňovat původní předlohu, nikoli ji zcela nahradit novým zákonem, jako tomu bylo v případě přijatého zákona o státní službě. Přijetí tzv. komplexního pozměňovacího návrhu považuji za účelový postup, který obchází předepsaný způsob předkládání nového textu celého předpisu. Obdobně jako většina soudců se ale domnívám, že pochybení nedosahuje takové intenzity, aby vedlo Ústavní soud k derogaci celého zákona o státní službě. Souhlasím s názorem většiny soudců, podle kterého, přes zjevné vady legislativního procesu, ochrana hodnot materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci (bod 166). Neznamená to však, že odůvodnění nálezu v tomto směru považuji za vyčerpávající.
2. Důvodem, o který se citovaný závěr většiny soudců opírá, je kromě jiného zjištění, že přes nepochybné nesprávnosti při přijímání předpisu nedošlo k dotčení práv vlády ani jiných subjektů zákonodárného procesu. Především zde s tímto názorem nesouhlasím a uplatňuji odlišné stanovisko k příslušné pasáži odůvodnění nálezu (body 149-158).
3. Posouzení ústavnosti legislativního postupu, kterým byl zákon o státní službě přijat, podle mého názoru nelze zúžit jen na posouzení z hlediska formálních práv subjektů zákonodárného procesu, ale je třeba tato formální práva posoudit v konkrétních souvislostech a objektivně.
4. Zákon o státní službě, předpis určený pro desetitisíce zaměstnanců ve státní službě, byl totiž v důsledku "pozoruhodného legislativního postupu" v podstatné míře přijat ve znění, které nesvědčí o kvalitním a úplném legislativním procesu.
5. Vláda, vědoma si významu přípravy právních předpisů, uvádí explicitně v čl. 2 legislativních pravidel vlády (schválena usnesením vlády č. 188 ze dne 19. března 1998 ve znění dalších usnesení): "Přípravě každého právního předpisu musí předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu. Její součástí je i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu, a nejsou-li určité vztahy právním předpisem dosud upraveny, zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy, včetně zhodnocení dopadů předpokládané změny právního stavu nebo dopadů právní regulace, která má být rozšířena na právní vztahy dosud právem neupravené ... Při přípravě právního předpisu je třeba dbát, aby právní předpis byl ... koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně ...".
6. Podzákonný předpis sice nemůže být referenčním kritériem Ústavního soudu pro přípravu a schvalování zákonů, ale přesto vypovídá o tom, jaké má vláda jako představitel moci výkonné o legislativním procesu představy a zda je také dodržuje.
7. Pominu-li absenci schváleného věcného záměru zákona a absenci řádného připomínkového řízení (hlava II legislativních pravidel vlády), v prvé řadě k podstatné části přijatého znění zákona o státní službě absentuje důvodová zpráva (čl. 9 legislativních pravidel vlády), která má význam nejen pro transparentnost politického rozhodování, ale i pro pozdější interpretaci zákona, neboť z odůvodnění má být možno zjistit účel a důvody, které vedly k přijetí zákona, základní principy nové právní úpravy, antidiskriminační a protikorupční opatření, způsob ochrany osobních údajů, soulad s ústavním pořádkem České republiky, soulad s právem Evropské unie, dopady na státní rozpočet atd. Odůvodnění návrhu zákona je tedy současně zdrojem informací pro účely samotného legislativního procesu, resp. podkladem jednak pro interní připomínkové řízení a jednak pro vládu a její Legislativní radu a pro Parlament. Ostatně, existenci důvodové zprávy k návrhu zákona předpokládá i § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Takovému řádnému legislativnímu postupu se však přijatá podoba zákona o státní službě v důsledku reálné kontroverzní procedury schvalování vyhnula.
8. Jsem si vědom toho, že legislativní pravidla vlády v části páté počítají i s postupem, kdy předkladatelem návrhu zákona není vláda a kdy se použije výrazně zjednodušující postup suplující připomínkové řízení a další shora uvedené procesy přípravy návrhu zákona. Ale i tento zjednodušující postup má své meze. Před vypracováním návrhu stanoviska vlády má předseda Legislativní rady vlády požádat další členy vlády, popřípadě vedoucí jiných ústředních orgánů státní správy, jejichž působnosti se obsah návrhu zákona týká, o vyjádření ve lhůtě jím určené. K vyjádření připomínek musí být poskytnuta stejná lhůta jako v případě, kdy je předkladatelem návrhu zákona vláda (čl. 6 odst. 3 legislativních pravidel).
9. Vláda se ve svém vyjádření adresovaném Ústavnímu soudu (body 40-48 odůvodnění nálezu) snaží přesvědčit soud o tom, že nebyla nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jejich obsahu i jejich legislativně-technickém zpracování, včetně projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností, že oba komplexní pozměňovací návrhy i pozměňovací návrh poslanců Romana Sklenáka, Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka byly předkládány s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou.
10. Pouhým porovnáním textu původního služebního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a obou tzv. komplexních pozměňovacích návrhů a návrhu poslanců Sklenáka, Faltýnka a Junka je možno zjistit zásadní odlišnosti v koncepci, obsahu i rozsahu původního zákona a jednotlivých návrhů vzájemně. Vzhledem ke vskutku krátké době několika dní, kterou vláda měla k projednání finální verze - posledního druhého komplexního pozměňovacího návrhu, není možno stanovisko vlády předložené Ústavnímu soudu rozhodně přeceňovat a považovat za naplnění úlohy, kterou má vláda jako představitel moci výkonné v rámci legislativního procesu naplňovat.
11. Osobně se proto neztotožňuji s tou částí odůvodnění nálezu Ústavního soudu (zvláště bod 154), podle něhož "[l]ze tedy uzavřít, že má-li být jedním z účelů derogačního zásahu Ústavního soudu ochrana práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, pak tento účel v nyní posuzovaném případě absentuje." Tuto pochybnost vyslovuji o to více, že napadený předpis je a bude úhelným kamenem budování personální stavby veřejné správy, za kterou právě vláda odpovídá. Postoj vlády není ani zcela v souladu s programovým prohlášením vlády ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala "k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků."
12. Realizovaným legislativním postupem bylo zabráněno tomu, aby mohl být dosažen jeden ze základních úkolů ústavně konformní normotvorby, která musí umět co možná nejúplněji odpovědět na to, proč a za jakým účelem je návrh zákona v daném znění přijímán, a lze tak vyslovit nejen pochybnosti uvedené v konečném znění nálezu, ale také zejména pochybnosti o legitimitě navržené a přijaté úpravy. Legitimitu lze obecně charakterizovat jako oprávněnost, tedy obecné uznání práva na výkon moci. Stojí i vně spravedlnosti jako regulativní idea (Přibáň, J. Legitimita práva, intimita a "inflikce". Sociologický časopis, 1997, Vol. 33 (No.2:150-151). Legitimita vyjadřuje požadavek, podle kterého nestačí, aby některé jednání bylo vyjádřeno právní úpravou samo o sobě, ale aby bylo zdůvodnitelné i nezávisle na této právní úpravě (Lauterwein, C., C. The Limits of Criminal Law. A Comparative Analysis of Approaches to Legal Theorizing. ASHGATE Publishing, 2010, s. 2). Legitimita se projevuje vznikem určitých právních procedur a jejich prostřednictvím spoluvytváří příznivé prostředí pro formulaci a uplatnění principů a zásad práva.
13. Kvalitní legislativní proces, který nebyl v posuzovaném případě zákona o státní službě použit, resp. shora uvedené instituty legislativního procesu, kterým se přijaté znění zákona o státní službě vyhnulo, nemohly kvalitně naplnit jednu z jejich funkcí, tedy nemohly účinně napomoci k tomu, aby se předešlo přijetí řady nejasných formulací ustanovení zákona o státní službě, jejichž zrušení bylo Ústavnímu soudu v posuzované věci navrhováno, a nemohly napomoci ani k jejich následnému objasnění. Vyslovuji zde i určité pochybnosti o tom, zda zde orgány moci výkonné i orgány moci zákonodárné reálně naplnily požadavek vzájemné kontroly a vyváženosti mocí ve státě [checks and balances - srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)].
II. K § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb.
14. Text zákona o státní službě přijatý shora popsaným překotným způsobem právě proto trpí celou řadou vad namítaných navrhovatelem. Vzhledem k přednosti a možnosti ústavně konformní interpretace před derogací však Ústavní soud nemohl v těchto případech všechna napadená ustanovení zrušit, byť výklad řady z nich je už nyní problematický a bude jistě předmětem soudních sporů. O to kritičtěji bylo třeba podle mého názoru vyjádřit v odůvodnění nálezu výhrady k úloze moci výkonné při přípravě a tvorbě předpisu (se zřetelem na všechny jeho důsledky), protože vady ve shora uvedeném smyslu prostupují až do samotného obsahu ustanovení na jeho základě přijatého zákona o státní službě - zákona, který má regulovat tak závažnou oblast, kterou je státní služba.
15. Sám jsem vyjádřil své stanovisko k potřebě zrušit především ustanovení § 5 odst. 2 a § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě jako protiústavní. Ústavní soud se shodl většinou hlasů na potřebě derogovat § 17 odst. 3 větu čtvrtou a s tímto výrokem i s jeho odůvodněním se ztotožňuji. Ne tak se tomu stalo v případě ustanovení § 5 odst. 2 zákona, které považuji za nejméně stejně vadné jako § 17 odst. 3 větu čtvrtou, i když z jiných důvodů.
16. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě vládu zmocňuje stanovit nařízením obory služby, do kterých jsou státní zaměstnanci přijímáni a ustanoveni, aniž by zákon o státní službě definoval, co se "oborem státní služby" rozumí, a ponechává tak na moci výkonné, aby z obsahu a účelu zákona dovodila meze, ve kterých se má při stanovení oboru státní služby pohybovat (srov. bod 196 odůvodnění nálezu). Uvedené řešení, podle kterého se v zákoně o státní službě nestanoví, co je oborem služby, zakládá pro adresáty zákona jen složitě předvídatelnou právní regulaci ze strany moci výkonné, která má v daném ohledu neúměrně široký prostor pro úpravu oborů služby, jehož limity se ze zákona jen obtížně dovozují. Zákonem určené meze, ve kterých je vláda oprávněna vydávat k provedení zákona nařízení, jsou přitom klíčové pro ústavnost dané podzákonné normotvorby (čl. 78 a čl. 79 odst. 2 Ústavy). Přestože vláda ve svém vyjádření adresovaném Ústavnímu soudu přijaté řešení formálně obhajuje, je třeba znovu zmínit programové prohlášení vlády ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků. Jako jedno z rizik ohrožujících naplnění tohoto chvályhodného záměru spatřuji nekontrolovanou a nepředvídatelnou možnost extenzivního nebo restriktivního zásahu vlády do "katalogu" oborů státní služby s dopady pro jednotlivce i celé skupiny státních úředníků.
17. V dalších výhradách se připojuji k odlišným stanoviskům soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka k § 5 odst. 2 zákona o státní službě.
III. Závěrečné shrnutí odlišného stanoviska
18. Postupem při přijetí zákona o státní službě byla zasažena důvěra nejen v provedený zákonodárný proces stran adresátů tohoto zákona, ale rovněž i s tím související jejich důvěra v zákon sám. Má-li být zákon o státní službě klíčovým nástrojem státu pro regulaci právních vztahů a ukládání povinností se státní službou souvisejících, pak zákonodárce měl být první v řadě tím, kdo ctil právní řád při jeho schvalování, a měl především důsledně dbát na to, aby text zákona odrážel skutečně kvalitní a potřeby odrážející personální linii ve veřejné správě. Přestože jsem nehlasoval pro derogaci zákona jako celku, nemohl jsem nechat bez povšimnutí jak výrok zamítající návrh na derogaci § 5 odst. 2, tak určitá "bílá místa" v odůvodnění nálezu vztahující se k otázce posouzení ústavnosti legislativního procesu.
2. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění nálezu
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám odlišné stanovisko k části VI./b odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, tedy ke způsobu a závěrům stran ústavní konformity legislativního procesu ve věci tisku 71/0 Poslanecké sněmovny.
Tato část řízení a odůvodnění se zabývala otázkou ústavnosti legislativního procesu vedoucího k přijetí zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. Většina Ústavního soudu se přiklonila sice k zamítavému výroku nálezu v této části návrhu prezidenta republiky, učinila tak však na základě odůvodnění, se kterým se v některých částech, a zejména s jeho závěrem v bodu 165, stejně jako s metodologií odůvodnění nemohu ztotožnit. Proto považuji za potřebné uvést alespoň následující důvody, proč měl být návrh zamítnut, a to aniž by bylo třeba provádět zvažování a poměřování domnělých neústavních postupů ve vztahu k tvrzeným přínosům přesto aprobovaného přijetí zákona.
1. Tato část odůvodnění obsáhle a zcela korektně popisuje vývoj dosavadní judikatury Ústavního soudu v otázkách dodržování ústavnosti při přijímání zákonů. Přitom jako nový problém identifikuje situaci, kdy je podán návrh na novelizaci zákona, přičemž výsledkem projednání takové zákonodárné iniciativy je přijetí zcela nového zákona (body 132, 137). Na základě toho se odůvodnění zabývá jako klíčovou otázkou posouzením toho, zda pozměňovací návrh stále formálně pozměňuje předlohu, nebo již ji nahrazuje novým návrhem zákona, který však nebyl obsahem zákonodárné iniciativy (bod 138). Zde většina zcela nekriticky přijímá část odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) k problematice tzv. přílepků, o kterou však v dané věci nejde, neboť si lze jen obtížně představit užší vztah mezi zákonodárnou iniciativou a pozměňovacím návrhem než v projednávané věci. Zde nepomůže ani hledisko teorií law & economics, neboť z hlediska finančních nákladů (jejich vyčíslení v zákonodárném procesu ovšem opět naše Ústava na rozdíl od ústav jiných států nepožaduje) k závěru o odlišnosti (zásadně odlišné nákladnosti) zákonodárné iniciativy a jejího výsledku dojít nelze. Dále zde pomíjí to, že východiskem je předloha, tedy zákonodárná iniciativa, a vše, co se k ní vztahuje, ať již má jakýkoli rozsah, je pozměňovacím návrhem, popř. pozměňovacím návrhem v podobě "jiné" předlohy. Z hlediska ústavního o nic jiného jít nemůže, byť by se jednalo o pozměňovací návrh, aby místo změny byla přijata celková úprava určité věci. Zákon přece žádná subjektivní práva nemá, a to ani právo na číslo ve Sbírce zákonů.
2. Většina dovozuje zvýšené ústavní nároky na zákonodárnou iniciativu ve srovnání s nota bene (!) ústavně v České republice neupravenou problematikou pozměňovacího návrhu a na základě toho dochází k závěru, že v důsledku toho by "pozměňovací návrh měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 49). Oporu pro to hledá v § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále též jen "jednací řád"), ačkoli se nejedná o předpis o síle ústavního zákona a ačkoli ten, což je důležité, pro její závěry neskýtá dostatek opory. Přehlíží přitom zcela význam řady výslovných ústavních řešení zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně stejně jako naopak to, že naše ústavní úprava nezná proceduru tří čtení, která je pro posouzení sporné otázky rovněž klíčovou. Proto námitka vyhnutí se prvnímu čtení nemá v našich podmínkách ústavní relevanci.
3. Právo podávat pozměňovací návrhy má v různých právních řádech a v různých dobách různou podobu (od zákazu až po úplnou volnost, od omezení na poslance až po rozšíření na další subjekty). Naše Ústava tuto problematiku přenechává jednacím řádům, a proto by bylo možno dovodit neústavnost jen v případě, kdyby tato reglementová úprava porušovala některý z ústavních principů zákonodárné procedury. Možno poukázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), ve kterém bylo konstatováno, že úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích a jejich důsledcích pro koncepci návrhu zákona jako celku ve vazbě na jiná ustanovení takového návrhu a pravidla legislativní techniky. Jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů. Způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, je podroben kognici Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje (zejména čl. 1, čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 41, čl. 44 až 48, čl. 50 až 52 Ústavy), přičemž významnou roli hraje též otázka fungování politického systému na jedné straně (čl. 5 a 6) a systému dělby moci a mocí z druhé strany (hlavy II až IV Ústavy).
4. Nic takového se však v projednávané věci nestalo. Především je třeba zdůraznit, že § 63 jednacího řádu jednotlivým poslancům dává právo podávat k projednávané věci návrhy, a to včetně návrhů pozměňovacích. Ty mohou původní návrh (zde zákonodárnou iniciativu) v jeho částech vypouštět, měnit nebo také, což je podstatné - rozšiřovat. To se stalo v projednávané věci a není v tom žádný ústavní problém, neboť poslanec, který slibuje jako jedinec, že bude mandát vykonávat v zájmu všeho lidu, takovou možnost má (čl. 23 odst. 3 Ústavy) ne proto, že má zákonodárnou iniciativu (jak to tvrdí většina v bodě 128), nýbrž proto, že je na základě reprezentativního mandátu zástupcem lidu. Proto dodávám, že toto právo má i ve státech, kde zákonodárnou iniciativu jednotlivý poslanec nemá, naopak u nás toto právo nemají jiné subjekty, které právo zákonodárné iniciativy mají. Pozměňovací návrh je tak současně nástrojem prezentace politického postoje k předloze, a tím i prostředkem prezentace opozičního postoje, čehož je právě projednávaná věc názorným příkladem. Paradoxně se tak argumentace většiny (jinak založená na citaci nálezů chránících menšinu) ubírá de facto opačným směrem, i když je tato situace oslabena naší zvláštností, tedy možností jednotlivého poslance také návrh zákona podat bez relevantní podpory dalších poslanců.
5. Stejně tak je v této souvislosti pominuta ústavně zakotvená role výborů a komisí (čl. 31 odst. 1 Ústavy) jako pomocných orgánů sněmovny v zákonodárném procesu, a to včetně zaujímání stanovisek, popř. podávání pozměňovacích návrhů (§ 92 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Podstatné z mého hlediska je, že co do nároku na dosažení výsledku, tedy prosazení zákonodárné iniciativy nebo naopak pozměňovacího návrhu není rozdílu, neboť takový "nárok na úspěch" ani iniciátor, ani navrhovatel jakékoli změny prostě nemá (pomíjím zde "povinnost" zákonodárné iniciativy vlády podle čl. 42 Ústavy). Naopak role výborového stanoviska k návrhům, včetně zásadního přepracování návrhů, ani v jiných státech zpravidla nevzbuzuje námitky, neboť tzv. gestor prezentuje své stanovisko na počátku druhého čtení předtím, než v rozpravě tuto možnost dostanou jednotliví poslanci. Tuto roli nyní novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny (zákon č. 265/2014 Sb.) značně posílila právě v duchu tradičního pojetí parlamentních výborů.
6. V této souvislosti většina pominula vyjádřit se k dalšímu podstatnému ustanovení jednacího řádu, a to konkrétně k § 63 odst. 1 bodu 4 písm. a), neboť toto ustanovení je evidentně využíváno při projednávání tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. Konečně na základě takového návrhu byla přijata nejen Listina a Ústava, ale i samotný jednací řád Poslanecké sněmovny (ten dokonce pod jiným číslem parlamentního tisku). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že tento pojem je pouze technickým, nikoli právním. I tzv. komplexní pozměňovací návrh je stále jen jinak nazývaným pozměňovacím návrhem, byť se po schválení sněmovnou stává základem pro další jednání (pokud navrhovatel nevezme svou zákonodárnou iniciativu zpět) s tím důsledkem, že ostatní pozměňovací návrhy "padají pod stůl". To však poslancům nebrání, aby je podali ve vztahu k nyní projednávané předloze znovu. V parlamentní praxi se ke svým původním návrhům nyní ve vazbě na komplexní pozměňovací návrh jako nový základ jednání tzv. přihlašují. Proto též z právního hlediska nemá význam hodnotit, zda je v projednávané věci tzv. druhý komplexní pozměňovací návrh (tisk č. 71/12) ve vztahu k prvnímu komplexnímu pozměňovacímu návrhu (tisk č. 71/8) a jaký to má případně dopad na řešenou otázku.
7. Zcela je pominuta otázka obsahu práva zákonodárné iniciativy a svrchovanosti sněmovny při nakládání s ní. Většina vykládá jednací řád (vlastně jen § 63), nikoli však ústavní pořádek, jako by zde nebyla možnost sněmovny jako zákonodárného orgánu se zákonodárnou iniciativou naložit i tak, že ji projedná v pozměněné podobě, popř. zamítne, vrátí k dopracování atd. V tomto směru ponechává ústavní pořádek věc plně na uvážení hlasující většiny ve smyslu čl. 6 Ústavy. Samozřejmě navrhovatel má právo na to, aby jeho návrh splňující požadavky jednacího řádu, byl projednán. To, že se počítá s jeho zcela zásadní změnou, dokládá i § 86 odst. 6 jednacího řádu (ve znění do 1. března 2015), který ponechává navrhovateli právo "pána návrhu", tzn. zabránit jeho projednání a přijetí tím, že jej do ukončení druhého čtení (nyní i na počátku třetího čtení) vezme zpět, nesouhlasí-li se směrem, kterým se projednávání jeho zákonodárné iniciativy ubírá.
8. Uvedeným postupem by se však většina Ústavního soudu dostala do role "soudce" toho, o čem může sněmovna podle svých pravidel (srov. čl. 40 Ústavy) jednat. Ústavní soud jí v tom sice nemůže zabránit (nejde o preventivní kontrolu), nicméně obava, že toho bude nyní využíváno jako vyhrůžky, se bude nad sněmovnami vznášet jako Damoklův meč, což je v rozporu s čl. 15 Ústavy. Toto považuji za zcela nepřijatelné a vybočující z dosavadních pravidel reglementového práva. Ústavní soud nepochybně může posoudit způsob, jakým byl návrh zákona projednán a přijat. Není však v jeho kompetenci posuzovat, který pozměňovací návrh je ještě projednatelný, a který ne, a již vůbec by neměl zvažovat, kdy lze neprojednatelný (protože prý mění příliš) pozměňovací návrh přesto povolit projednat, jak se stalo v projednávané věci (viz body 142, 147, 159, 160, 164). To je skutkovou otázkou, kterou rozhodne sněmovna hlasováním (oproti názoru o roli předsedy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57). Jinak by tím většina Ústavního soudu hrozila zasahovat do autonomie jednání sněmoven způsobem, který může mít neblahé následky.
9. Navíc to znamená v případě trvání na tomto nesprávném názoru doplnění hledisek prejudiciální kontroly přijetí zákona "ústavně předepsaným způsobem" ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o další položku, kterou bude přezkoumání podezřelých pozměňovacích návrhů a vyloučení jejich dopadů z přijatého textu zákona. Je to problematické i proto, že je to nerealizovatelné, jak nakonec dokazuje (ne)dodržování závěrů tzv. přílepkového nálezu. S hodnocením toho, zda je přezkoumávaný text zákona výsledkem přílepku, se prakticky v judikatuře Ústavního soudu nesetkáme, není-li to výjimečně namítáno přímo navrhovatelem. Zde je třeba zdůraznit, že vlastně dochází k subjektivizaci objektivního práva, tedy § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Je přitom nepřijatelné, aby např. Ústavní soud projednal návrh zjevně neoprávněného navrhovatele, protože jsou pro to důvody z hlediska zajištění právní jistoty, proporcionality atd., nebo dokonce že by uznal z takového hlediska porušení např. práva na zákonného soudce s odůvodněním, že tak spravedlivý a vyvážený rozsudek dosud neviděl. Přitom se tak v projednávané věci děje, ačkoli zde pro proporcionalitu (nejde nejen o střet základního práva a veřejného zájmu, nýbrž vůbec nejde o hmotné právo) není místo [i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bodu 45, se jedná spíše o terminologické nedopatření při hledání kompromisu, jak se odchýlit od tzv. přílepkového nálezu].
10. Co je ústavně předepsaným postupem, vykládá nyní Ústavní soud nad rámec ústavního pořádku. To by však mělo být podle principu prejudiciality spojeno s automatickým posouzením ústavnosti postupu přijetí zákona, nikoli pouze s žádáním navrhovatele, aby se tak stalo. Řekne-li Ústavní soud, že součástí ústavně předepsaného postupu je zachování vztahu zákonodárné iniciativy a pozměňovacích návrhů nejen z hlediska úzkého vztahu, kde se to snad ještě dá akceptovat, ale i obecně podle měřítek podústavního práva (§ 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny), tak by tak měl činit vždy stejně, tak jako např. bez návrhu automaticky zkoumá splnění podmínek řízení. Avšak zákonodárný proces (ne jeho výsledek) je právně upravený politický proces zčásti předurčený výsledky voleb, zčásti politickými dohodami. Na rozdíl od přezkumu dodržení ústavních kautel práva na řádný či spravedlivý soudní proces zde není dost dobře myslitelné navrácení zpět a např. nové jednání jako v případě soudního řízení, kde lze vyloučit nezákonně získaný důkaz nebo naopak provést opomenutý důkaz atd.
11. Pokud už se většina Ústavního soudu do takto vzaté věci pustila, měla také doříci, co by vlastně od Parlamentu očekávala. Měl tedy jednat o novele zákona č. 218/2002 Sb. s tím, že text bude formulován v podobě několika set novelizačních bodů a na závěr bude předseda vlády zmocněn k vyhlášení úplného znění zcela nepřehledného textu změněného zákona? Nebo měl být v dané situaci předložen pozměňovací návrh, který by zněl tak, že se mění zákon č. 218/2002 Sb. tak, že jeho § 1 až 254 včetně příloh se nahrazují novým zněním, a to § 1 až 207?
12. Proto je mi z ústavněprávního hlediska sympatičtější stanovisko menšiny, která hledá řešení v porušení ústavních pravidel, než zvláštní "tanec mezi vejci" zvolený většinou. Nicméně z hlediska výše uvedeného jsem se k ní nemohl připojit.
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského, k němuž se připojil soudce David Uhlíř
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku, neboť jsem přesvědčen, že procedura, kterou byl napadený zákon přijat, vybočila z mezí ústavnosti a zákon měl být zrušen pro rozpor s čl. 1 odst. 1 a čl. 41 Ústavy. Své stanovisko odůvodňuji takto:
1) Standardním postupem Ústavního soudu při abstraktní kontrole norem je test ústavnosti napadené normy, jehož prvním krokem je pravidelně zkoumání ústavnosti procedury, kterou byla norma přijata. Pouze pokud napadená norma obstojí v tomto prvním přezkumném kroku, posuzuje Ústavní soud meritorní obsah normy z hlediska její souladnosti s ústavním pořádkem, za pomoci testu proporcionality, účelnosti, nedotknutelnosti základních lidských práv a svobod atd. V daném případě neobstál napadený zákon podle mého soudu již v prvním kroku standardního testu a měl být zrušen. Ústavní soud se ústavností zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny zabýval opakovaně v řadě nálezů, se kterými argumentačně pracuje v odůvodnění i nyní mnou napadený nález v zamítavém výroku. Soudím však, že jejich závěry interpretuje s ohledem na diametrální odlišnost nyní posuzované věci nesprávně či přinejmenším nepřesně.
2) Z dosavadní judikatury Ústavního soudu k procesním nedostatkům zákonodárného procesu na půdě Parlamentu je třeba zmínit zejména tyto nálezy:
Sp. zn. Pl. ÚS 1/12 z 27. 11. 2012
(sloučení parlamentní rozpravy k více návrhům zákonů)
Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/12 [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), body 201-220] Ústavní soud shledal porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "jednací řád" nebo "JŘPS"), které však nedosáhlo ústavněprávní intenzity. Dle Ústavního soudu se musí jednat o "pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem". Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 dále plyne, že porušení jednacího řádu jsou akceptovatelná tehdy, jsou-li výsledkem zákonodárné procedury jako celku zákony, u nichž měly všechny osoby na ní zúčastněné možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny. Nesmějí být rovněž nepředvídatelné nebo překvapivé ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti (bod 218).
Sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002
(revokace hlasování v Poslanecké sněmovně)
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud obecně vymezil požadavek respektu k procedurálním pravidlům: "Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu ... [N]ení nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila."
"Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu) - není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen, není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou (jakož i vládou) a navenek vůbec, nemohou vykročit z ústavního rámce."
Konečně Ústavní soud v tomto nálezu připomenul: "Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon" (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.); ne tedy každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem."
Sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007
(neústavnost legislativních jezdců/přílepků)
Dalším relevantním nálezem je sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.). V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 označil Ústavní soud za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny) a který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky. "Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ,skutečným zdrojem legitimity zákona'." (viz bod 38).
"Ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS ... Tím mj. došlo k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Pro řešení případu je rozhodující odlišení pojmu ,pozměňovací návrh' a pojmu ,návrh zákona'. Zatímco návrh zákona je upraven v různých souvislostech Ústavou (čl. 41, 42, 44-48), pozměňovací návrh zmiňuje toliko zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "JŘPS"), odhlížíme-li od Ústavou upravených vztahů mezi oběma parlamentními komorami (o ,pozměňovacím návrhu' se v této souvislosti Ústava zmiňuje - viz čl. 46 odst. 2, čl. 47 odst. 2, 3 a 4, čl. 50 odst. 2). Návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy ,k projednávané věci.' Tyto návrhy se mají vztahovat ,k určité věci projednávaného bodu'. Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 5 JŘPS opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona."
V tomto nálezu Ústavní soud neprovedl test proporcionality, nýbrž bezpodmínečně zrušil úpravu rozpornou s těmito požadavky. Upozornil též na to, že toto pochybení (přílepek) není excesem, ale stává se neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu České republiky vědomi, o čemž svědčí např. kritické usnesení Senátu č. 303 z 25. 1. 2006, v němž se mj. uvádí: "neustávající novelizace již mnohokráte novelizovaných zákonů a technika jejich provádění připojováním k obsahově nesouvisejícím návrhům zákonů ztěžují, až znemožňují ustálení vědomí o tom, co jako právo platí".
Sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011
(přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze)
Proti relativizaci důležitosti dodržování procesních pravidel a závěru, že nelze zrušit zákon jen z důvodu porušení procesních pravidel, se Ústavní soud vyhradil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), kde objasnil závěry z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.): "Úlohou Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve sporech o tom, zda došlo ,jen' k porušení jednacích řádů obou komor Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu ... Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem) ... Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici ... Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02)."
Sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010
(komplexní pozměňovací návrhy)
Institutem komplexních pozměňovacích návrhů se Ústavní soud "podrobně" zabýval ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/08 [nález sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)]. Tam měl navrhovatel obdobné výtky, jaké lze zvažovat ve vztahu k proceduře přijetí zákona o státní službě. Tvrdil, že právo podávat pozměňovací návrhy je akcesorickým právem k právu zákonodárné iniciativy a že dle jeho názoru nesmí nabývat podoby "zastřené zákonodárné iniciativy". Poukazoval na zákaz přílepků vyslovený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, přičemž komplexní pozměňovací návrhy jsou dle jeho názoru institutem příbuzným. Tvrdil, že jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému "návrhu zákona", ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s "právem na dobré zákonodárství" a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud se s těmito námitkami vypořádal pomocí výčtu předchozí judikatury (avšak je potřeba zmínit, že se ve většině případů jednalo o jiné situace, kdy šlo skutečně toliko o pozměňovací návrhy, které však nebyly navrženy formou jednotlivých bodů, ale přímo do textu návrhu zákona, který byl označen jako "komplexní pozměňovací návrh"; nejblíž současnému případu byl komplexní pozměňovací návrh ve věci Archivu bezpečnostních složek [Ústav paměti národa - nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.)], který sice rovněž jen pozměňoval senátní návrh, avšak měnil jej i koncepčně a obsahoval celou řadu změn. Ústavní soud konstatoval, že institut komplexních pozměňovacích návrhů je již jistou dobu součástí reglementového práva, ale jako takový se pohybuje na hranici ústavnosti. Jedná se o situaci, kdy návrh zákona předloží subjekt se zákonodární iniciativou, avšak podkladem pro jednání je komplexní pozměňovací návrh příslušného výboru.
3) Všechny shora citované nálezy - ať již jejich výrokem byl napadený zákon zrušen, či nikoliv - se zabývaly pouze dvěma okruhy procedurálních pochybení v rámci zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny: - tzv. přílepky, tj. připojením pozměňovacího, resp. doplňujícího návrhu novelizujícího jinou než předloženou normu bez věcné souvislosti a - fauly v proceduře omezujícími řádnou rozpravu cestou neopodstatněného vyhlášení legislativní nouze, omezení řečnických vystoupení co do časového rozsahu nebo četnosti, příp. vyloučením vystoupení neprivilegovaných členů Poslanecké sněmovny. Projednávaný případ je však zcela odlišný - jako sněmovní tisk 71 byla předložena novela dosavadního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Tento návrh novely dosavadního služebního zákona prošel 1. čtením na 5. schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. 1. 2014 a byl přikázán k projednání příslušným výborům. V rámci usnesení ústavně právního výboru ze dne 3. 7. 2014 se poprvé objevil jako tisk 71/8 komplexní pozměňovací návrh č. 1, který byl podkladem pro 2. čtení na jednání sněmovny na její 12. schůzi dne 16. 7. 2014 [pozměňovací návrhy v rámci podrobné rozpravy směřují k tomuto návrhu (tisku 71/8)]. Ze stenozáznamů ze schůze dne 16. 7. 2014 plyne, že se k autorství/předložení tohoto komplexního pozměňovacího návrhu č. 1 žádný konkrétní poslanec nehlásí (Jan Chvojka se ohrazuje, že je pouze zpravodajem, a nikoliv předkladatelem: "Já bych chtěl tady objasnit, nebo vysvětlit, svoji určitou dvojroli. Možná se i dá má osoba považovat za předkladatele, i když jsem zpravodaj, ale to se stává v této Sněmovně. Byl jsem do prvního čtení a do všech dalších určen zpravodajem a zároveň jsem na ústavněprávní výbor podal jako jeden z předkladatelů návrh komplexního pozměňovacího návrhu, což není nic neobvyklého. Když si vzpomenu například na minulé volební období, když byla velká novela exekučního řádu, tak pan kolega Staněk, který byl zpravodajem, zároveň podával velké pozměňovací návrhy. Takže jsem zpravodajem i navrhovatelem, nicméně nejsem navrhovatelem původním do prvního čtení, takže se považuji nyní za zpravodaje ... Co se týče mé role, opakuji, jsem zpravodaj a byl jsem určen zpravodajem do prvního a všech dalších čtení. A proto mě, prosím, neoslovujte jako předkladatele."); opozice kritizuje, že se k návrhu oficiálně dostala až prostřednictvím usnesení ÚPV distribuovaného dne 3. 7. 2014 v 13:58 hodin a že na jeho přípravě nemohla participovat, neproběhlo u něj klasické připomínkové řízení a neobsahuje důvodovou zprávu. Na její dotazy ohledně jednotlivých bodů navrhovaného zákona nikdo nereaguje. Návrh přesto prošel do 3. čtení, kde je projednáván ve dnech 30. 7., 1. 8. a 27. 8. 2014 s tím, že byl schválen návrh na vrácení předlohy do 2. čtení. V jeho rámci předkládá dne 1. 9. 2014 poslanec Chvojka komplexní pozměňovací návrh č. 2. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj vydal usnesení doručené poslancům dne 28. 8. 2014 jako tisk 71/10, v němž doporučuje schválit komplexní pozměňovací návrh č. 2, který je součástí tohoto usnesení. Stejné usnesení přijal i ústavně právní výbor. Tento "komplexní pozměňovací návrh" však již ve skutečnosti nebyl pozměňovacím návrhem k předložené novele stávajícího služebního zákona ani pozměňovacím návrhem ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu č. 1, ale jde již o návrh nového zákona, předložený až ve 2. čtení a posléze přijatý jako napadený zákon č. 234/2014 Sb.
4) Podávání a projednávání návrhů zákonů upravuje § 86 a násl. zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, čímž na podzákonné úrovni konkretizuje čl. 41 Ústavy. Ustanovení § 86 odst. 1 upravuje právo zákonodárné iniciativy. Ustanovení § 87-89 upravují postup předložení zákona (návrh se předkládá předsedovi Poslanecké sněmovny, který jej postoupí organizačnímu výboru; následně jej doručí všem poslancům a požádá vládu o vyjádření ve lhůtě 30 dnů). Návrh zákona se stanoviskem vlády se doručí poslancům a poslaneckým klubům nejméně 10 dnů před schůzí Poslanecké sněmovny, na které má dojít k prvnímu čtení. Následuje první čtení (§ 90 a násl.). Dle § 91 odst. 1 je lhůta pro projednání návrhu zákona ve výboru 60 dnů od rozhodnutí o jeho přikázání. Dle odstavce 2 tuto lhůtu lze zkrátit až o 30 dnů (o víc dnů jen když vůči tomu nevznesou námitky minimálně 2 poslanecké kluby nebo 50 poslanců). Druhé čtení je upraveno v § 92-94. Výbor vydává doporučení, v němž může vyznačit změny nebo doplňky. Toto se doručí poslancům nejméně 24 hodin před zahájením druhého čtení.
V dané věci byl však návrh zákona předložen až ve druhém čtení, tedy postupem odporujícím jednacímu řádu. Za těchto okolností by měly existovat zvýšené požadavky na ústavnost (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 49, dle něhož jsou na zákonodárnou iniciativu oproti právu podávat pozměňovací návrhy zvýšené ústavní požadavky), neboť se již nacházíme ve sféře zákonodárné iniciativy, a nikoliv pozměňovacích návrhů; nález však toto nerozlišuje. Namísto toho na věc aplikuje závěry nálezů týkajících se pouhých pozměňovacích návrhů a neřeší, že v tomto případě byl zcela obejit proces navrhování zákonů tak, jak s ním počítá § 86 a násl. jednacího řádu. Ústavní soud již přitom opakovaně konstatoval, že právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona. Nález samotný se přitom s uvedenou argumentací ztotožňuje (viz např. body 139, 140 a 141 odůvodnění), avšak zcela nelogicky se od ní odklání, když zcela nepochybně nově uplatněnou zákonodárnou iniciativu posuzuje pouze jako komplexní pozměňovací návrh, pod kterým byla dle mého názoru protiústavně skryta.
5) Nález, proti kterému tímto uplatňuji odlišné stanovisko, do značné míry staví na nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, když v podstatě konstatuje, že došlo k porušení čl. 41 odst. 2 Ústavy, avšak je potřeba dát přednost "požadavkům právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti" před derogací. Argumentuje tím, že derogace by zasáhla do principu právní jistoty, neboť státní zaměstnanci by se "opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy". Odkazuje přitom na nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, kde Ústavní soud rovněž zohlednil, že se jednalo o napadení již dlouhodobě aplikovaného zákona. Jenomže Ústavní soud ve svých minulých nálezech zohledňoval to, kdy došlo k podání návrhu na zrušení zákona, a nikoliv kdy o něm Ústavní soud rozhodoval: "Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance." (tím věc odlišil od sp. zn. Pl. ÚS 56/05). V posuzované věci stejně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 však byl návrh k Ústavnímu soudu podán den poté, co byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů (návrh je ze 7. 11. 2014, k vyhlášení ve Sbírce došlo 6. 11. 2014). Nedomnívám se, že skutečnost, že o něm Ústavní soud rozhodl až s odstupem 8 měsíců, by měla být důvodem, proč návrhu nelze vyhovět. Navíc je nutno dodat, že svůj návrh na zrušení celého zákona z důvodů porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 41 Ústavy jsem spojil s návrhem na současné odložení účinnosti derogačního výroku na takovou dobu, ve které by mohl být zákon projednán řádně.
6) S ohledem na vpředu uvedené skutečnosti se domnívám, že plénum Ústavního soudu mělo návrhu prezidenta republiky vyhovět a napadený zákon zrušit s tím, že účinnost zrušovacího výroku mohla být odložena na dobu přiměřenou pro opakování legislativního procesu ústavně konformním způsobem.
4. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
Podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám následující odlišné stanovisko. Nesouhlasím s výrokem II v tom smyslu, že neměl být zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, (a s příslušnou částí odůvodnění) a zčásti nesouhlasím s odůvodněním v partii vztahující se k průběhu legislativního procesu a v části týkající se výroku I.
I.
Pokud jde o výrok II, domnívám se, že neměl být zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, (dále též jen "zákon"), ve kterém se uvádí, že vláda stanoví nařízením obory (státní) služby. Mám za to, že této části návrhu mělo být vyhověno. V citovaném ustanovení shledávám rozpor s čl. 78 Ústavy, neboť zákonné "zmocnění" - byť poněkud skrytě - překračuje meze oblastí, jejichž úpravu lze svěřit prováděcímu předpisu. Na rozdíl od předchozí platné, ale neúčinné úpravy [ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)] totiž nestanoví vlastní definici oboru státní služby.