114. Ústavní soud si je vědom toho, že při určování výše zálohy svědčí vyvlastniteli tzv. výhoda výběru znalce (k tomu pro srovnání viz § 20 zákona o vyvlastnění), která v praxi nemusí být bez významu, nicméně tento fakt nelze při abstraktní kontrole ústavnosti dosti dobře zohlednit a je nutné vycházet z předpokladu řádného výkonu znalecké činnosti (tj. především s vynaložením odborné péče, nezávisle a nestranně), a to se všemi druhy právní odpovědnosti, která s touto vysoce regulovanou činností souvisí. V této souvislosti lze poukázat na hodnocení takové úpravy Ústavním soudem v podobné věci [viz blíže nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) ve věci tzv. squeeze-outu a malých akcionářů], kde konstatoval, že výběr znalce hlavním akcionářem, a to, že hradí náklady na vyhotovení znaleckého posudku, je-li to kompenzováno dalšími opatřeními státu (jako je soudní ochrana v nynější věci), nezpůsobuje neústavnost právní úpravy stanovení ceny. Konečně stejnou námitku by bylo možno vznést v případě, kdyby tak činil vyvlastňovaný. Špatné zkušenosti s některými znalci nemohou být důvodem pro to, aby byla za neústavní prohlášena právní úprava, která může být vykládána a používána neústavně. Dopad do majetkové sféry vyvlastňovaného představovaný vyplacením zálohy zpravidla ve výši obvyklé ceny dotčené nemovitosti je jen dočasný a nezasahuje do práv vyvlastňovaného v takové míře či intenzitě, aby bylo možno učinit závěr o zjevné nepřiměřenosti či jiném důvodu neústavnosti daného postupu. Mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a okamžikem úhrady zálohy na náhradu za vyvlastnění je vyvlastňovaný majitelem peněžité pohledávky se zákonným a dostatečně určitým titulem za bonitním dlužníkem (která je v případě potřeby postupitelná za úplatu na třetí osobu, ačkoli tento postup bude v praxi patrně výjimečný). Dochází tak k přeměně druhu aktiva z nemovitosti na peněžitou pohledávku za vyvlastnitelem a poté na peněžní prostředky (resp. přesněji řečeno, opět na peněžitou pohledávku, tentokráte již z titulu smlouvy o vedení účtu vůči bance), ale v žádném okamžiku daného postupu by za běžných okolností neměla být hodnota majetku vyvlastňovaného podstatně snížena či zvýšena toliko v důsledku použití napadeného § 4a liniového zákona.
115. Ani lhůty pro zaplacení zálohy na náhradu za vyvlastnění (§ 4a odst. 5 liniového zákona) nebo lhůta pro vyrovnání případného rozdílu mezi zálohou a konečnou výší náhrady (§ 4a odst. 7 liniového zákona) v trvání 60 dnů nejsou tak zjevně či extrémně nepřiměřené či znevýhodňující vyvlastňovaného, že by svým trváním princip vyvlastnění za náhradu v důsledku popíraly či podstatně oslabovaly. V tomto ohledu je podpůrně (neboť kontext věcí byl do značné míry odlišný) použitelná také judikatura ESLP, který se trváním lhůty pro vyplácení kompenzací za vyvlastnění zabýval v rozsudku ze dne 9. 7. 1997 ve věci Akkus proti Turecku, č. stížnosti 19263/92, v němž jako určité obiter dictum příkladmo označil za přijatelnou a s čl. 1 Dodatkového protokolu souladnou lhůtu pro vyplacení náhrady za vyvlastnění v trvání 3 měsíců (viz bod 35). Dále viz např. rozhodnutí o nepřijatelnosti stížnosti ze dne 6. 2. 2003 ve věci Bas proti Turecku, č. stížnosti 68126/01, v němž ESLP označil prodlevu mezi konečným rozhodnutím a datem zaplacení náhrady v trvání 76 dní za přiměřenou a odmítl stížnost pro zjevnou neopodstatněnost (čl. 35 odst. 3 Úmluvy).
116. Koncepce mezitímního rozhodnutí podle názoru Ústavního soudu nemá ani žádný zvláštní (dodatečný) dopad na likviditu dané části majetku vyvlastňovaného, neboť téměř ve všech možných typech právní dispozice s dotčenou nemovitostí je vyvlastňovaný znatelně a pod sankcí neplatnosti omezen již dříve na základě § 19 odst. 3 zákona o vyvlastnění. Navíc, jak uvedla vláda, již obecná úprava vyvlastňovacího řízení předvídá možnou časovou prodlevu mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a právní mocí výroku o výši náhrady (viz § 25 odst. 2 větu druhou zákona o vyvlastnění). Podle Ústavního soudu není ani vyloučeno, že postup vyplácení zálohy ve lhůtách podle § 4a odst. 5 liniového zákona může v praxi ve srovnání s případy vyvlastňovacích řízeních vedených v obecném režimu zákona o vyvlastnění, v nichž po samotném vyvlastnění panuje stále spor o výši náhrady, majetkově svědčit ve prospěch vyvlastňovaného. Důsledkem dvojkolejnosti soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví a nalézacím řízením o výši náhrady v občanském soudním řízení totiž nezřídka bývá stav, kdy vyvlastňovaný obdrží náhradu za vyvlastnění ještě s výraznějším časovým odstupem (z čehož neplyne, že by popsaný stav Ústavní soud aproboval - jde o stav nežádoucí, který je však řešitelný obecnými soudy v jednotlivých případech např. zohledněním ceny peněz v čase přiměřenými úroky postupem podle § 28 odst. 3 první věty zákona o vyvlastnění).
117. Rovněž čl. 1 Dodatkového protokolu a judikatura ESLP jsou co do procedurální koncepce vyvlastňovacího řízení vůči členským státům relativně benevolentní a namísto jednotlivostí souhrnně hodnotí úroveň ochrany vyvlastňovaného před zásahem orgánu veřejné moci do jeho vlastnického práva (k tomu viz např. rozsudek ESLP ze dne 28. 10. 2018 ve věci G.I.E.M. S.R.L. a další proti Itálii, č. stížnosti 1828/06, zejména bod 302 a další prejudikaturu v něm uvedenou). Podle názoru Ústavního soudu oddělení výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a výroku o výši náhrady efektivitu ochrany vyvlastňovaného nesnižuje natolik, aby bylo možno dospět k závěru o jeho neústavnosti.
118. Oddělení uvedených výroků považuje Ústavní soud za legislativní opatření (konstrukci), která je stále ještě v prostoru diskrece zákonodárce za podmínky, že je naplněna zásada legality vyvlastnění (zákonný základ), jsou splněny další (svojí povahou) hmotněprávní požadavky na vyvlastnění plynoucí z Listiny a Dodatkového protokolu (veřejný zájem, spravedlivá náhrada, subsidiarita a proporcionalita) a vyvlastňovanému se při ochraně jeho práv dostane spravedlivého přezkumného řízení včetně odpovídajících procesních záruk. Na tomto závěru nic nemění ani to, že institut mezitímního rozhodnutí podle znění napadeného § 4a liniového zákona vykazuje také znak vyloučení diskrece vyvlastňovacího úřadu ohledně jeho vydání, kdy je nelze vydat bez žádosti (návrhu) vyvlastnitele, avšak při splnění stanovených podmínek je na žádost vyvlastnitele vyvlastňovací úřad vydá vždy - je to tudíž pouze vyvlastnitel, který tímto procesním prostředkem disponuje (k tomu srov. § 148 odst. 1 správního řádu: "Jestliže to umožňuje povaha věci a jestliže je to účelné, může správní orgán vydat ..."). Tuto konstrukci Ústavní soud shledává v poměrech vyvlastňovacího řízení jako věcně opodstatněnou - disponuje-li samotným řízením ve veřejném zájmu vyvlastnitel, nejeví se nelogické, aby to byl právě vyvlastnitel, který za stanovených podmínek disponuje touto procesní možností.
119. Ústavní soud pro úplnost dodává, že případné řešení sporu o povahu tohoto rozhodnutí, tedy zdali jde skutečně o rozhodnutí mezitímní či rozhodnutí částečné, považuje z hlediska závěru o možném porušení základních práv a svobod za irelevantní.
IX. 5. 2 Vypořádání námitky porušení principu dělby moci v důsledku nedostatečných materiálních podmínek a personálního zabezpečení rozhodovací činnosti správních soudů ve spojitosti se zavedením zkrácených lhůt pro rozhodování o správních žalobách a kasačních stížnostech podle § 4a odst. 3 liniového zákona
120. Obdobný závěr platí o navrhovatelčině argumentu porušení principu dělby moci z důvodu údajného nezajištění odpovídajících materiálních podmínek a personálního zabezpečení rozhodovací činnosti správních soudů tak, aby reálně mohly v daných lhůtách (§ 4a odst. 3 liniového zákona) rozhodovat o podaných správních žalobách, popř. kasačních stížnostech. Ani mezi touto námitkou a napadeným § 4a liniového zákona nespatřuje Ústavní soud žádnou relevantní ústavní spojitost, nehledě na to, že problém dělby moci je zde dokonce posouván z výkonu funkcí státní moci do oblasti materiálního a personálního zabezpečení jejich výkonu.
121. Co se týče námitky narušení dělby moci cestou času a lhůt, Ústavní soud uvádí, že jejich plynutí lze považovat za významnou součást záruk dělby moci (tzv. časová rozpětí - volební období, funkční období, rotace funkcí), ale nikoli z hlediska lhůt pro vydání rozhodnutí uvnitř jedné z větví státní moci. Tam již jde o problém výkonu jednotlivých státních funkcí v souladu zejména s čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
122. K samotným lhůtám stanoveným v § 4a odst. 3 liniového zákona Ústavní soud uvádí, že je nepovažuje prima facie za nepřiměřené či za prvek, který by přímo narušoval ochranu vlastnického práva vyvlastňovaných tím, že by jim v extrémně zkráceném řízení znemožnil účinně hájit svá práva a dobrat se náležitého soudního přezkumu tvrzeného zásahu do svého vlastnického práva. Lhůty, které zákon předepisuje soudům (popř. jiným orgánům veřejné moci) pro vydání rozhodnutí, mají praktické dopady především vůči nim, neboť ty jsou nuceny nastavit personální kapacity a obecně organizovat svoji činnost tak, aby byly objektivně schopny v požadovaných lhůtách konzistentně rozhodovat [k otázce ústavních požadavků na zákonné lhůty viz např. nálezy ze dne 6. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) nebo ze dne 1. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 17/09 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)]. Ústavní soud v napadeném § 4a odst. 3 liniového zákona ani v jeho důsledcích pak především nespatřuje případ "převedení agendy správního řízení" na správní soudy.
123. Rovněž tento argument je vytržen z celkového kontextu právního řádu a právní úpravy územního plánování, územního rozhodování, stavebního řízení a souvisejících procesních postupů (např. posuzování vlivů na životní prostředí apod.). Mezitímní rozhodnutí nelze řadit k tzv. překvapivým rozhodnutím státu. I když náš ústavní pořádek nenabízí prostředky ochrany životního prostřední (Matky Země - tzv. Pacha Mama), jako to činí Ústava Ecuadoru v čl. 71 až 74, přesto je zde řada okolností a nástrojů, které aspekt informovanosti, času a lhůt staví do jiného světla (viz již čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny).
124. Ústavní soud jen ve stručnosti uvádí, že posloupnost jednotlivých veřejnoprávních aktů počíná použitím související a navazují řady nástrojů veřejného stavebního práva, takže:
a) v případě obecné úpravy vyvlastnění podle zákona o vyvlastnění jde o postup, kde na sebe navazují:
1. nástroje územního plánování
2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
3. územní rozhodnutí
4. stavební povolení
5. jednání s vlastníkem
6. vyvlastnění
7. náhrada
8. případná realizace stavby
9. kolaudační souhlas (rozhodnutí)
b) v případě vyvlastnění v kombinaci zákona o vyvlastnění s mezitímním rozhodnutím podle § 4a liniového zákona (tzv. malá předběžná držba) jde o postup, kde na sebe navazují:
1. nástroje územního plánování
2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
3. územní rozhodnutí
4. stavební povolení
5. jednání s vlastníkem
6. mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění
7. záloha na náhradu
8. realizace stavby
9. plná náhrada
10. kolaudační souhlas (rozhodnutí)
c) a pro úplnost (viz vložení § 4c liniového zákona - sub 111) vyvlastnění s mezitímním rozhodnutím (tzv. velká předběžná držba) podle § 4c liniového zákona
1. nástroje územního plánování
2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
3. územní rozhodnutí
4. stavební povolení a mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění
5. záloha na náhradu v motivační výši
6. realizace stavby
7. plná náhrada
8. kolaudační souhlas (rozhodnutí)
U všech těchto variant vyvlastňovacího řízení platí, že:
a) o nástrojích územního plánování rozhoduje v případě politiky územního rozvoje vláda, v případě územního rozvojového plánu Ministerstvo pro místní rozvoj, v případě zásad územního rozvoje zastupitelstvo kraje a v případě územních plánů zastupitelstvo obce. Vlastníci dotčených nemovitých věcí (pozdější vyvlastňovaní) se zde mohou zapojit (typicky v případě územních plánů prostřednictvím námitek);
b) posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) je v působnosti buď krajského úřadu, nebo Ministerstva životního prostředí. Zde bude vlastník dotčenou veřejností podle § 3 písm. i) bodu 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí);
c) o územním rozhodnutí, stavebním povolení a kolaudaci rozhoduje stavební úřad. V případě územního a stavebního řízení je vlastník plnohodnotným účastníkem příslušného řízení podle § 85 odst. 2 písm. a), resp. § 109 písm. b), c) a d) stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) se všemi právy z toho vyplývajícími.
K tomu, co je uvedeno sub c), je třeba ovšem pro korektnost dodat, že podle § 184a účinného stavebního zákona č. 183/2006 Sb. je nadto nutný souhlas vlastníka, ale podle odstavce 3 tohoto ustanovení je třeba vidět, že: (1) "Není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. Není-li žadatel o povolení změny dokončené stavby jejím vlastníkem, dokládá souhlas vlastníka stavby. K žádosti o povolení změny dokončené stavby v bytovém spoluvlastnictví vlastník jednotky dokládá souhlas společenství vlastníků, nebo správce, pokud společenství vlastníků nevzniklo. (2) Souhlas s navrhovaným stavebním záměrem musí být vyznačen na situačním výkresu dokumentace, nebo projektové dokumentace. (3) Souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem."
125. Ústavní soud proto nemůže nabízenou argumentaci časem, jistotou, očekáváním či překvapivostí vytrhávat z kontextu procesních postupů veřejného stavebního práva. Samozřejmě že tím, co bylo právě uvedeno, nemá být řečeno, že k vyvlastnění dojít nemůže, jinak by ani nešlo o institut vyvlastnění, jsou-li splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, nýbrž pouze to, že za obvyklého chodu věcí (a v České republice zvláště) nejde jen o dny či minuty, jak by naznačovalo navrhovatelkou uvedené srovnání s prováděním neodkladných úkonů v trestním řízení, ale nejde obvykle ani o oněch 14 dnů podle notifikační lhůty v § 2f liniového zákona.
IX. 5. 3 Vypořádání námitky nedovoleného opuštění dvojinstančnosti vyvlastňovacího řízení podle § 4a odst. 2 liniového zákona
126. V návrhu se navrhovatelka vymezuje také proti opuštění dvojinstančnosti daných vyvlastňovacích řízení, v nichž bude rozhodováno mezitímním rozhodnutím (§ 4a odst. 2 liniového zákona). Ačkoli to v návrhu výslovně uvedeno není, z obsahu argumentace navrhovatelky plyne, že tento stav hodnotí jako rozporný s právy na soudní a jinou právní ochranu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
127. S takto úzce zaměřenou argumentací se Ústavní soud neztotožňuje, neboť jedinou oblastí, v níž je tzv. právo na odvolání v ústavní rovině zakotveno, je oblast trestního práva, kde tento požadavek plyne z čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě (s možnou výjimkou méně závažných věcí). V oblasti správních řízení (ani v civilních sporech) právo na odvolání přímou součástí ústavněprávních záruk není [k tomu viz např. nálezy ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) nebo ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Ústavní soud zdůrazňuje, že Listina ani Úmluva nezaručují základní právo na dvou či vícestupňové rozhodování ve správním řízení, a dokonce ani v řízení soudním (s výjimkou výroku o vině a trestu podle čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě). Nutno tedy učinit závěr, že stanoví-li napadená právní úprava, že odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí není přípustné, tedy jinými slovy řečeno, že liniový zákon koncentruje rozhodování o mezitímním rozhodnutí do jednoho stupně, není tato úprava sama o sobě neústavní.
128. Kdyby se vyvlastňovaní cítili vydáním mezitímního rozhodnutí dotčeni na svých právech a svobodách rozhodnutím vyvlastňovacího orgánu, mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud, přičemž procesní (žalobní) legitimace je podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo, či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního tedy není nutnost toho, aby správní orgány rozhodovaly ve dvou stupních, což je k doložení ústavní konformity dostačující. Osoby, které mají za to, že byly na svých právech dotčeny rozhodnutím správního orgánu v jednostupňovém řízení, jsou tak procesně legitimovány k podání správní žaloby (§ 65 odst. 1 soudního řádu správního), což lze ostatně dovodit i přímo z dalších ustanovení liniového zákona (§ 4a odst. 3 až 6).
129. Tato soudní ochrana koncepčně splňuje standardy řádného procesu, jelikož řízení jsou vedena před nezávislými a nestrannými soudy, je v nich uplatňován princip rovnosti účastníků a soudy mají plnou jurisdikci [k plné jurisdikci podrobněji viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007 č. j. 1 As 32/2006-99 nebo bod 17 nálezu Ústavního soudu ze dne 5. 3. 2009 sp. zn. II. ÚS 281/09 (N 50/52 SbNU 499)]. Ústavní soud již v minulosti vyslovil názor, že při nastavení podmínek a mezí přezkumu rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích, ve kterých jde, stručně řečeno, o penězi ocenitelné (majetkové) hodnoty, což řízení o vyvlastnění zásadně je, má stát poměrně velký prostor pro uvážení [k tomu viz např. body 32 až 35 nálezu ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 26/08 ve znění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009 (N 82/53 SbNU 33; 171/2009 Sb.)]. Tomuto závěru odpovídá taktéž judikatura ESLP týkající se čl. 1 Dodatkového protokolu, z níž sice plyne pozitivní procedurální závazek státu zajistit již na vnitrostátní úrovni dostupný a funkční systém ochrany před tvrzenými porušeními práva na ochranu vlastnictví, který se do značné míry překrývá s garancemi plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale jinak zachovává značný prostor pro úvahu zákonodárce (viz např. rozsudky ve věci Jokela proti Finsku ze dne 21. 5. 2002, č. stížnosti 28856/95, bod 45, nebo ve věci Zehentner proti Rakousku ze dne 16. 7. 2009, č. stížnosti 20082/02, bod 73). Požadavky na víceinstančnost správního řízení, popř. "automatický" (ex lege) odkladný účinek opravného prostředku (správního či soudního typu) z judikatury ESLP podle názoru Ústavního soudu při vyvlastnění nemovité věci korektně dovodit nelze.
130. Při posuzování ústavnosti napadené právní úpravy Ústavní soud rovněž zohlednil již odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18 týkající se návrhu na zrušení některých ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, upravující tzv. proceduru EIA. Zde dospěl k závěru, že "zájem na urychlení povolovacího procesu prioritních dopravních záměrů a na jejich následné realizaci má odraz i v legitimním očekávání společnosti na přijetí takových opatření, která vedou ke snížení negativních důsledků zejména tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a ke zlepšení stavu životního prostředí". To lze přiměřeně vztáhnout i na nepřípustnost podání odvolání v posuzované věci, kdy absence dvoustupňového správního rozhodování v kombinaci s pořádkovou lhůtou stanovenou pro rozhodování správních soudů (srov. § 4a odst. 3 liniového zákona) bezpochyby bude směřovat k urychlení výstavby, avšak bez nepřiměřeného zásahu do práv vyvlastňovaných. Naopak i tyto osoby budou mít najisto postaveno v rozumném čase, zda k vyvlastnění jejich majetku skutečně dojde, či nikoliv, což má dopad i na právní jistotu všech zapojených subjektů. Jak ostatně konstatuje i odborná literatura (např. Hanák, J., Židek, D., Černocký, R. Zákon o vyvlastnění. Praktický komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020, s. 151): "Fakt, že proti mezitímnímu rozhodnutí není přípustné odvolání, představuje poměrně významnou časovou úsporu v oblasti majetkoprávní přípravy staveb, jelikož rozhodnutí odvolacího vyvlastňovacího orgánu o podaném odvolání proti rozhodnutí o vyvlastnění v praxi trvá i celý rok. Stejně tak zalhůtování rozhodnutí správních soudů (a dokonce i Nejvyššího správního soudu) opětovně přináší značnou časovou úsporu, protože rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví v tzv. nepředřazovaných věcech trvá zpravidla od 1 do 3 let, řízení o kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu pak kolem 1 roku." Napadenou právní úpravou je tak naplněn i legitimní cíl liniového zákona, který je promítnut i do jeho názvu, tedy urychlení výstavby.
131. Je třeba zdůraznit, že trvání na požadavku zajištění druhé instance ve správním řízení (který navíc není v ústavním pořádku zakotven) s ohledem na úkoly veřejné správy nelze ztotožňovat s poskytováním práva na soudní ochranu v soustavě soudů podle čl. 91 odst. 1 Ústavy. Dvojinstanční správní řízení nepostupuje jen směrem nahoru, ale také v důsledku povinnosti exekutivních orgánů realizovat stanovenou politiku státu nejen v mezích zákona a mezinárodních smluv (srov. čl. 95 odst. 1 Ústavy pro soudy) také směrem dolů i podle jiných regulačních nástrojů, než jsou právní předpisy (směrnice, instrukce, pokyny). V tomto směru proto jde ve srovnání s jinými státy jen o velmi zdrženlivý pokus o urychlení řízení při rozhodování v rovině veřejného stavebního práva. Ústavní soud by i v případě zavedení jediné soudní instance stejně tak mohl jen zkoumat, zda nedochází ke snížení efektivity a rychlosti poskytování soudněsprávní ochrany. Jde o velmi složitá rozhodnutí (byť se ročně vyskytující v desítkách případů na základě liniového zákona - podle přílohy Sdělení ministra průmyslu a obchodu a ministra dopravy ze dne 20. 9. 2021 č. j. MD-26296/2021-510/6 "Statistika mezitímních rozhodnutí podle § 4a liniového zákona vydaných krajskými úřady - stavební záměry"), která by mohla zatěžovat časově i personálně správní soudnictví zejména tehdy, kdyby se náš zákonodárce rozhodl i pro urychlení tímto směrem a rozhodování svěřil pouze Nejvyššímu správnímu soudu. Je-li však dnes toto rozhodování podle § 4a odst. 3 liniového zákona rozloženo mezi soustavu krajských soudů ve správním soudnictví s tím, že Nejvyšší správní soud plní nadále svou úlohu sjednocování judikatury, nemůže mít proti tomu Ústavní soud námitky z hlediska ústavní konformity zaručení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Mimo rovinu hodnocení ústavní konformity je rovněž tendence tříštění právní úpravy do více speciálních zákonů stojících vedle zákonů obecných. To je tendence, které se navíc nelze vyhnout, soudě podle zkušeností sousedních států s bohatou praxí s urychlovacím zákonodárstvím i v ústavní judikatuře [viz zejména klíčový rozsudek ("Südumfahrung Stendal", BVerfGE, 95, 1) Spolkového ústavního soudu ze 17. 6. 1996 ve věci zákona o výstavbě objížďky na železniční trati Berlin-Oebisfelde (Bundesgesetzblatt, 1993, I S. 1906)].
132. K námitce zásahu do nedotknutelnosti obydlí (k tomu viz rovněž sub IX. 4. 4 z hlediska provádění měření a průzkumných prací podle § 2f liniového zákona) jako možného zásahu do práv vyvlastňovaných z hlediska toho, že by se v některých vyvlastňovaných nemovitostech nacházelo obydlí vyvlastňovaných či obydlí jejich rodin, což může mít ústavněprávní přesah z hlediska nedotknutelnosti obydlí či ústavního zákazu zásahu do soukromého a rodinného života (čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy), Ústavní soud - kromě již uvedených skutečností (viz i postup při vyvlastňování sub 124) - konstatuje následující.
133. Pro účely posouzení této okolnosti je z pozitivních závazků státu klíčovým procedurální závazek, kterým se u čl. 8 Úmluvy rozumí povinnost státu zajistit nositelům uvedených práv přístup k dostatečně účinnému (efektivnímu) a spravedlivému řízení, v němž bude projednáno tvrzené porušení práv [podrobněji viz např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), body 56 a 57; z judikatury ESLP viz např. rozsudek ve věci Petrov proti Rusku ze dne 23. 10. 2018, č. stížnosti 23608/16, bod 101]. Požadavek na odpovídající procesní záruky v řízeních, v nichž je zasahováno do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy, se pak neredukuje na toliko případný soudní přezkum, nýbrž se vztahuje i na řízení správní, bylo-li ve věci vedeno (k tomu viz např. rozsudky ESLP ve věci McMichael proti Spojenému království ze dne 24. 2. 1995, č. stížnosti 16424/90, bod 91, ve věci Bianchi proti Švýcarsku ze dne 22. 6. 2006, č. stížnosti 7548/05, body 112 a 113, ve věci Tapia Gasca a D. proti Španělsku ze dne 22. 12. 2009, č. stížnosti 20272/06, body 111 až 113). Řízení, v nichž je rozhodováno o opatřeních zasahujících do některého z práv podle čl. 8 Úmluvy, musí být spravedlivá a musí poskytovat řádnou ochranu těmto zvláště důležitým právům (angl. must be fair and such as to afford due respect; viz rozsudky ESLP ve věci M. S. proti Ukrajině ze dne 11. 7. 2017, č. stížnosti 2091/13, bod 70, nebo ve věci Tanda - Muzinga proti Francii ze dne 10. 7. 2014, č. stížnosti 2260/10, bod 68 a další prejudikaturu ESLP v něm uvedenou).
134. V tomto kontextu je tedy nutno posoudit dopady opuštění dvojinstančnosti vyvlastňovacího řízení podle § 4a odst. 2 liniového zákona na úroveň procedurálních záruk svědčících vyvlastňovaným, jejichž obydlí má být vyvlastněno. Své úvahy Ústavní soud nakonec zredukoval na hledání odpovědi na otázku, zdali může být v ústavním pořádku s přihlédnutím k pozitivnímu procedurálnímu závazku České republiky plynoucímu z čl. 8 Úmluvy, který zahrnuje též garanci účinnosti (efektivity) procesních záruk, přijatelný postup, v němž je vyvlastňovanému odňato vlastnické právo k nemovitosti, v níž má obydlí, na základě (jediného) správního rozhodnutí o vyvlastnění bez toho, aby mu svědčila určitá forma opravného prostředku ve správním řízení předtím, než nastanou jeho právní účinky.
135. V této souvislosti Ústavní soud dospěl k závěru, že právní řád umožňuje takový výklad procesních předpisů, který garantuje výše uvedené procedurální záruky.
136. Ustanovení § 4a odst. 4 liniového zákona (a obecně § 4 téhož zákona) umožňuje (stejně jako obecná právní úprava soudního přezkumu správních rozhodnutí), aby správní soud přiznal na návrh (zde vyvlastněného) po vyjádření žalovaného (zde vyvlastňovacího úřadu) žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí odkladný účinek. Zákon (§ 4a odst. 4 a § 4 liniového zákona ve spojení s § 73 soudního řádu správního) pro přiznání odkladného účinku pak stanoví celkem tři předpoklady: (1) žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, (2) přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a (3) přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě soud nepřezkoumává v mezích žalobních bodů žalobou napadené výroky rozhodnutí (§ 75 odst. 2 soudního řádu správního), ale zjišťuje jen existenci uvedených zákonných předpokladů pro přiznání odkladného účinku. Rozhodnutí o přiznání odkladného účinku je podle své povahy dočasným rozhodnutím, neboť platí do doby pravomocného skončení řízení ve věci samé.
137. Tvrdit a osvědčit první z předpokladů pro přiznání odkladného účinku žalobě, tj. že žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, je povinen žalobce, který se přiznání odkladného účinku domáhá svým návrhem. Stačí pak toliko prokázání předpokladu závažného ohrožení jeho práv, nemusí do jeho práv (typicky právě práva na ochranu obydlí) být bezprostředně zasahováno, např. vystěhováním (k tomu přiměřeně srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005 č. j. 8 As 26/2005-76). Zároveň se tento odkladný účinek nesmí dotknout nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob, což by však v těchto typových věcech nemělo činit větších problémů. Konečně pak zpochybnění přiznání odkladného účinku žalobě z důvodu rozporu s veřejným zájmem je na žalovaném. Neučiní-li tak žalovaný, nepřizná soud odkladný účinek žalobě jen v případě, že nesplnění těchto předpokladů vyplyne z obsahu soudního či správního spisu (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 10. 2003 č. j. 52 Ca 9/2003-144, publ. pod č. 87/2004 Sb. NSS). Odkladný účinek žaloby je pak soudně přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016 č. j. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS.), čímž pak právě dochází k ochraně práv vyvlastňovaného. Stejnou možnost má pak vyvlastňovaný i v případě kasační stížnosti. Odkladný účinek je pak možno přiznat v řízení o kasační stížnosti o rozhodnutí správního orgánu i v těch situacích, kdy o odkladném účinku krajský soud vůbec nerozhodoval nebo návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl (§ 107 ve spojení s § 73 soudního řádu správního).
138. Bude tedy vždy na správním soudu, aby v každé konkrétní věci posoudil na jedné straně závažné ohrožení práv vyvlastňovaného a na druhé straně důležitý veřejný zájem, bude-li vyvlastňovacím úřadem tvrzen. Intenzita zásahu do práv vyvlastňovaného může být podle názoru Ústavního soudu v obecné rovině relativně vysoká, nicméně vždy bude záležet na individuálním posouzení každé jednotlivé věci.
139. Měl-li by vyvlastňovaný - fyzická osoba bydlící v dané nemovitosti - rodinu a vedl-li by v dané nemovitosti rovněž společnou domácnost s jejími dalšími členy, má Ústavní soud za to, že by vyvlastnění zpravidla zasáhlo v určité míře rovněž do práva vyvlastňovaného na rodinný život, neboť nucená změna obydlí zasáhne do chodu jeho rodiny, domácnosti a života všech jejích členů se vším, co k tomu patří, a to zejména v závislosti na vzdálenosti místa, v němž se bude nacházet nové obydlí od místa obydlí původního; v běžném životě by šlo především o zpřetrhání vazeb na danou lokalitu a dosavadní sousedstvo, stěhování, změny v organizaci chodu domácnosti a návycích jejich členů či nutnou adaptaci na nové prostředí. V případech, kdy se obydlí nachází v objektech, ke kterým se váže delší osobní či rodinná historie vyvlastňovaného (nota bene vícegenerační), budou zásahy do práv vyvlastňovaného ještě citelnější. K významu ochrany obydlí a jeho spojitosti se soukromým a rodinným životem jednotlivce podrobněji viz např. body 17 až 21 nálezu ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.). Rovněž ESLP v již výše uváděné judikatuře uvedl, že "ztráta domova je nejextrémnější forma zásahu do práva na ochranu obydlí" (k tomu viz bod 59 rozsudku Zehentner proti Rakousku a bod 137 rozsudku Rousk proti Švédsku ze dne 25. 7. 2013, č. stížnosti 27183/04).
140. U nemovitých věcí, které pro vyvlastňovaného nenaplňují funkci tradičního bydlení (zejména v případě nebytových prostor), mohou nastávat situace výrazně variabilnější, neboť skutkových faktorů, které bude nutno vyhodnotit pro uspokojivý právní závěr o tom, že daná nemovitost pro vyvlastňovaného plní funkci "obydlí", a je tedy z pohledu procesního standardu ochrany více než "pouhým" majetkem, bude vskutku celá řada a jejich posuzování zpravidla bude výrazně náročnější (ve srovnání s jednodušším hodnocením použitelným u jednotlivců v případě nemovitostí sloužících k bydlení). Podle názoru Ústavního soudu bude velmi záležet na konkrétním způsobu užívání dané nemovitosti, intenzitě vazby předmětu činnosti vyvlastňovaného (či osob v jeho vedení) přímo na danou nemovitost, na dlouhodobosti či trvalosti jejího užívání a podobně. O to více však nelze učinit v tomto nálezu generalizující závěr, zda by mělo být návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě vždy vyhověno, či nikoliv, přičemž bude vždy na správním soudu, aby se důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí důsledně věnoval právě i z hledisek vyřčených výše a s přihlédnutím k tomu, že jsou tzv. "ve hře" i ústavně zaručená práva. Správní soud pak bude muset takové usnesení o (ne)přiznání odkladného účinku žalobě odůvodnit i se znalostí výše uváděné judikatury a bude muset argumenty vyvlastňovaného důkladně vypořádat.
141. Případné přiznání odkladného účinku pak znamená, že se zasahuje do právních poměrů vytvořených správními orgány a na přechodnou dobu - do pravomocného skončení řízení před správním soudem - se tyto poměry mění tím, že se po dobu trvání soudního řízení odloží účinky napadeného rozhodnutí. Jinými slovy řečeno, dochází k dočasnému pozastavení účinků napadeného mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění, takže je žalobce (vyvlastňovaný) v postavení, jako by napadené rozhodnutí vůbec nebylo vydáno (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10. 2016 č. j. 22 Af 117/2014-75). Jde o velmi silný institut, který prozatímně (do pravomocného skončení věci před správním soudem) chrání vyvlastňovaného a odpovídá východisku, že někdy je nutno dát přednost riziku opožděného účinku napadeného rozhodnutí (až po skončení soudního řízení) před rizikem spojeným s eventualitou účinků rozhodnutí, které může být následně zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2006 č. j. 2 Afs 131/2005-39). Zde se zvláště v případě přezkumu vyvlastňovacího řízení uplatní závěry Nejvyššího správního soudu, podle nichž z povinnosti ústavně konformního výkladu institutu odkladného účinku vyplývá, že v případě kolize základního práva žalobce s veřejným zájmem nepostačí pro zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku pouhá existence kolidujícího veřejného zájmu, nýbrž je nutné vážit s pomocí testu proporcionality intenzitu hrozícího zásahu do základního práva svědčícího žalobci s intenzitou narušení veřejného zájmu (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008 č. j. 5 As 17/2008-131, č. 1698/2008 Sb. NSS).
142. Ústavní soud zdůrazňuje, že mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění není stricto sensu přímo exekučním titulem pro vyklizení vyvlastněné nemovitosti, ale zároveň je podle jeho názoru zapotřebí při hodnocení efektivity procesních záruk ochrany vyvlastňovaného zohlednit fakt, že již právní účinky výroku o odnětí vlastnického práva a jeho přechodu na vyvlastnitele způsobují zánik užívacího titulu dané nemovitosti pro vyvlastňovaného, jemuž tak vzniká povinnost přestat danou nemovitost užívat a vyklidit ji, a to včetně povinnosti strpět odpojení dosavadních odběrných míst nacházejících se v nemovitosti od dodávek energií či médií. Liniový zákon nezakotvuje ani implicitně nepočítá s žádným odkladem těchto povinností, a vyklizení je tak bezprostředně hrozícím následkem vydaného mezitímního rozhodnutí (k tomu viz rozsudek ve věci Cosič proti Chorvatsku ze dne 15. 1. 2009, č. stížnosti 28261/06, bod 18 odůvodnění, v němž ESLP vyslovil názor, že již vznik povinnosti vyklidit obydlí je zásahem do práva na jeho ochranu), nicméně právě rychlé rozhodnutí o odkladném účinku žaloby toto nebezpeční minimalizuje.
143. I kdyby však přes výše uvedené hrozilo bezprostřední (výše naznačené) nebezpečí vyvlastňovanému, má tento další procesní nástroj k ochraně svých práv, a to v podobě předběžného opatření vydaného soudem. I za situace, kdyby správní soud neshledal důvody pro přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí nebo o tomto odkladném účinku ještě nerozhodl, může soud v průběhu řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, kdy může soud usnesením na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat (§ 38 soudního řádu správního).
144. Vyvlastňovaný tak má k dispozici další procesní prostředek, kterým se může v případě hrozící vážné újmy (např. demolice objektu určeného k bydlení či i bezprostřední nutnost vystěhování) proti tomuto zásahu bránit. Vydání předběžného opatření tak může připadat do úvahy typicky v těch situacích, kdy samotné přiznání odkladného účinku žalobě či kasační stížnosti nemůže zatímní poměry účastníka dostatečně ochránit, nebo tam, kde nebudou pro jeho přiznání splněny podmínky, ale přesto bude namístě některé dopady rozhodnutí správního orgánu zmírnit. Zákon tedy dovoluje žádat o předběžné opatření i tam, kde lze podat návrh na přiznání odkladného účinku. Je jistě představitelné, že žalobce (stěžovatel) uspěje jak co do přiznání odkladného účinku, tak i co do vydání předběžného opatření, to ovšem jen v takové záležitosti, kam prosté přiznání odkladného účinku "nedosáhne". Žalobce (stěžovatel) se tedy může předběžným opatřením domáhat i něčeho, co nelze vyřešit jen odkladem některého z účinků správního rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020 č. j. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS). Stejně tak bude představitelné, že žalobce (stěžovatel) o nařízení odkladného účinku ani nepožádá (nebo požádá, ale s žádostí neuspěje), ohrožují-li jeho právní postavení nikoliv účinky napadeného rozhodnutí správního orgánu, ale něco jiného, co s předmětem řízení před soudem souvisí (např. již právě probíhající exekuce na vystěhování z obydlí z důvodu vyvlastnění). I tímto procesním nástrojem jsou tak dostatečně chráněna výše vymezená ústavně garantovaná práva vyvlastňovaného.
145. Jak plyne z výše uvedeného, i u vyvlastnění nemovité věci, na které se nachází obydlí, na základě vydání mezitímního rozhodnutí má vyvlastňovaný garantován přístup k soudu na základě správní žaloby, tj. opravného prostředku soudního typu, s možností přiznání odkladného účinku této žaloby, kdy právě správní soud bude o důvodnosti tohoto návrhu rozhodovat s přihlédnutím k ústavně zaručeným právům vyvlastňovaného, přičemž hlavními garanty základních práv vyvlastňovaných jsou právě soudy (čl. 4 Ústavy, popř. čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny).
146. Posuzovanou právní úpravou tak nemohlo dojít k zásahu do ústavně zaručených práv vyvlastňovaných a tato není rozporná s požadavky plynoucími z čl. 8 Úmluvy, který zakládá procedurální závazek státu poskytovat účinnou (efektivní) ochranu daných práv s procesními garancemi odpovídajícími vysoké intenzitě dopadů vyvlastnění do práv na nedotknutelnost obydlí a soukromého života. Právní úpravu pak nelze hodnotit ani jako rozpornou s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 12 odst. 1 Listiny, neboť dopady zákonodárcem zvolené procesní regulace nezasahují neústavně do podstaty a smyslu ústavně zaručených (substantivních) práv na nedotknutelnost obydlí a ochranu soukromého života podle Listiny.
IX. 5. 4 Vypořádání námitky nejasnosti povahy § 4a odst. 5 liniového zákona
147. K námitce navrhovatelky založené na údajné nejasnosti povahy právní normy vyjádřené v § 4a odst. 5 liniového zákona v tom smyslu, že nemá být dostatečně zřejmé, zdali obsahuje normu kogentní, či dispozitivní, Ústavní soud uvádí, že nespatřuje žádné ústavněprávní konsekvence v řešení takto vznesené otázky. Pro úplnost konstatuje, že s ohledem na znění daného ustanovení, adresáty, předmět a účel regulace - tj. veřejnoprávní předpis upravující nucené zásahy do vlastnictví - si v tuto chvíli jen stěží umí představit argumentaci, z níž by se podávalo, že navrhovatelkou označená právní norma plynoucí z § 4a odst. 5 liniového zákona není kogentní, a jaké důsledky by měl opačný výklad pro dosažení či zmaření účelu liniového zákona v případě závěru o její dispozitivnosti, když nabízený závěr o konečnosti rozhodnutí i o výši náhrady ve výši stanovené znaleckým posudkem (tedy ve výši zálohy na základě znaleckého posudku - blíže argumentace sub 11), se z textu a kontextu liniového zákona nedá dovodit.
IX. 6 K napadené příloze liniového zákona
148. Příloha zákona je podle pravidel legislativní techniky a ustáleného pojetí součástí zákona, její ustanovení mají stejnou právní sílu a právní normy v nich obsažené stejnou závaznost jako zákon, jehož je příloha součástí. Proto přezkum ústavnosti přílohy liniového zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy podléhá stejným pravidlům zákona o Ústavním soudu jako každý jiný zákon nebo jeho jednotlivé ustanovení. Zrušení ustanovení zákona odkazujícího na právní úpravu obsaženou v příloze takového zákona znamená bez dalšího (tedy i bez výslovného návrhu) zrušení této přílohy. To však neznamená, že není možné napadnout i přílohu zákona samostatně nebo souběžně, jak to učinila navrhovatelka.
149. Původní znění liniového zákona (tj. před změnami provedenými novelizujícím zákonem č. 403/2020 Sb.) a argumentace navrhovatelky obsažená v návrhu by bývaly svědčily spíše společnému posuzování napadeného § 4a a napadené přílohy [viz k tomu již nález ze dne 26. 3. 2002 sp. zn. I. ÚS 282/01 (N 40/25 SbNU 321)], neboť ty spolu navzájem přímo souvisely a nebyly způsobilé samostatné normativní existence - napadený § 4a původně vztahoval použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí toliko na vyvlastňovací řízení vedené ohledně pozemků či staveb potřebných pro stavby dopravní, vodní a energetické struktury, jejichž výčet je obsažen právě v napadené příloze. V důsledku novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb., kterým byla nově vloženými § 4c až 4d založena použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí také pro další infrastrukturní stavby, však Ústavní soud přistoupil (stále při zohlednění argumentace navrhovatelky) k samostatnému posouzení ústavnosti napadené přílohy a napadeného § 4a liniového zákona.
150. Vůči napadené příloze navrhovatelka vznesla v zásadě dvě námitky, a to (a) námitku nedovoleného prohlášení veřejného zájmu zákonem a (b) námitku nedostatku obecnosti právní úpravy plynoucí z individuálního určení staveb v napadené příloze a nahodilosti jejich výběru. Ohledně obou námitek odkázala na plnou použitelnost závěrů plynoucích z již výše citovaných nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi") a Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně").
151. K prvnímu argumentu navrhovatelky založenému na nedovoleném prohlášení veřejného zájmu zákonem Ústavní soud konstatuje, že v žádném napadeném ustanovení neshledal přímé (explicitní) či nepřímé (implicitní) prohlášení veřejného zájmu zákonem, nehledě k tomu, že náš právní řád na rozdíl od některých jiných států nezná tzv. soukromé právní úpravy (private bills ve Velké Británii viz i pojmy public legislation a private legislation, kde se liší navrhovatelé, účel a procedura). Nicméně i tak je třeba uvést, že zákony v České republice nejsou z ústavního hlediska výrazem soukromého, nýbrž z povahy věci veřejného či obecného zájmu a výrazem vůle lidu reprezentovaného příslušnými státními orgány (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Zrušení přílohy k liniovému zákonu by vedlo ke ztrátě smyslu tohoto zákona a jeho obecného obsahu jako takového, neboť bez přílohy by šlo jen o obecnou úpravu k něčemu, co v realitě neexistuje. Zákonů s takovým obsahem je celá řada, počínaje tzv. výčtovými zákony č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., jehož účelem je prakticky jen určení konkrétního majetku přecházejícího do vlastnictví konkrétně určených církevních právnických osob [viz k tomuto zákonu a výčtu konkrétních věcí v jeho přílohách též usnesení ze dne 2. 3. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 32/94 (U 9/3 SbNU 341)] a zákon č. 126/1992 Sb., o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži, ve znění pozdějších předpisů, [k tomu vyhovující nález ze dne 4. 7. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 (N 106/19 SbNU 45; 261/2000 Sb.), kterým byla jedna položka výčtu vracených nemovitých věcí v příloze zrušena]. Obdobně další zákon s povahou zákona-opatření, tj. zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění pozdějších předpisů, stanoví konkrétní výši finančních náhrad individuálně určeným subjektům, naopak z majetkového vyrovnání vylučuje konkrétní nemovité věci určené konkrétními parcelními čísly a konkrétní výměrou atd.
152. Ústavní soud konstatuje, že přílohy k zákonům mohou mít různé poslání, které může spočívat i v tom, že je třeba oddělit normativní obsah zákona od výčtu konkrétních reálií (věcí, látek, území, územních obvodů, názorných pomůcek jako grafů, map apod., zřízení univerzit, jejich organice a názvy atd.), popř. od předmětu úpravy, který podléhá častějším změnám, takže by se zbytečně zasahovalo i do normativní části zákona. Naše právo zná i případy, kdy z důvodu zásadního významu pro fungování státu byly takové individuální výčty obsaženy ve speciálních ústavních zákonech (např. výčet federálních ministerstev do konce roku 1992). Jde-li o jeden konkrétní předmět, přílohy není třeba - viz např. zákon č. 99/2000 Sb., o zákazu dodávek pro jadernou elektrárnu Búšehr, kde jsou dokonce stanoveny speciální sankce za porušení tohoto zákazu pro konkrétní stavbu. Takové zákony jsou běžné také v zahraničí s ohledem na postavení zákonodárného sboru, který má rovněž stanovenu i působnost v základních otázkách vnitřní a zahraniční politiky (např. státní rozpočet na konkrétní rok v podobě příloh k zákonům o státním rozpočtu, které jsou dokonce i časově neopakovatelné - tzv. sunset laws). Předpokladem obecnosti je nepochybně i kromě celospolečenského významu trvalost předmětu regulace (státní rozpočet, stavba infrastruktury, vydání historického majetku církvím). Nelze též pominout, že představa, že bude zákonem upraven obecný postup pro takové stavby, kdežto konkrétní stavba klíčové infrastruktury bude z rozhodování Parlamentu (popř. Poslanecké sněmovny podle čl. 42 odst. 1 Ústavy) vyloučena a svěřena do rukou ministra, je z hlediska praktické proveditelnosti v parlamentním systému nereálná (a v rozporu s pojetím tzv. racionálního zákonodárce), stejně jako by takovou byla např. tehdy, kdyby bylo ministru práce a sociálních věcí svěřeno rozhodnutí o objemu důchodů, ačkoli obecně je východisko pro to stanoveno zákony a kryto mandatorními výdaji státního rozpočtu.
153. Odkazy navrhovatelky na oba citované nálezy jsou v tomto rozsahu nedůvodné a tato argumentace byla Ústavním soudem vyhodnocena jako irelevantní. Ve věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/04 byl ústavnímu přezkumu podroben tehdy nově přijatý § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, v němž zákonodárce vskutku výslovně označil rozvoj a modernizaci konkrétního úseku dané vodní cesty za veřejný zájem. Stejně tak ve věci, která vyústila v přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08, přistoupil zákonodárce k tomu, že v § 1 nově přijatého zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, výslovně označil tuto vzletovou a přistávací dráhu za veřejný zájem.
154. O takovou situaci v posuzované věci nejde. Je podstatný rozdíl (viz k tomu sub 81 a násl.) mezi individuálním správním aktem vyvlastňovacího úřadu o vyvlastnění konkrétní nemovité věci potřebné k provedení takové stavby a mezi určením, zda je v kompetenci Parlamentu rozhodnout o tom, co bude podle zákona stavbou dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury z hlediska jejího významu pro plánování územního rozvoje státu a transevropské dopravní či energetické sítě [viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 347/2013, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 1364/2006/ES a mění nařízení (ES) č. 713/2009, (ES) č. 714/2009 a (ES) č. 715/2009], popř. rozhodnutím, jak se má při přípravě, umísťování a povolování takových staveb postupovat. Proto ani zde nemohl Ústavní soud argumentaci navrhovatelky přisvědčit.
155. S právě uvedeným souvisí i nedůvodnost druhého hlavního argumentu navrhovatelky týkajícího se napadené přílohy spočívajícího v nedostatku obecnosti zákonné úpravy, který je podle ní vyvolán jmenovitým a nahodilým určením staveb v dané příloze. Ústavní soud zde neshledal, že zákonodárcem zvolená úprava vážící použitelnost napadeného procesního institutu (viz blíže sub IX. 5) ve vyvlastňovacích řízeních vedených ohledně jmenovitě určených staveb v příloze zákona má dopady do ústavní zásady rovnosti.
156. Argumentace nálezy ve věcech jezů na Labi a vzletové a přistávací dráhy letiště Praha Ruzyně (viz sub 3) na tento zákon nedopadá, jak bylo právě uvedeno, nehledě na to, že napadené zákony a oba nálezy Ústavního soudu jsou jedním z důvodů, proč bylo třeba stavby dopravní, vodní či energetické infrastruktury upravit zákonem, který takové ústavní pochybnosti vyvolávat nebude. Není proto ani v kognici Ústavního soudu hodnotit, zda zařazení konkrétní stavby do přílohy liniového zákona je, či není porušením rovnosti (což je jinak účel a smysl právněstátního požadavku rovnosti před zákonem). Nehledě na tu skutečnost, že ani ve státech (obvykle se uvádí čl. 19 odst. 1 Základního zákona Spolkové republiky Německo), kde je v ústavě výslovně požadavek obecnosti zákona jako záruka svobody, rovnosti a demokracie zakotven, není vyloučeno, aby z důležitého celostátního zájmu či obecného zájmu (blaha) byl takový zákon stanovící, že nějaká stavba je ve veřejném zájmu, přijat a byl ústavně akceptovatelný (podrobně k teorii obecnosti zákona a výkladu čl. 19 odst. 1 Základního zákona obsáhle např. Kirchoff, G. Die Allgemeinheit des Gesetzes. Über einen notwendigen Garanten der Freiheit, der Gleichheit und der Demokratie. Mohr Siebeck. Tübingen, 2009, zejména s. 174-385, konkrétně pak komentář M. Sachse k čl. 19 odst. 1 Základního zákona in Sachs, M. a kol. Grundgesetz. Kommentar. 9. vydání. C. H. Beck. München, 2021, s. 676-678, zdůrazňující praktické problémy při vyvažování ochrany základních práv s důležitým veřejným zájmem na budování infrastruktury). Tak zvaných zákonů-opatření zakotvujících odchylky od obecné právní úpravy k provedení konkrétních staveb byla ve Spolkové republice Německo od roku 1993 přijata celá řada, a další se připravují i v současnosti, přičemž legislativní technika řešení problému urychlení (tzv. Beschleunigungsgesetzgebung) se v nich stále zdokonaluje.
157. Není ani zřejmé, jaká kritéria by měl Ústavní soud uplatnit na posuzování nepřímo namítaného porušení akcesorické a neakcesorické rovnosti na zařazení např. stavby Pražského okruhu, nových bloků atomových elektráren či nového oplocení letiště Václava Havla Praha. Ústavní soud je sice součástí orgánů, jejichž prostřednictvím je vykonávána státní moc (čl. 2 odst. 1 Ústavy), nicméně není součástí orgánů územního plánování nebo finančního plánování. Současně ale zdůrazňuje, že plánování není z hlediska dělby moci v tomto státě výhradní věcí orgánů exekutivy, neboť může být prováděno (a legitimováno) i prostřednictvím zákonodárství; soudní moci je však vyhrazen jen přezkum právnosti plánovacích aktů v rozsahu určeném ústavním pořádkem či zákonem. Posouzení základních kánonů obecnosti - obecnosti účelu zákona, časové, územní, personální, předmětové, instrumentální a výrazové obecnosti působnosti (blíže Kirchhof, G. citované dílo, s. 160-173) je vždy předmětem konkrétního rozhodnutí v konkrétní situaci. Napadený zákon takové porušení podle názoru Ústavního soudu nepředstavuje, je ústavně konformní a nevybočuje ani z požadavků na tzv. racionálního zákonodárce.
158. Proto je nepřijatelná představa, že Ústavní soud bude nejen hodnotit (ale i vybírat) jednotlivé stavby a posuzovat účelnost či vhodnost jejich zařazení do přílohy liniového zákona, ale že tak bude činit dokonce na základě rozprav v komorách Parlamentu a vystoupení jednotlivých řečníků mu budou důkazním prostředkem toho, že příloha je svým obsahem neústavní. Proto ani poukaz na takovou diskuzi, která se k jednotlivým položkám přílohy liniového zákona vedla (viz např. rozpravu k tisku 76, Poslanecká sněmovna, VIII. volební období, tj. k návrhu novelizačního zákona č. 169/2018 Sb. v Poslanecké sněmovně dne 30. 5. 2018 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/013schuz/s013203.htm a násl.), k takovému vybočení z role Ústavního soudu nemůže vést. Jde proto o rozhodnutí, které je výsledkem demokratické diskuze v zastupitelském (nejen zákonodárném) orgánu vzešlém ze svobodných a demokratických voleb.
X. Závěr
159. Ústavní soud uzavírá, že návrhy na zrušení § 2f a 4a liniového zákona a přílohy k němu nehledal ze shora uvedených důvodů důvodnými, a proto je podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
160. Návrh na zrušení shora uvedené části § 1 odst. 1 liniového zákona podle názoru Ústavního soudu "sdílí osud" (viz k tomu sub 71) těch ustanovení, se kterými je z hlediska účelu a obsahu propojena. Tato část ustanovení charakterizuje obsah a účel zákona v části, kterou Ústavní soud shledal ústavně konformní. Proto se tento závěr promítá do hodnocení ústavnosti části § 1 odst. 1 liniového zákona z důvodů uvedených sub 70 a 71. Proto Ústavní soud v této části návrh rovněž zamítl.
161. K navrhovatelkou naznačeným, podle jejího názoru ústavně přijatelným, variantám řešení zvláštního vyvlastňovacího režimu pro vybrané stavby se Ústavní soud vzhledem k jemu Ústavou svěřeným pravomocem a vymezené funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) konkrétně nevyjadřuje, neboť není výkladovým místem s iuris respondendi či místem pro diskuze primárně akademického či politického charakteru (viz nálezy ze dne 26. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.), bod 75, a ze dne 3. 11. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), bod 99].