Para el desarrollo de lo previsto en esta ley, se conformará una base de datos de contratos de arrendamiento de vivienda, a partir de la información contenida en los actuales registros autonómicos de fianzas de las comunidades autónomas, en el registro de la propiedad y otras fuentes de información de ámbito estatal, autonómico o local, con el objeto de incrementar la información disponible para el desarrollo del sistema de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.2. Se promoverán los mecanismos de colaboración con las comunidades autónomas y otros organismos e instituciones, para disponer de la información veraz sobre los contratos de arrendamiento de vivienda vigentes, a través de los datos recogidos en los distintos registros autonómicos y estatales, con el objeto de realizar un adecuado seguimiento del conjunto de medidas incluidas en esta ley y determinar el progreso en el cumplimiento de los objetivos de incrementar la oferta de vivienda en alquiler a precios asequibles.3.
\nA la entrada en vigor de la ley se iniciará un proceso específico de colaboración entre el Departamento ministerial competente en materia de vivienda y las comunidades autónomas que hayan desarrollado sistemas de referencia del precio del alquiler en sus respectivos ámbitos territoriales para asegurar la colaboración entre sistemas, la atención a las especificidades territoriales que deban tenerse en cuenta, así como el establecimiento de plazos para agilizar su aplicación efectiva”.En lo que hace a la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, dedicada a la regulación del sistema de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda, tiene el contenido siguiente:“Disposición adicional segunda […]1.
\nPara garantizar la transparencia y el conocimiento de la evolución del mercado del alquiler de viviendas, así como para aplicar políticas públicas que incrementen la oferta de vivienda asequible y para facilitar la aplicación de medidas de política fiscal, se crea el sistema estatal de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda, que se ajustará a las siguientes reglas:a) Se elaborará en el plazo de ocho meses por la Administración General del Estado, a través de un procedimiento sujeto a los principios de transparencia y publicidad. La resolución por la que se determine el sistema de índices de referencia se publicará en el ‘Boletín Oficial del Estado’. Contra la resolución por la que se apruebe el sistema de índices de referencia podrá interponerse recurso contencioso-administrativo.b) Para la determinación del índice estatal se utilizarán los datos procedentes de la información disponible en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en el Catastro Inmobiliario, en el Registro de la Propiedad, en los registros administrativos de depósitos de fianza y en otras fuentes de información, que sean representativos del mercado del alquiler de vivienda.
\nAnualmente se ofrecerá una relación de valores medios de la renta mensual en euros por metro cuadrado de superficie de la vivienda, agregados por secciones censales, barrios, distritos, municipios, provincias y comunidades autónomas.2. En sus respectivos ámbitos territoriales, las comunidades autónomas podrán definir de manera específica y adaptada a su territorio, su propio índice de referencia, para el ejercicio de sus competencias y a los efectos de diseñar sus propias políticas y programas públicos de vivienda”.Este sistema de índices de precios de referencia ya ha sido aprobado, como señalamos en la STC 79/2024, FJ 9 B) b), en virtud de la Resolución de 14 de marzo de 2024, de la Secretaría de Estado de Vivienda y Agenta Urbana, por la que se determina el sistema de índices de precios de referencia a los efectos de lo establecido en el artículo 17.7 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” de 15 de marzo de 2024, en cuya virtud se resuelve en su apartado segundo que “[l]a fijación del límite máximo de la renta de los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda en los supuestos recogidos en el referido artículo 17.7 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, se realizará de acuerdo con la aplicación en línea a la que se accede a través del portal de internet del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, tomando el valor superior del rango de valores individualizados que resultan de la localización y las diferentes características de la vivienda objeto de arrendamiento”; y en su apartado tercero que “[l]a aprobación del sistema estatal de índices de precios de referencia se establece por ámbitos territoriales, atendiendo a las secciones censales para las que se dispone de datos para la determinación del rango de valores individualizados de referencia, de acuerdo con la metodología que se encuentra publicada en el portal de internet del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana”.c) Debemos detenernos ahora en la finalidad que el legislador atribuye a esta medida.
\nDe acuerdo con el preámbulo de la Ley 12/2023 (apartado III, párrafo 48) “en la disposición final primera, se establece un mecanismo de carácter excepcional y acotado en el tiempo, que pueda intervenir en el mercado para amortiguar las situaciones de tensión y conceder a las administraciones competentes el tiempo necesario para poder compensar en su caso el déficit de oferta o corregir con otras políticas de vivienda las carencias de las zonas declaradas de mercado residencial tensionado”. Tras hacer referencia tanto a la medida introducida en el apartado 1 de la disposición final primera que modifica el art. 10 LAU mediante la regulación de una prórroga extraordinaria del contrato de alquiler de vivienda, como a la incorporada en el apartado 6 del art. 17 LAU antes analizado, se afirma respecto de la medida que a los efectos de este recurso interesa, lo siguiente (apartado III, párrafo 49): “Asimismo, en estas zonas de mercado residencial tensionado, cuando el propietario sea un gran tenedor, o en el caso de viviendas que no hubiesen estado arrendadas como vivienda habitual en los últimos cinco años cuando ello se justifique en la declaración de la zona, no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia, cuya aplicación se define a través de una nueva disposición transitoria que se introduce en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos”.A la vista de lo anterior, la previsión contenida en el art. 17.7 LAU que se combate por los recurrentes se conceptúa, así, como una medida regulatoria de los contratos de arrendamiento de vivienda mediante el acotamiento desde el inicio del contrato del límite máximo de la renta a abonar por el arrendatario atendiendo a un indicador oficial de precios de referencia.
\nCon ello, lo que se persigue es hacer frente a la carestía de vivienda en las denominadas zonas de mercado residencial tensionado, favoreciendo su accesibilidad a niveles asequibles.La finalidad concreta de esta medida resulta conciliadora con los objetivos generales perseguidos por la Ley 12/2023 y que se enuncian en su preámbulo; en particular con el de “[f]acilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a las personas que tienen dificultades para acceder a una vivienda en condiciones de mercado, prestando especial atención a jóvenes y colectivos vulnerables y favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles y adaptada a las realidades de los ámbitos urbanos y rurales” (apartado III, párrafo 2).
\nEsto se refleja, a su vez, tanto en el art. 1 de la Ley 12/2023, referido a su objeto, disponiendo su apartado primero que la “Ley tiene por objeto regular, en el ámbito de [las] competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio […], en particular el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles”, como en los denominados “fines de las políticas públicas de vivienda” a que dedica el art. 2 de la Ley 12/2023, contemplándose en concreto como tales fines: “a) La efectividad de los derechos de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada de acuerdo con la Constitución Española y las recomendaciones de los instrumentos internacionales ratificados por España. […] h) Impulsar y fomentar la existencia de una oferta suficiente y adecuada de vivienda en alquiler a precios asequibles […] n) Adoptar medidas para identificar y prevenir la retención especulativa, la segregación residencial, los procesos de sobreocupación, la exclusión residencial grave como el chabolismo o el sinhogarismo y la degradación de las condiciones del parque de viviendas existente y de su entorno, para permitir el desarrollo de su función residencial y la mejora de la calidad de vida”.d) Resulta pues evidente que aun cuando, como hemos visto, el art. 17.7 LAU prevé dos supuestos diferentes de aplicación de la limitación de rentas, ambos tienen en común el tratarse de viviendas situadas en las llamadas zonas de mercado residencial tensionado, sobre las que, como dijimos en la STC 79/2024 FJ 5 B), “[e]l legislador estatal construye […] gran parte de su opción legislativa para la protección del derecho a la vivienda que le compete”, siendo el art. 18.1 de la Ley 12/2023 “nuclear para entender el sentido y finalidad de las zonas de mercado residencial tensionado”.Para la declaración de dichas zonas, el precepto arbitra en sus apartados siguientes las reglas a seguir por las administraciones competentes en materia de vivienda, y de las que -resumidamente- puede concluirse que el fundamento legal de la declaración de una zona de mercado residencial tensionado se encuentra en la apreciación de un especial riesgo de abastecimiento insuficiente de vivienda para la población residente y en la necesidad de atender adecuadamente a un precio razonable la demanda de vivienda habitual, atendiendo, para ello, a la situación socioeconómica de la población residente y las dinámicas demográficas.Se trata, por tanto, de una figura cuyo ámbito de aplicación es excepcional y limitado, tanto territorial como temporalmente.
\nQue por razones subjetivas (grandes tenedores de vivienda) o por la imposibilidad de aplicar otras formas de actualización de rentas (al no existir arrendamientos previos sobre la vivienda) a los nuevos contratos de alquiler de vivienda en esas zonas se asocie un sistema de contención de precios fijado de manera objetiva y que les asegura una rentabilidad acorde con la situación en la zona, como se ha visto, no puede decirse que produzca un perjuicio patrimonial relevante a los arrendadores. Estos no vienen obligados por la Ley 12/2023 a poner en el mercado de alquiler, las viviendas de su propiedad, ni tampoco se les obliga a fijar un precio antieconómico.e) Pues bien, desde la perspectiva del respeto al contenido esencial del derecho de propiedad, la limitación de rentas que introduce la disposición final cuestionada, no cabe duda, supone una afectación del derecho de propiedad, concretamente de la utilidad económica del bien -en este caso inmueble- que se arrienda.
\nPero la medida afecta de forma muy tangencial al derecho de propiedad sobre la vivienda, teniendo en cuenta su ámbito de aplicación territorial y temporal, y que el límite de renta que se impone está apegado al valor de mercado. Estamos ante una limitación que en modo alguno cercena o hace irreconocible el derecho.Cabe reseñar que, en lo que a la limitación de rentas de alquiler se refiere, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos recuerda que el control a través de este tipo de medidas entra dentro de una esfera que permite un amplio margen de apreciación al Estado, y su aplicación, a menudo, puede ser causa de reducciones significativas en la cantidad de renta a cobrar, aunque no pueden producirse resultados manifiestamente irrazonables (SSTEDH de 15 de septiembre de 2009, asunto Amato Gauci c.
\nMalta, § 62, y de 30 de julio de 2015, asunto Zammit y Attard Cassar c. Malta, § 62). Ese canon se respeta aquí, estando la regulación española que se enjuicia, como ha quedado expuesto, muy lejos de la que resultó censurada en las SSTEDH de 19 de junio de 2006, asunto Hutten-Czapska c. Polonia, § 225, o de 28 de enero de 2014, asunto Bittó y otros c. Eslovaquia, § 115.Lo que se les impide a los propietarios afectados es exigir rentas por encima de ciertos límites, que se fijan en atención a la realidad de cada mercado de vivienda, debiendo tenerse en cuenta que la especulación sobre la misma no está protegida por el art. 33 CE y además es contraria al art. 47 CE, existiendo un mandato constitucional dirigido a los poderes públicos para su evitación (por todas, STC 141/2014).f) Consecuencia de todo ello es que debe descartarse la queja de inconstitucionalidad dirigida por los recurrentes contra el art. 17.7 LAU, introducido por la disposición final primera apartado 3 de la Ley 12/2023.
\nPor la ubicación de la vivienda y durante un tiempo limitado, en atención bien a las condiciones del propietario y su capacidad de influencia en el mercado, o bien a la no existencia de alquileres recientes que tomar como referencia, se aplica una limitación de precios en la renta que no puede considerarse injustificada ni excesivamente gravosa y por lo tanto no vulnera el art. 33 CE.Es una medida que busca promover la accesibilidad de vivienda residencial, en lo que a las denominadas zonas de mercado residencial tensionado se refiere, con sus peculiaridades espaciales y temporales, con el objetivo de atender adecuadamente la demanda de vivienda habitacional en alquiler a un precio razonable.
\nEn cuanto al medio empleado, lo que la norma sometida a nuestro control de constitucionalidad impone es una modulación de la renta libremente pactada al inicio del contrato de arrendamiento de vivienda, no pudiendo aquella exceder del límite máximo que resulte de la aplicación de un sistema de índices de precios de referencia que atiende a la localización y características de la vivienda objeto de arrendamiento. Lo que se ve afectado es una expectativa de beneficio económico que no conforma el contenido esencial del derecho de propiedad y existe una relación razonable o equilibrio justo entre los medios empleados y la finalidad pretendida, sometiendo a los propietarios de viviendas previstos en los dos párrafos del art. 17.7 LAU a una carga que no puede ser considerada desproporcionada o excesiva.
\n6.
\nSobre la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)A) Objeto y posiciones de las partesa) Resta abordar el examen de la impugnación que los diputados recurrentes dirigen contra la disposición final quinta de la Ley 12/2023 por entender que resulta lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).La referida disposición, que lleva por rúbrica “[m]odificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil”, es concretamente impugnada en sus apartados 2 y 6.En virtud del apartado 2 se añaden nuevos apartados 6 y 7 al art. 439 LEC, que quedan redactados de la siguiente manera:“6. En los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del artículo 250, no se admitirán las demandas, que pretendan la recuperación de la posesión de una finca, en que no se especifique:a) Si el inmueble objeto de las mismas constituye vivienda habitual de la persona ocupante.b) Si concurre en la parte demandante la condición de gran tenedora de vivienda, en los términos que establece el artículo 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.En el caso de indicarse que no se tiene la condición de gran tenedor, a efectos de corroborar tal extremo, se deberá adjuntar a la demanda certificación del registro de la propiedad en el que consten la relación de propiedades a nombre de la parte actora.c) En el caso de que la parte demandante tenga la condición de gran tenedor, si la parte demandada se encuentra o no en situación de vulnerabilidad económica.Para acreditar la concurrencia o no de vulnerabilidad económica se deberá aportar documento acreditativo, de vigencia no superior a tres meses, emitido, previo consentimiento de la persona ocupante de la vivienda, por los servicios de las administraciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social que hayan sido específicamente designados conforme la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.El requisito exigido en esta letra c) también podrá cumplirse mediante:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la demanda, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indiquen que la persona ocupante no consiente expresamente el estudio de su situación económica en los términos previstos en la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.
\nEste documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.7. En los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del artículo 250, en el caso de que la parte actora tenga la condición de gran tenedora en los términos previstos por el apartado anterior, el inmueble objeto de demanda constituya vivienda habitual de la persona ocupante y la misma se encuentre en situación de vulnerabilidad económica conforme lo previsto igualmente en el apartado anterior, no se admitirán las demandas en las que no se acredite que la parte actora se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las administraciones públicas competentes, en base al análisis de las circunstancias de ambas partes y de las posibles ayudas y subvenciones existentes en materia de vivienda conforme a lo dispuesto en la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.El requisito anterior podrá acreditarse mediante alguna de las siguientes formas:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la demanda, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indique el resultado del procedimiento de conciliación o intermediación, en el que se hará constar la identidad de las partes, el objeto de la controversia y si alguna de las partes ha rehusado participar en el procedimiento, en su caso.
\nEste documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.En el caso de que la empresa arrendadora sea una entidad pública de vivienda el requisito anterior se podrá sustituir, en su caso, por la previa concurrencia de la acción de los servicios específicos de intermediación de la propia entidad, que se acreditará en los mismos términos del apartado anterior”.Por su parte el apartado 6 de la disposición final quinta de la Ley de vivienda introduce un nuevo art. 655 bis LEC, del siguiente tenor:“Artículo 655 bis. Subasta de bienes inmuebles1. Cuando el bien objeto de la subasta sea un bien inmueble que sea la vivienda habitual del ejecutado y el acreedor sea una empresa de vivienda o un gran tenedor de vivienda en los términos previstos por la letra b) del apartado 6 del artículo 439 y no haya sido acreditado con anterioridad, deberá acreditarse por la parte actora, antes del inicio de la vía de apremio, si el deudor se encuentra en situación de vulnerabilidad económica.Para acreditar la concurrencia o no de vulnerabilidad económica de la parte ejecutada se deberá aportar documento acreditativo, de vigencia no superior a tres meses, emitido, previo consentimiento de este, por los servicios de las administraciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social que hayan sido específicamente designados conforme a la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.Este requisito también podrá cumplirse mediante:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la solicitud de inicio de la vía de apremio, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.
\nEn tal caso el juzgado se dirigirá a las administraciones competentes a fin de que confirmen, en el plazo máximo de diez días, si el hogar afectado se encuentra en situación de vulnerabilidad económica y, en su caso, social, así como las medidas previstas que se aplicarán de forma inmediata para que disponga de una vivienda.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indiquen que la parte ejecutada no consiente expresamente el estudio de su situación económica en los términos previstos por la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda. Este documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.2. En el caso de que se tenga constancia de que el deudor hipotecario se encuentra en situación de vulnerabilidad económica conforme lo previsto en los apartados anteriores, no se iniciará la vía de apremio si no se acredita que la parte actora se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las administraciones públicas, en base al análisis de las circunstancias de ambas partes y de las posibles ayudas y subvenciones existentes en materia de vivienda conforme a lo dispuesto en la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.El requisito anterior podrá acreditarse mediante alguna de las siguientes formas:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la solicitud de inicio de la vía de apremio, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.
\nEn tal caso, inmediatamente a la presentación de la solicitud, el juzgado se dirigirá a las administraciones competentes a fin de que confirmen, en el plazo máximo de diez días, si el hogar afectado se encuentra en situación de vulnerabilidad económica y, en su caso, social, así como las medidas previstas que se aplicarán de forma inmediata para que disponga de una vivienda.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indique el resultado del procedimiento de conciliación o intermediación, en el que se hará constar la identidad de las partes, el objeto de la controversia y si alguna de las partes ha rehusado participar en el procedimiento, en su caso. Este documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.En el caso de que la parte ejecutante sea una entidad pública de vivienda el requisito anterior se podrá sustituir, en su caso, por la previa concurrencia de la acción de los servicios específicos de intermediación de la propia entidad, que se acreditará en los términos del apartado anterior”.b) Como ha quedado expuesto con mayor detalle en los antecedentes de la presente sentencia, se sostiene en la demanda que las previsiones contenidas en los nuevos apartados 6 y 7 del art. 439 LEC y el nuevo art. 655 bis LEC, introducidos por la disposición final quinta, apartados 2 y 6, respectivamente, son contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en las dos vertientes siguientes:El derecho de acceso al proceso se vería conculcado por los nuevos apartados 6 y 7 del art. 439 LEC por cuanto, resumidamente, los requisitos que en ellos se prevén para admitir la demanda de juicio verbal en los supuestos comprendidos en los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del artículo 250 LEC resultan desproporcionados e irrazonables al no ser necesarios para el cumplimiento del fin que se pretende alcanzar; haciéndose depender, concretamente en el apartado 6 c), la admisión de la demanda de un requisito -la acreditación de que la parte demandada se encuentre o no en situación de vulnerabilidad económica- ajeno a la voluntad y diligencia de las partes, quedando en manos de la administración sin sujeción a plazo; en tanto que la conciliación o intermediación obligatoria del apartado 7 no persigue la evitación del proceso sino el ejercicio de competencias de carácter social y de protección de la vivienda por las administraciones competentes que resultan ajenas al proceso y cuyo ejercicio no ha de interferir en su desarrollo.El derecho a la ejecución de resoluciones judiciales firmes resultaría vulnerado por el nuevo art. 655 bis LEC al quedar el proceso de subasta de bienes inmuebles, en los supuestos que regula el precepto que se impugna, sometido a un doble requisito procesal ajeno a la voluntad y diligencia del ejecutante, y sin plazo señalado para su cumplimiento, no siendo, de nuevo, la finalidad de la conciliación o intermediación, que aquí también se contempla, la de evitar el proceso sino la de facilitar el ejercicio de competencias de protección social y de vivienda cuyo ejercicio no ha de interferir en la ejecución de la correspondiente sentencia judicial firme.c) Las anteriores alegaciones son rebatidas por la Abogacía del Estado bajo la argumentación de que los requisitos exigidos en el art. 439.6 y 7 LEC no son excesivos o irrazonablemente obstaculizadores para el ejercicio de la acción judicial de desposesión de la vivienda afectada, sino que responden a los objetivos que persigue el legislador encaminados a una mayor protección de la parte arrendataria de acuerdo con la configuración legal del derecho a una vivienda digna (art. 47 CE) o de la protección integral de la familia (art. 39 CE), para lo cual el disponer de una vivienda es un aspecto imprescindible en una situación social de gran dificultad para ello.Igual ocurre con las previsiones del nuevo art. 655 bis LEC que no resultarían trámites desproporcionados o injustificablemente obstaculizadores, permitiendo el intento de conciliación o intermediación que las partes lleguen a un acuerdo, evitando, así, la prosecución de la fase ejecutiva.B) Doctrina aplicablea) Habida cuenta que lo que se discute es la constitucionalidad de requisitos o condiciones impuestos por el legislador al ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), resulta oportuno recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva, como los demás derechos, no tiene carácter absoluto, sino que puede ser restringido por medio de la ley siempre que ello responda a un fin de interés general, y los requisitos y el alcance de la restricción estén suficientemente precisados en la ley y respeten el principio de proporcionalidad.En la STC 76/2019, de 22 de mayo, FJ 5 d), recordamos los dos requisitos que, a estos efectos, deben destacarse de dichos límites, en los siguientes términos:- “En primer lugar, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas debe responder a un fin constitucionalmente legítimo o encaminarse a la protección o la salvaguarda de un bien constitucionalmente relevante, pues ‘si bien este tribunal ha declarado que la Constitución no impide al Estado proteger derechos o bienes jurídicos a costa del sacrificio de otros igualmente reconocidos y, por tanto, que el legislador pueda imponer limitaciones al contenido de los derechos fundamentales o a su ejercicio, también hemos precisado que, en tales supuestos, esas limitaciones han de estar justificadas en la protección de otros derechos o bienes constitucionales (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 8, y las allí citadas) y, además, han de ser proporcionadas al fin perseguido con ellas’ (SSTC 11/1981, FJ 5, y 196/1987, FJ 6)’ (STC 292/2000, FJ 15).- En segundo lugar, por mandato expreso de la Constitución, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas, ora incida directamente sobre su desarrollo (art. 81.1 CE), ora limite o condicione su ejercicio (art. 53.1 CE), precisa una habilitación legal”.b) En relación con la primera de las vertientes del derecho que resultaría afectada por las disposiciones aquí impugnadas, este tribunal ha venido sosteniendo sistemáticamente que “‘el primer contenido del derecho a obtener la tutela de jueces y tribunales, en un orden cronológico y lógico, es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas’ (SSTC 220/1993, FJ 2; 34/1994, FJ 2, y 140/2018, FJ 5, entre otras). ‘Esto es, al proclamar el indicado derecho, el art. 24.1 CE establece una garantía previa al proceso, que lo asegura, cuando se dan las circunstancias requeridas al efecto’ (SSTC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2)” (STC 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5).Asimismo, hemos dicho que “la tutela judicial efectiva no es un derecho de libertad directamente ejercitable a partir de la Constitución, sino que se trata de un derecho prestacional y, por tanto, de configuración legal que sujeta su ejercicio a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que el legislador establezca (por todas SSTC 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 4, y 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2)” (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 5).Lo anterior implica que “el legislador cuenta con un ámbito de libertad amplio en la definición o determinación de las condiciones y consecuencias del acceso a la justicia, pues le incumbe configurar la actividad judicial y, más concretamente, el proceso en cuyo seno se ejercita el derecho fundamental ordenado a la satisfacción de pretensiones dirigidas a la defensa de derechos e intereses legítimos (SSTC 206/1987, de 21 de diciembre, FJ 5, y 140/2018, FJ 5).
\nEn esta regulación, la ley podrá establecer límites al ejercicio del derecho fundamental que serán constitucionalmente válidos si, respetando su contenido esencial (art. 53.1 CE), están dirigidos a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la naturaleza del proceso y la finalidad perseguida (entre otras, SSTC 158/1987, de 20 de octubre, FJ 4; 32/1991, de 14 de febrero, FJ 4; 133/2004, de 22 de julio, FJ 4; 20/2012, de 16 de febrero, FJ 7, y 140/2018, FJ 5). [En consecuencia], el derecho reconocido en el art. 24.1 CE podría verse conculcado por aquellas disposiciones legales que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultaran innecesarias, excesivas o carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador (SSTC 60/1989, de 16 de marzo, FJ 4; 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3, y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5)” (STC 52/2014, de 10 de abril, FJ 2).c) Por su parte, también es doctrina constitucional consolidada el que “una de las proyecciones del derecho reconocido en el art. 24.1 CE es el derecho a que las resoluciones judiciales alcancen la efectividad otorgada por el ordenamiento, lo que implica, de un lado, el derecho a que las resoluciones judiciales firmes se ejecuten en sus propios términos y, de otro, el respeto a su firmeza y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas en ellas declaradas (SSTC 171/1991, de 16 de septiembre, FJ 3; 198/1994, de 4 de julio, FJ 3; 197/2000, de 24 de julio, FJ 2; 83/2001, de 26 de marzo, FJ 4, entre otras muchas). […]. [Pero,] ni siquiera el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes -directamente derivado del art. 24.1 CE- se presenta como un derecho absoluto -como, por otra parte, no lo es ningún derecho fundamental (STC 105/1997, de 2 de junio, FJ 4)-, habiendo admitido al respecto este tribunal que el legislador puede establecer límites al pleno acceso a la ejecución de las sentencias, siempre que sean razonables y proporcionales respecto de fines constitucionalmente lícitos para el legislador (SSTC 4/1988, de 21 de enero, FJ 5; 113/1989, de 22 de junio, FJ 3; 292/1994, de 27 de octubre, FJ 3, y 176/2001, de 17 de septiembre, FJ 2)” (STC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 4).En este mismo sentido, hemos afirmado que “esta potestad de mediación legislativa de los derechos que se integran en el de la tutela judicial no es absoluta, ni dependiente del arbitrio del legislador, pues, dentro del respeto debido al contenido esencial de los derechos fundamentales, resulta indiscutible que el art. 24.1 CE exige, según la STC 158/1987, ausencia de condicionamientos que dificulten o entorpezcan, en lo que aquí interesa, la posibilidad de que lo resuelto por los órganos judiciales sea cumplido en sus propios términos, de manera que, cuando el legislador imponga requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental, su legitimidad constitucional habrá de ser examinada para comprobar si responde a razonables finalidades de protección de valores, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan debida proporcionalidad con dichas finalidades, lo cual significa que serán inconstitucionales, por vulneración del derecho fundamental, aquellos requisitos, formalidades y limitaciones que comprometen su ejercicio de tal forma que no resulten comprensibles a la luz de una ponderación razonable y proporcionada de los valores acogidos en la Constitución […] SSTC 113/1989, de 22 de junio, FJ 3”.
\n(STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 10, entre otras).C) EnjuiciamientoDe acuerdo con lo expuesto, procede examinar si las condiciones impuestas en los arts. 439.6 c) y 7, y 655 bis LEC persiguen un fin constitucionalmente legítimo y resultan razonables y proporcionales respecto de los fines perseguidos por el legislador.a) El análisis de las previsiones impugnadas permite inferir que lo que se pretende es dotar de mayor protección a las personas y hogares afectados en los procedimientos de recuperación de la posesión (art. 439.6 y 7 LEC), y de subasta de bienes inmuebles -en el marco de la regulación del procedimiento de apremio de la ejecución dineraria- (art. 655 bis LEC), cuando se esté ante una situación de especial vulnerabilidad económica de la parte demandada o ejecutada, persiguiéndose que las administraciones competentes puedan encontrar una solución habitacional para dichas personas.Ello cohonesta con la referencia en el preámbulo de la Ley 12/2023 (apartado III, párrafo 56) a que lo que se persigue con la regulación que se introduce a través de la disposición final quinta es facilitar a las administraciones competentes “dar adecuada atención a las personas y hogares afectados, ofreciendo respuesta a través de diferentes instrumentos de protección social y de los programas de política de vivienda”.Se evidencia así, de nuevo, la preocupación del legislador por atender al mandato de hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE).
\nPuede decirse, pues, que, de acuerdo con el canon anunciado, las previsiones cuestionadas persiguen un fin constitucionalmente legítimo.b) Para dilucidar en el presente caso si las previsiones introducidas en la disposición final quinta de la Ley 12/2023 que se impugna resultan proporcionadas, abordaremos un examen conjunto de los arts. 439.6 y 7 y 655 bis LEC resultantes de la reforma efectuada por la Ley 12/2023 dado el evidente paralelismo que el legislador ha querido plasmar en la redacción de uno y otro precepto, aun refiriéndose a ámbitos y fases procedimentales distintos.Ello es así, en primer lugar, por cuanto el requisito de acreditar si la parte demandada se encuentra o no en situación de vulnerabilidad económica en la fase de admisión de las demandas de juicio verbal del art. 250.1 apartados 1, 2, 4 y 7 LEC, que es el precepto recogido en el art. 439.6 c) LEC, que los recurrentes cuestionan, se regula de forma análoga en el art. 655 bis.1 LEC respecto de la vulnerabilidad económica, en este caso del deudor, y que habrá de acreditar la parte actora antes del inicio de la vía de apremio en el ámbito de la ejecución dineraria, si no se hubiese acreditado con anterioridad.Y, en segundo lugar, porque el apartado 7 del art. 439 LEC encuentra su reflejo en el apartado 2 del art. 655 bis LEC, ambos dedicados al requisito de acreditación por la parte actora de haberse sometido a un procedimiento de conciliación o intermediación, cuando se verifique lo previsto en los apartados anteriores respectivos; en un caso como condición de admisibilidad de las citadas demandas de juicio verbal de recuperación posesoria y en el otro, como requisito para poder iniciarse la vía de apremio.c) Pues bien, el requisito impuesto a la parte actora en el art. 439.6 c) LEC, y su correlativo art. 655 bis.1 LEC no cumple las exigencias constitucionales del derecho a la tutela judicial efectiva desde un canon de proporcionalidad.Si conforme a nuestra doctrina son contrarios a este derecho los requisitos que condicionen tanto el acceso a la jurisdicción como la posibilidad de que lo resuelto por los órganos judiciales sea cumplido en sus propios términos, cuando dichos requisitos se erigen en trabas excesivas respecto del fin que lícitamente puede perseguir el legislador, en el presente caso la exigencia de acreditación de la situación de vulnerabilidad se presenta como excesiva, por no resultar comprensible a la luz de una ponderación proporcionada con la finalidad pretendida -encontrar una solución habitacional para las personas en situación de vulnerabilidad económica-, en la medida en que dicho objetivo puede alcanzarse por otras vías sin menoscabo del derecho de quien pretende accionar la justicia o proseguir el correspondiente proceso.Es más, la previsión del art. 439.6 c) LEC puede considerarse incluso innecesaria para conseguir la finalidad pretendida a la luz de lo dispuesto en el apartado 4 de la disposición final quinta de la propia Ley 12/2023.
\nLa misma acomete una reforma del art. 441.5 LEC y prevé que por los poderes públicos se adopten las oportunas medidas para hacer frente a las eventuales situaciones de desprotección residencial que pudiesen tener lugar con ocasión de la vulnerabilidad económica en que pudieran encontrarse los ocupantes de las viviendas objeto de controversia en los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del art. 250 LEC (los mismos a que remite el art. 439.6 LEC), una vez admitida la respectiva demanda y, por tanto, de forma compatible y respetuosa con el derecho de acceso al proceso de quien postula la recuperación de la posesión de la vivienda en cuestión.A estos efectos, el referido art. 441.5 LEC prevé que en los aludidos casos del art. 250.1 LEC, siendo el inmueble vivienda habitual de la parte demandada, se informará a esta en el decreto de admisión a trámite de la demanda, de la posibilidad de acudir a las administraciones públicas competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, a efectos de que puedan apreciar la posible situación de vulnerabilidad de la parte demandada.
\nAsimismo, y sin perjuicio de lo anterior, se prevé que el juzgado de forma inmediata y de oficio comunicará a dichas administraciones públicas la existencia del procedimiento a fin de que puedan verificar dicha situación de vulnerabilidad y, de existir esta, “presentar al juzgado propuesta de alternativa de vivienda digna en alquiler social a proporcionar por la administración competente para ello y propuesta de medidas de atención inmediata a adoptar igualmente por la administración competente, así como de las posibles ayudas económicas y subvenciones de las que pueda ser beneficiaria la parte demandada”.La no exigencia del requisito de admisibilidad de la demanda consistente en que la parte actora acredite la referida situación de vulnerabilidad económica no daría lugar, pues, a que quedara desatendida la finalidad legítima perseguida por el legislador.
\nAnticipar su protección condicionando la admisión de la acción resulta, por ello, desproporcionado.Por su parte, el juicio de proporcionalidad tampoco se supera respecto a la fase ejecutiva referida a la subasta de bienes inmuebles en el marco de la regulación del procedimiento de apremio de la ejecución dineraria, por cuanto la situación de vulnerabilidad del deudor es susceptible también de conocerse por otros medios, como es a través de las administraciones públicas competentes, sin afectación al derecho del ejecutante de iniciar la vía de apremio.Por consiguiente, concluimos que las condiciones de admisibilidad o de procedibilidad previstas en los arts. 439.6 c) y 655 bis.1 LEC, al suponer trasladar a la parte actora una carga acreditativa desmesurada por ser la circunstancia a acreditar susceptible de conocerse también a través de medios igual o más asequibles, constituyen una barrera desproporcionada para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, en las dos vertientes concernidas, resultando, por ello inconstitucionales y nulos por vulnerar el art. 24.1 CE.d) Sentando lo anterior, debe declararse también inconstitucional y nulo lo dispuesto en los arts. 439.7 y 655 bis.2 LEC, añadidos por la disposición final quinta de la Ley 12/2023.
\nEllo porque lo previsto en estos apartados se vincula inescindiblemente, entre otras cosas, a la constatación de la situación de vulnerabilidad económica de la parte demandada o ejecutada conforme a lo previsto en los apartados que acaban de declararse inconstitucionales.Estas remisiones a un sistema de acreditación de la concurrencia de vulnerabilidad económica de la contraparte que ya ha sido anulado hacen que lo dispuesto en los preceptos que seguían en examen carezca de sentido lógico, al tener como presupuesto de aplicación las reglas declaradas inconstitucionales. Existe una remisión entre preceptos que arrastra la nulidad (sensu contrario, STC 81/2003, de 30 de abril, FJ 7) y hace innecesario mayor análisis de los motivos de inconstitucionalidad alegados [STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 9 d)].
\n7.
\nExtensión de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad por conexión o consecuencia a preceptos no impugnadosEl art. 39.1 LOTC que acaba de emplearse permite también llegar a declarar la nulidad de los preceptos no impugnados de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia.Pues bien, las razones que nos han llevado, en el fundamento previo a apreciar la inconstitucionalidad de los apartados 6 c) y 7 del art. 439 LEC y 1 y 2 del art. 655 bis LEC, deben trasladarse también a lo dispuesto en la última parte del apartado 2 del art. 685 LEC en la redacción dada por el apartado 8 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023. En concreto cuando dispone:“Disposición final quinta.
\nModificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civilLa Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, queda modificada como sigue:[…]Ocho. Se modifica el apartado 2 del artículo 685 con el siguiente literal:[…]Asimismo, deberá indicarse si el deudor se encuentra o no en situación de vulnerabilidad económica.Para acreditar la concurrencia o no de vulnerabilidad económica se deberá aportar documento acreditativo, de vigencia no superior a tres meses, emitido, previo consentimiento del deudor hipotecario de la vivienda, por los servicios de las administraciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social que hayan sido específicamente designados conforme la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.Este requisito también podrá cumplirse mediante:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la demanda, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indiquen que el deudor hipotecario no consiente expresamente el estudio de su situación económica en los términos previstos por la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.
\nEste documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.En el caso de que el acreedor hipotecario sea un gran tenedor de vivienda, el inmueble objeto de demanda sea la vivienda habitual del deudor hipotecario y se tenga constancia, conforme a los apartados anteriores, que este se encuentra en situación de vulnerabilidad económica, no se admitirán las demandas de ejecución hipotecaria en las que no se acredite que la parte actora se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las administraciones públicas competentes, en base al análisis de las circunstancias de ambas partes y de las posibles ayudas y subvenciones existentes conforme a la legislación y normativa autonómica en materia de vivienda.El requisito anterior podrá acreditarse mediante alguna de las siguientes formas:1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de cinco meses de antelación a la presentación de la demanda, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de dos meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indique el resultado del procedimiento de conciliación o intermediación, en el que se hará constar la identidad de las partes, el objeto de la controversia y si alguna de las partes ha rehusado participar en el procedimiento, en su caso.
\nEste documento no podrá tener una vigencia superior a tres meses.En el caso de que el acreedor hipotecario sea una entidad pública de vivienda el requisito anterior se podrá sustituir, en su caso, por la previa concurrencia de la acción de los servicios específicos de intermediación de la propia entidad, que se acreditará en los términos del apartado anterior”.Se trata de pasajes que mutatis mutandis reproducen la misma carga desproporcionada para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva de la parte actora que se juzgó inconstitucional en el fundamento jurídico 6 C) c), con remisiones que convierten aquella regla en presupuesto lógico de aplicación de forma que llevó a la declaración de inconstitucionalidad efectuada en el fundamento jurídico 6 C) d), aquí en relación con la demanda ejecutiva sobre bienes hipotecados o pignorados.En consecuencia, procede reputar también inconstitucional y nulo el inciso transcrito.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:
\n1º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad respecto de la impugnación de los artículos 16.1 d), 27.1 y 27.3 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
\n2º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 6 c) y 7 del art. 439 y de los apartados 1 y 2 del art. 655 bis de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en la redacción dada por la disposición final quinta, apartados 2 y 6, de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
\n3º Extender, por conexión o consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad al inciso del art. 685.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en la redacción dada por la disposición final quinta apartado 8 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que se indica en el fundamento jurídico 7 de la presente sentencia.
\n4º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintinueve de enero de dos mil veinticinco.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5514-2023 En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 LOTC, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo el presente voto particular para exponer las razones de mi discrepancia con parte de la fundamentación jurídica y fallo de la sentencia aprobada.
\nEn esa STC 79/2024 ya se puso de manifiesto una discrepancia de principio entre los miembros de este tribunal sobre el encuadramiento competencial de la Ley 12/2023 que, lógicamente, se arrastra a esta nueva sentencia sobre la misma ley. Para la mayoría, la Ley 12/2023 puede encontrar acomodo en la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la vivienda (art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47 CE). Por el contrario, los firmantes del voto particular a aquella STC 79/2024 sostuvimos que esta competencia del art. 149.1.1 CE permite al Estado regular derechos, facultades o posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos (así, invariablemente desde la STC 61/1997, FJ 8), pero no regular el modo o manera en que las comunidades autónomas deben ejercer sus competencias en materia de vivienda, que es una competencia exclusiva de estas (art. 148.1.3 CE), como hacen la mayoría de los preceptos de la Ley 12/2023. En una palabra, las condiciones básicas sobre derechos del art. 149.1.1 CE no son las bases de las materias de competencia compartida (bases-desarrollo) que tiene atribuidas el Estado en otros sectores de acción pública, como la sanidad (art. 149.1.16 CE) o el medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Para una explicación más detallada de toda esta controversia y de mis argumentos al respecto me remito al voto particular a la citada STC 79/2024.
\nEsta discrepancia de principio acarreaba, lógicamente, diferentes conclusiones en torno a la conformidad o no con la Constitución de los preceptos entonces recurridos, una diferencia que se reproduce ahora nuevamente con los arts. 15 y 31 de la Ley 12/2023 que esta nueva sentencia examina.
\nEsta confesión del legislador sobre la verdadera naturaleza de las normas aprobadas se ve corroborada por el contenido de los apartados b), c) y d) concretamente impugnados.
\nLa STC 141/2014, FJ 8 A) b) declaró constitucional el art. 10.1 b) del texto refundido de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, actual art. 20.1 b) TRLSRU. Este precepto establece un porcentaje mínimo de reserva de suelo para vivienda pública que impide a comunidades autónomas y ayuntamientos rebajarlo, pero que deja plena libertad a ambos, y especialmente a los segundos, para moverse por encima de él.
\nEl art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 sobrepasa esta técnica. No fija un porcentaje mínimo vinculante, como hacía el precepto examinado en la STC 141/2014, sino que petrifica la reserva concreta que pueda establecer una mayoría coyuntural impidiendo que mayorías futuras puedan modificarla. Quebranta con ello, y gravemente además, el principio de autogobierno democrático y la autonomía municipal para la gestión de los propios intereses (art. 140 CE), tal y como denunciaban los recurrentes.
\nHemos dicho con reiteración que “la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6, y otras muchas posteriores en el mismo sentido), y no hay razón para no aplicar este principio a las ordenanzas locales y al gobierno municipal. Al contrario, es doctrina constitucional que “el principio democrático es nada menos que ‘el fundamento de la autonomía local’” [STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 8 b)], recogido de forma expresa en el art. 140 CE que exige la elección democrática de concejales y alcaldes. Y hemos dicho también que el “núcleo de la autonomía local […] ‘consiste fundamentalmente en la capacidad de decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política’” (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6, citando las SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4).
\nAsí pues, una mayoría de concejales tiene todo el derecho, “de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política”, a fijar la reserva de suelo para vivienda pública que tenga por conveniente al aprobar el correspondiente planeamiento urbanístico. Pero su carácter de mayoría coyuntural no le da derecho a impedir que una mayoría futura alternativa pueda rebajar esa reserva mediante la reforma o modificación de ese mismo plan. A su vez, el art. 149.1.13 CE permite al Estado fijar mínimos por debajo de los cuales los ayuntamientos no puedan descender (esto fue lo que dijo la STC 141/2014), pero no petrificar opciones políticas concretas en perjuicio de mayorías futuras. Es un principio elemental que las leyes se derogan por otras posteriores, como recuerda el art. 2.2 CC. Y también las ordenanzas municipales.
\nEn definitiva, me parece que el art. 15.1 c) vulnera el gobierno democrático y la autonomía de los ayuntamientos. No en vano, siempre nos hemos negado a otorgar rango constitucional a la cláusula de no regresión ambiental que cita la mayoría como norma equiparable a este art. 15.1 c), apelando precisamente a la idea antes aludida de que “la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia” (así, entre otras, SSTC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2; 112/2021, FJ 8, o 25/2024, FJ 11).
\nEn primer lugar, la fijación de un porcentaje concreto de alquiler no guarda relación directa e inmediata con la actividad económica general, como exige la competencia del art. 149.1.13 CE: “[La] incidencia sobre la actividad económica general […] ha de ser ‘directa y significativa’ para justificar las normas y medidas amparadas en el artículo 149.1.13 CE, según jurisprudencia constitucional consolidada” (STC 33/2018, FJ 3, negando el encuadramiento en este art. 149.1.13 CE de la “licencia deportiva única”, citando a su vez la STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 5, sobre la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado).
\nDe acuerdo con esta idea, la tan repetidamente citada STC 141/2014, FJ 8 A) b), declaró amparada en el art. 149.1.13 CE la norma estatal que reservaba un porcentaje mínimo de suelo para viviendas sujetas a cualquier régimen de protección pública por considerar que esa reserva de suelo actuaba como “factor regulador del mercado” de la vivienda, en un pasaje transcrito por la mayoría. Sin embargo, de esta doctrina no se deriva que un concreto porcentaje de vivienda pública de alquiler pueda tener idéntico efecto y acomodo. Es la vivienda pública en general la que actúa como “factor regulador del mercado”, y no una concreta modalidad que se impone en detrimento de otras. La imposición de vivienda pública de alquiler supone automáticamente una reducción de vivienda pública en propiedad, y esto a su vez puede empujar al alza el precio de esta última y desplazar a potenciales compradores de vivienda pública al alquiler.
\nQuiero decir con ello, en definitiva, que la opción entre vivienda pública de alquiler o de propiedad es una decisión de política de vivienda que corresponde a las titulares de esa competencia, que son las comunidades autónomas y los ayuntamientos. No corresponde al Estado “promover una determinada modalidad de vivienda pública, la de alquiler” al amparo del art. 149.1.1 CE, como sostiene la mayoría [FJ 3 B) c)]. Esto es una “base” de la política de vivienda, y no un “derecho” individual ejercitable que es lo que permite establecer el art. 149.1.1 CE. Cuando la sentencia dice que la conveniencia de una u otra modalidad de disfrute de la vivienda (alquiler o propiedad) “queda fuera de todo juicio de constitucionalidad” (íd.), dice una media verdad. Efectivamente, el Tribunal Constitucional no es quién para pronunciarse sobre esta cuestión política de oportunidad, pero tampoco lo es el Estado. Son las comunidades autónomas, titulares de la competencia exclusiva de “vivienda” (art. 148.1.3 CE), las que deben tomar esa decisión, y era su competencia y autonomía política la que el Tribunal debía tutelar. Despejando la cuestión política, la mayoría en realidad ha eludido la cuestión de fondo.
\nEn suma, los párrafos b), c) y d) del art. 15.1 debieron ser declarados inconstitucionales por falta de competencia del Estado para aprobarlos.
\nSostiene la mayoría que la finalidad tuitiva del precepto, dirigido a garantizar la información precontractual ante la asimetría de las partes, no es obstáculo para encuadrar el art. 31 de la Ley 12/2023 en el citado art. 149.1.8 CE. Pero esto es razonar al revés, pues de lo que se trata es de saber si la norma es o no “legislación civil”, no de levantar los obstáculos al encuadramiento previamente asumido.
\nPrueba de la debilidad de los argumentos de la mayoría es que solamente pueden citar en apoyo de su tesis la STC 37/2022, (sin indicación de fundamento jurídico alguno, por cierto). Una cita que debemos entender referida al fundamento jurídico 6 de esa STC 37/2022, que es el único que alude al art. 149.1.8 CE. En ese fundamento, la sentencia se pronunció sobre el carácter “civil” y no de “vivienda” de la norma autonómica que limitaba la renta de los contratos de alquiler. Fue en este contexto en el que la STC 37/2022, FJ 4, se pronunció sobre el carácter tuitivo de la norma: “Cabe recordar al respecto que, como dijimos en la STC 89/1994, de 17 de marzo, FFJJ 5 y 8, la paridad contractual entre arrendadores y arrendatarios puede ser sometida a modulaciones fundadas en una finalidad tuitiva de intereses que se consideren necesitados de una especial protección -concretamente, los de los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario-, como muestra la historia de la regulación de los arrendamientos urbanos en nuestro país”.
\nAhora bien, esto no significa que la regulación de la información precontractual, por tener carácter tuitivo, sea automáticamente “legislación civil”. Hasta ahora, la doctrina constitucional había tratado la regulación de la información precontractual en relaciones asimétricas o desiguales como uno de los contenidos típicos del derecho de consumo, hasta el punto de que había permitido a comunidades autónomas sin competencias en materia de Derecho civil, como Madrid, legislar sobre la materia, precisamente al amparo de la competencia citada (STC 119/2018, de 31 de octubre, FJ 4).
\nEn los albores del Estado autonómico, el legislador estatal reguló la información precontractual a compradores de vivienda en el art. 13.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios, y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña denunció la invasión de sus competencias y el exceso en el ejercicio de la “legislación civil” por parte del Estado. Al resolver la impugnación, la STC 15/1989, de 26 de enero, FJ 5 a), rechazó expresamente esta calificación: “Alega la Generalitat de Cataluña que el art. 13.2, último inciso, versa sobre una regulación sectorial sobre la que tiene competencia la Generalitat en virtud de lo dispuesto en el art. 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, señalando que nada tiene que ver con la legislación civil.
\nLa obligación que se establece de suministrar al comprador de una vivienda una documentación suscrita por el vendedor en la que constarán una serie de datos sobre la misma, evidentemente no puede reconducirse a la materia ‘urbanismo y vivienda’, pero tampoco cabe caracterizarla, tal como pretende el abogado del Estado, como una condición general de contratación. El precepto, que significativamente no se enmarca en el capítulo tercero, relativo a la ‘[p]rotección de los intereses económicos y sociales’, sino en el capítulo cuarto sobre el ‘[d]erecho a la información’ es más bien resultado del ejercicio de la competencia legislativa sobre ‘defensa del consumidor y del usuario’, siendo este el título a considerar”.
\nDoctrina reiterada, entre otras, en la STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 4.
\nEl art. 31 de la Ley 12/2023 no puede encuadrarse en el derecho de consumo porque el comprador o arrendatario de una vivienda no tiene por qué ser necesariamente un consumidor, ni el vendedor o arrendador un empresario o profesional. Pero de la misma manera que el Estado puede emplear su competencia del art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 51 CE, para regular las condiciones básicas del “derecho a la información” de los consumidores y usuarios previsto en este último (por todas, STC 15/1989, FJ 1), por identidad de razón se puede también poner el art. 149.1.1 CE en relación con el art. 47 CE para regular las condiciones básicas del “derecho” a la información de las “persona[s] interesada[s] en la compra o arrendamiento de una vivienda”, como hace el art. 31 de la Ley 12/2023.
\nEn definitiva, no comparto el encuadramiento del art. 31 de la Ley 12/2023 en el art. 149.1.8 CE, pero ello no significa que considere ese art. 31 inconstitucional. Al contrario, este art. 31 muestra, a mi modo de ver, el verdadero alcance de la competencia del art. 149.1.1 CE, que, como ya he dicho en el fundamento jurídico 1 anterior, no está enderezado a que el Estado establezca las bases de las políticas de vivienda de las comunidades autónomas, sino a que regule derechos cuyos titulares puedan invocar ante los tribunales, como hace este art. 31. Así se ha entendido la competencia del art. 149.1.1 CE desde la STC 61/1997.
\nEn la STC 79/2024, cabecera sobre la Ley 12/2023, la mayoría desnaturalizó esta competencia del art. 149.1.1 CE y la convirtió en una competencia legislativa para establecer unas bases sobre vivienda que las comunidades autónomas pudieran desarrollar, lo que le llevó a declarar inconstitucionales algunos artículos de la Ley 12/2023 por exceso de detalle en la fijación de esas bases, cuando no dejaban margen de desarrollo. Esta doctrina hubiera obligado a la mayoría, en caso de haber encuadrado el precepto en el art. 149.1.1 CE como debía haber hecho, a anular varios apartados e incisos de este art. 31, aplicando ese mismo canon del exceso de detalle, por ejemplo, al inciso “entre ellas” del art. 31.1 c) y sus siete subapartados.
\nSostuve en el voto particular emitido junto con otros compañeros a la STC 79/2024 que esta interpretación del art. 149.1.1 CE era una interpretación incorrecta y desviada de su entendimiento desde la STC 61/1997, y que el art. 149.1.1 CE permite al Estado regular derechos de forma tan uniforme y detallada como considere preciso, «pues de otro modo no hay garantía de igualdad entre españoles, y “no debe olvidarse que la ‘igualdad de todos los españoles’ representa el elemento teleológico o finalista del título competencial que aquí se considera, el único que justifica y ampara el ejercicio de la competencia estatal”» (fundamento jurídico 3 del voto particular a la STC 79/2024, citando la STC 61/1997).
\nEn consecuencia, en mi opinión, el art. 31 de la Ley 12/2023, con todo su detalle, es constitucional, pero no por ser “legislación civil” del art. 149.1.8 CE, como sostiene la mayoría, sino por representar una condición básica que garantiza la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la vivienda del art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47 CE, que el Estado puede establecer. Este título competencial del art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47 CE, no ampara las bases de la política de vivienda establecidas en otros preceptos de la Ley 12/2023, pero sí el derecho de los interesados en la compra o arrendamiento de una vivienda a “requerir, antes de la formalización de la operación y de la entrega de cualquier cantidad a cuenta”, la información citada en el art. 31.
\nEn definitiva, comparto el fallo desestimatorio de la sentencia y la constitucionalidad de este art. 31, pero no el razonamiento empleado para alcanzar esa conclusión.
\nPuedo aceptar la constitucionalidad de su primer párrafo por cuanto, aunque el número de arrendadores en España que tengan la condición de grandes tenedores no sea muy numeroso, tienen una posibilidad de influir en el mercado de alquiler del que no disponen los demás.
\nPor el contrario, para el resto, el hecho de que en los últimos cinco años no hubieran concertado sobre la vivienda un contrato de arrendamiento puede responder a las más diversas circunstancias, ajenas por completo a cualquier afán especulativo, que ponen de manifiesto la falta de justificación de la limitación de renta en esos casos y que esa limitación no guarda ese exigible justo equilibrio entre beneficios y cargas que debe presidir la regulación, por lo que entiendo que incurre en inconstitucionalidad.
\nY en este sentido emito mi voto particular.
\nMadrid, a treinta de enero de dos mil veinticinco.
\nPreviamente, estimamos poner de manifiesto que nos remitimos al voto particular que formulamos contra la STC 79/2024, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023, interpuesto también contra la Ley 12/2023, en relación con las quejas que aquí se desestiman por remisión a aquella STC 79/2024, concernientes a los arts. 15.1 e), 18, apartados 2 a 4, 28.1 b), c) y d), 29.2 y la disposición adicional tercera. Naturalmente, asumimos la doctrina resultante de aquella sentencia, sin perjuicio de reiterar el desacuerdo que expresamos en el aludido voto particular.
\nEl precepto en cuestión, bajo la rúbrica “Derecho de acceso a la vivienda y ordenación territorial y urbanística” establece que “[p]ara asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos por esta ley, y en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística: […] c) La calificación de un suelo como de reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no podrá modificarse, salvo en los casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, con independencia de que puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial”.
\nDe acuerdo con su contenido, el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 establece una regla general y una excepción a esta última. Como regla general se impone la inmodificabilidad de la calificación de un suelo como de reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a que se refiere el art. 20.1 b) TRLSRU. Es decir, se impone a las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial y urbanística que la reserva de suelo que hayan efectuado en virtud del citado art. 20.1 b), como suelo destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, no pueda ser objeto de modificación. No obstante, el propio precepto admite exceptuar dicha regla general de prohibición de modificación en “los casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino” y “con independencia de que puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial”.
\nComo se ha visto, el precepto cuestionado contempla una remisión al art. 20.1 b) TRLSRU que ha sido, a su vez, objeto de reforma por la disposición final cuarta de la Ley de vivienda, y cuya inconstitucionalidad fue descartada en la STC 79/2024, FJ 7 B) c). La reforma efectuada sobre el art. 20.1 b) TRLSRU, lo que ha supuesto ha sido una elevación de los porcentajes mínimos de reserva sobre suelo que, conforme al aludido precepto, las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial y urbanística han de destinar a vivienda sujeta a un régimen de protección pública; concretamente: del 30 por 100, que preveía la anterior redacción, al 40 por 100 de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización, y del 10 por 100 -antes de la reforma- al 20 por 100 en el caso de suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
\nEn la STC 79/2024, FJ 5 B) c), al analizar la posible inconstitucionalidad del art. 15.1 e) de la Ley de vivienda, y con remisión a la STC 141/2014, FJ 8 A) b), ciertamente, dijimos que “[e]ste tribunal ya ha declarado la constitucionalidad de previsiones legales estatales que imponen a otras administraciones establecer ciertas reservas de suelo en pro de vivienda con algún tipo de intervención pública. Así, en relación a la actividad de planificación y a la regulación del art. 10 b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (luego sustituido por el art. 20.1 b) TRLSRU), se consideró que este tipo de medidas encuentran cobertura en el art. 149.1.13 CE, por tener una incidencia clara en la actividad económica como ‘líneas directrices, criterios globales de ordenación y acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación’ de la vivienda como sector económico”.
\nSin embargo, lo que se planteaba en el presente recurso presentaba notas distintas que imponían una respuesta diferente, pues lo que se discutía no es la legitimidad, desde una perspectiva competencial, del Estado para fijar dichos porcentajes de necesaria reserva a efectuar por las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sino su legitimidad competencial para imposibilitar como regla general la modificación de tales reservas. Sobre esta base, no cabe duda de que la norma cuestionada supone una afectación a la función ordenadora del territorio, concretamente a la determinación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo, y de lo que se deduce que los efectos que la norma introduce operan de forma bien distinta en los diferentes niveles de intervención pública sobre la ordenación del territorio y el urbanismo. A nivel legislativo, de competencia autonómica, los efectos son directos, pero de escasa incidencia, en tanto que a nivel de ejecución y gestión -ámbito típicamente local-, la afectación opera de forma indirecta pero en mayor grado.
\nQuiere ello decir que, en lo que hace al ámbito autonómico, la norma cuestionada afecta a la regulación legal, en el sentido de que el legislador autonómico no podrá establecer previsiones que faculten a los ayuntamientos a modificar las reservas de suelo para vivienda protegida adoptadas con anterioridad, al margen de los supuestos excepcionales que prevé el art. 15.1 c). Se trata de una afectación, como decimos, limitada, por cuanto el precepto recurrido ni incurre en una precisión desmesurada que efectúe una normación completa del ámbito al que se dirige, ni impide que el legislador autonómico -sometiéndose, ello sí, al condicionamiento que supone- disponga de un amplio margen para desarrollar un régimen urbanístico propio. Por el contrario, la norma pretende influir en el ámbito urbanístico cumpliendo la finalidad propia de los títulos competenciales en que se ampara (art. 149.1.1 y 13 CE), de modo que no cabría acoger la tacha de inconstitucionalidad, que, con carácter principal, han planteado los recurrentes contra el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023.
\nEn este sentido, la delimitación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo, materializada a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuya aprobación inicial y provisional corresponde, por regla general, al municipio, se integra, pues, en el urbanismo, constituyendo, este, de forma innegable, un “ámbito de interés municipal preferente [art. 25.2 a) de la Ley reguladora de las bases del régimen local (LBRL)]” (STC 161/2019, FJ 5), de lo cual se ha hecho eco este tribunal en múltiples ocasiones -y así lo hace la propia sentencia de la que ahora disentimos-: “[N]o es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo” [SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 104/2013, FJ 6, y 154/2015, FJ 6 a)].
\nDicho lo anterior, es incuestionable que la disposición recurrida, al impedir las modificaciones de reservas de suelo efectuadas al amparo del art. 20.1 b) TRLSRU tiene una clara incidencia en la función ordenadora de los usos del suelo que, como hemos dicho, es típicamente local, y, por tanto, en un ámbito propio del círculo de intereses de los municipios. Es más, resulta evidente, que el art. 15.1 c) da lugar a una merma importante de la capacidad decisoria -y, en consecuencia, de autonomía- que en el ejercicio de esta función tienen los ayuntamientos, pues si antes podían realizar dichas modificaciones, ahora, con la entrada en vigor de esta disposición, ya no podrán hacerlo.
\nUna primera aproximación al art. 15.1 c) podría llevar a la conclusión incipiente e incompleta de que, aunque el precepto permite excepcionar la regla general de no alteración de las reservas efectuadas ex art. 20.1 b) TRLSRU en los casos excepcionales citados en aquel, preservando así una autonomía decisoria al municipio, la regla general sería igualmente aplicable no solo a los supuestos en que se proceda a la rebaja del porcentaje mínimo de reserva previsto en dicho art. 20.1 b) sino también a aquellos en que, partiendo de un porcentaje superior al umbral mínimo, se reduzca la reserva a una tasa menor de la que se partía pero superior o igual al mínimo permitido o, incluso, a aquellos supuestos en que se decida incrementar dicha cuota de reserva para vivienda pública protegida y siempre por encima del mínimo legal permitido.
\nEn este último supuesto, esto es, aquel en que la modificación lo es para incrementar la tasa de reserva, se produciría, además, la paradoja de que la prohibición de no alteración sería absoluta, es decir, sin posibilidad de excepción mediante justificación del correspondiente instrumento de ordenación urbanística, pues dicha excepción se prevé solo a efectos de justificar la innecesariedad de viviendas en régimen de protección pública o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, lo que indudablemente está pensado para supuestos en que la modificación lo es a la baja y no al alza.
\nDesde esta perspectiva, los municipios se verían obligados a justificar cualesquiera variaciones en el régimen temporal o de distribución espacial de las reservas de vivienda pública protegida, aun siendo, desde un punto de vista cuantitativo, respetuosas con los límites mínimos que en el art. 20.1 b) se prevén, y no pudiendo, en cambio, realizar modificaciones con incidencia al alza en la proporción de vivienda protegida, por no estar prevista la excepción justificativa para estos casos.
\nEstos efectos perturbadores, que son obviados por la sentencia de la que discrepamos, suponen que las entidades locales se verían sometidas a un control que, en la medida en que, en tales supuestos, aparece desconectado de la finalidad perseguida a través de él -cual es, la protección del interés supramunicipal, tangibilizado aquí en el aseguramiento de la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la vivienda (art. 15.1 de la Ley 12/2023)-, pierde concreción para tornar en un control genérico incompatible con el principio de autonomía local por situar a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica respecto de la administración estatal, lo que resulta contrario a nuestra doctrina, que ha venido reiterando que el principio de autonomía de las entidades locales es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de sus competencias realizado, en los casos y formas predeterminados por el legislador, por el Estado o por las comunidades autónomas, habida cuenta de la posición de superioridad de uno y otras sobre las entidades locales.
\nBien entendido que nunca podrá tratarse de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica respecto de la administración estatal o autonómica, sino de controles de carácter concreto, que habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los de aquellas (SSTC 4/1981, FJ 3; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 187/1988, de 17 de octubre, FJ 8; 134/2011, de 20 de julio, FJ 10, y 57/2015, FJ 13, entre otras).
\nTales consideraciones llevarían a reputar inconstitucional, por contrariar la autonomía local, el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023. Sin embargo, tal como se argumentó durante la deliberación del presente recurso de inconstitucionalidad, en el ejercicio de la deseable hermenéutica conforme a la Constitución, cabría otra interpretación, en este caso compatible con la autonomía local, del cuestionado precepto legal.
\nBaste, para ello, partir de la consideración de que la autonomía a que alude el art. 137 CE lo es para la gestión de los “respectivos intereses”, y tal autonomía, con dicho fin, se ha de ejercer “en el marco del ordenamiento”, por lo que “[e]s la ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución” (ambas referencias lo son a la STC 4/1981, FJ 3). Y en el presente caso tal marco jurídico no solo viene determinado por la remisión que hace a los arts. 15.1 c) y 20.1 b) TRLSRU, sino porque previamente el art. 15, en su apartado 1, antes de desglosar las sucesivas reglas en él recogidas, dispone que la finalidad perseguida a través de estas, es decir, la de asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos en la ley, lo será “en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre”.
\nConsecuentemente, el entendimiento sistemático del art. 15.1 c), esto es, bajo el marco dado por el art. 20.1 b), conlleva a deducir que la proscripción que se impone en el primero lo es en tanto se transgredan los límites del segundo. Solo bajo esta perspectiva se evitan los efectos que hemos apreciado como incompatibles con el principio de autonomía local, y solo desde este planteamiento cobra sentido la excepción prevista en el art. 15.1 c); excepción que, en definitiva, al permitir excluir la inmodificabilidad de las reservas cuando “el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas [de protección pública] o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino”, es lo que conduce a concluir que el precepto en su conjunto, aun dando lugar a una merma de la autonomía local, no alcanza a vulnerarla pues garantiza a los municipios “su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno” (SSTC 159/2001, de 5 de julio, FJ4; […] 51/2004,de 13 de abril, FJ 9; 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8), respetando, pues, el legislador estatal un “núcleo mínimo identificable de [sus] competencias” (STC 240/2006, FFJJ 10 y 12) que hace reconocibles a los municipios, en cuanto entes locales, como una instancia decisoria autónoma.
\nEn consecuencia, la sentencia debió haber apreciado -y en el fallo haber declarado- que el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 no vulnera el principio de autonomía local (arts. 137 y 140 CE) en tanto se interprete de conformidad con los razonamientos que acabamos de expresar.
\nNuestro discernimiento alcanza tanto el encuadramiento competencial que efectúa la sentencia, como el consecuente canon a emplear y el resultado de dicho canon sobre el precepto sometido a examen.
\nA tal efecto, la sentencia que motiva el presente voto, tras asumir la tesis de los recurrentes consistente en el carácter civil de la materia objeto de regulación por el art. 31 de la Ley 12/2023, llega a la conclusión ulterior de que el precepto en cuestión -en los apartados del mismo que se impugnan- suponen el legítimo ejercicio de las competencias estatales previstas en el título competencial del art. 149.1.8 CE.
\nSin embargo, consideramos que la sentencia, que expresa el parecer mayoritario de nuestros compañeros, yerra a la hora de analizar el verdadero carácter, sentido y finalidad de la disposición traída al conflicto (por todas, STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6), pues, a nuestro juicio, debió realizarse de la siguiente manera.
\nEl art. 31 de la Ley 12/2023 contiene la previsión de que la persona interesada en la compra o arrendamiento de una vivienda en oferta pueda requerir, con carácter previo a formalizarse la operación, una serie de información acerca de las condiciones de la operación y de las características de la vivienda en cuestión. Se cita, así, en el apartado 1, la información referida a la identificación del vendedor, arrendador o persona intermediaria, a las condiciones económicas de la operación (precio, condiciones de financiación), características esenciales de la vivienda y edificio (certificado o cédula de habitabilidad, superficie útil y construida, antigüedad, servicios e instalaciones, eficiencia energética, accesibilidad, estado de ocupación y disponibilidad), información jurídica del inmueble (identificación registral, cargas, gravámenes y cuotas de participación), indicación de ser, en su caso, vivienda protegida, grado y condiciones de protección arquitectónica, en su caso, y cualquier otra información que pueda ser relevante para la persona interesada; a esta información se añade en el apartado 2 la referida a la posible detección de amianto u otras sustancias peligrosas o nocivas para la salud.
\nLa finalidad del precepto no sería otra que la de garantizar que la persona interesada en comprar o alquilar una vivienda disponga de la información mínima necesaria acerca de esta antes de la formalización de la operación correspondiente. Dicha información se configura como una medida de garantía o protección para el interesado y se integraría en el régimen general de derechos que le reconoce la ley en este punto. Así resultaría tanto del título y capítulo en que se ubica el precepto, “Medidas de protección y transparencia en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda” y “Régimen general de derechos e información básica”, respectivamente, como de su puesta en relación con el art. 30 que le precede -y ubicado en el mismo título y capítulo-, el cual, epigrafiado como “Principios básicos de los derechos, facultades y responsabilidades”, contempla, en su apartado 1, como lo que denomina “derecho” de las personas demandantes, adquirentes o arrendatarias de vivienda, o en cualquier otro régimen jurídico de tenencia y disfrute, entre otros, en su letra b) “[e]l de recibir información, incluida la suministrada por medios publicitarios, en formato accesible para las personas con discapacidad o dificultades de comprensión, que sea completa, objetiva, veraz, clara, comprensible y accesible, sobre las características de las viviendas, sus servicios e instalaciones y las condiciones jurídicas y económicas de su adquisición, arrendamiento, cesión o uso”, esto es, aquella que con mayor detalle recoge el art. 31.1 de la Ley 12/2023.
\nSi antes hemos afirmado que el art. 31 se configura como una suerte de medida de protección o garantía para el posible comprador o arrendatario de vivienda a los efectos de disponer de la información mínima oportuna, esta idea se refuerza a la vista de los restantes apartados 2 y 3 del art. 30. Así, el apartado 2 es el reverso del derecho que contempla el apartado 1, en tanto impone a todos los agentes operadores del sector inmobiliario el cumplimiento del deber de suministrar, en el ejercicio de su actividad de transmisión, arrendamiento o cesión de viviendas en nombre propio o por cuenta ajena, “información completa, objetiva, veraz, clara, comprensible y accesible”; resultando, finalmente, del apartado 3 que dicha información no cumplirá tales requisitos cuando “omita datos esenciales o los contenga en términos capaces de inducir a error a los destinatarios o producir repercusiones económicas o jurídicas que no resulten admisibles, por perturbar el pacífico disfrute de la vivienda en las habituales condiciones de uso”.
\nSentado lo anterior, el adecuado análisis del contenido y finalidad de la regulación examinada hubiese permitido concluir que, a pesar de que los efectos del art. 31 se desplegarían en el ámbito de una relación inter privatos, como es la existente entre el posible comprador o arrendatario de una vivienda y el propietario de esta, ámbito regulatorio propio de la legislación civil (SSTC 37/2022, FJ 4, y 28/2012, de 1 de marzo, FJ 5) a que alude el art. 149.1.8 CE, el precepto examinado no se encamina, en cambio, a la determinación del contenido de los contratos concernidos -compraventa y arrendamiento- [SSTC 37/2022, FJ 4, y 54/2018, FJ 6 c)], sino que aparece revestido de una finalidad preponderantemente tuitiva orientada en la garantía de información mínima o básica de que debe disponer el interesado en la adquisición o arriendo de una vivienda a fin de que, formalizada la respectiva operación, el pacífico disfrute de aquella no resulte perturbado como consecuencia de omisiones, insuficiencias o deficiencias en la información que tenía derecho a disponer. Esta conclusión resultaría conciliadora igualmente con lo que el preámbulo de la Ley 12/2023 ha identificado como uno de sus objetivos, cual es en este caso, “[m]ejorar la protección en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda, introduciendo unos mínimos de información necesaria para dar seguridad y garantías en el proceso”.
\nEn definitiva, un más acertado encuadramiento de la controversia hubiese llevado a la conclusión de que no estamos sino ante una norma más, de entre las que mayoritariamente recoge la ley de vivienda, dictada al amparo del art. 149.1.1 CE, en cuanto condición básica para garantizar la igualdad -en este caso de disposición informativa- en el ejercicio del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE). Cuestión distinta es el uso correcto o no que el legislador estatal haya hecho de dicho título competencial, lo que pasamos a exponer a continuación.
\nYa hemos expresado al inicio del presente voto la necesidad de reiterar nuestra discrepancia con la doctrina resultante de la citada STC 79/2024. Pero una cosa es que mostremos nuestro desacuerdo con ella, y otra que podamos obviarla. En definitiva, la aplicación de la doctrina reflejada en la STC 79/2024 dio como resultado la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de, entre otros, los arts. 16, 19.3 y 27.1 de la Ley de vivienda al incurrir tales preceptos en lo que fue calificado como “concreción excesiva” [FJ 6 B) b)], “detalle excesivo” [FJ 8 B) a)] o “nivel de detalle impropio del ejercicio de títulos competenciales transversales como son los de los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE” [FJ 7 B) b)], suponiendo ello “una invasión de la competencia autonómica […] para legislar en materia de vivienda” [FJ 7 B) b) (i)].
\nTrasladando dicho singular canon al presente caso, ello exige examinar si el art. 31, apartados 1 y 2, favoreciendo desde un plano finalístico la igualdad en el acceso a la vivienda, incurre o no en un grado de minuciosidad desmesurado por proceder a una regulación completa, o tendente a la exhaustividad, de una materia, como la de vivienda, de competencia exclusiva de las comunidades autónomas.
\nPues bien, el art. 31, como se ha señalado, establece la información mínima en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda, si bien, al igual que concluimos en la STC 79/2024 respecto de los arts. 16, 19.3, 27.1 [FFJJ 7 B) b) (i), 6 B) b), y 8 B) a), respectivamente], la sentencia de la que ahora discrepamos debió haber apreciado que lo dispuesto en el art. 31 tiene un nivel de detalle impropio del ejercicio de títulos competenciales transversales, como es el del apartado 1 del art. 149.1 CE, en que se funda. En efecto, el art. 31 incurre en un grado de precisión desmedido, en este caso al desglosar en algunos de sus apartados y letras de forma excesivamente pormenorizada la información a que tiene derecho la persona interesada en la compra o arrendamiento de una vivienda antes de la formalización de la operación correspondiente. Ello supone un exceso pues de lo que se trata es de garantizar un mínimo, en cuanto garantía de igualdad informativa, a que tiene derecho a recibir el interesado. En suma, la regulación de la información mínima que puede requerirse por las personas interesadas en la compra o arrendamiento de vivienda que establece el art. 31 adolece de una concreción excesiva si lo que se pretende es garantizar dicha igualdad en el ejercicio del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada [en el mismo sentido, STC 79/2023, de 3 de julio, FJ 6 B) c)].
\nConcretamente, así ocurre respecto de las previsiones siguientes, que por estas razones debían haber sido declaradas inconstitucionales y nulas: en el apartado 1, letra b), el inciso “precio total y conceptos en este incluidos, así como las condiciones de financiación o pago que, en su caso, pudieran establecerse”; en la letra c) desde “entre ellas” hasta el final de la letra, incluyendo la totalidad de los subapartados 1 a 7; en la letra d) el inciso “la identificación registral de la finca, con la referencia de las cargas, gravámenes y afecciones de cualquier naturaleza, y la cuota de participación fijada en el título de propiedad”; en las letras f) y g); y en el apartado 2.
\nLa sentencia debió haber reputado, por tanto, que tales previsiones constituyen una extralimitación del título competencial -art. 149.1.1 CE- en que se amparan.
\nEn cuanto a la fundamentación, nuestra discrepancia se ciñe a la aplicación que de la doctrina constitucional relativa al derecho de propiedad se realiza en la sentencia, mostrándonos de acuerdo con la sistematización que de dicha doctrina se realiza y con el canon a aplicar.
\nSin embargo, a la hora de implementar dicho canon al precepto legal recurrido, entendemos que un examen más concienzudo de aquel debió llevar a estimar parcialmente el motivo por entender que el párrafo segundo del citado art. 17.7 LAU resultaba contrario al derecho de propiedad, de acuerdo con los razonamientos que pasamos a exponer tal y como defendimos en la deliberación del recurso.
\nEl primer párrafo contempla el supuesto referido a contratos de arrendamiento de vivienda sujetos a la Ley de arrendamientos urbanos en los que concurran dos elementos: (i) que el arrendador sea un gran tenedor de vivienda “de acuerdo con la definición establecida en la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda”, esto es, conforme al art. 3 k) de la Ley de vivienda “la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o una superficie construida de más de 1500 m2 de uso residencial, excluyendo en todo caso garajes y trasteros” -sin perjuicio de que dicha definición, conforme al propio art. 3 k) “podrá ser particularizada en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en la correspondiente memoria justificativa”-; y (ii) que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado dentro del período de vigencia de la declaración de la referida zona “en los términos dispuestos en la referida Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda”.
\nRespecto de este segundo elemento, es concretamente el art. 18 de la Ley de vivienda el que faculta -dados sus términos potestativos- a “[l]as Administraciones competentes en materia de vivienda” a declarar estas zonas de mercado residencial tensionado “en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado”, arbitrando a continuación dicho precepto las reglas a seguir por dichas administraciones para la declaración de dichas zonas, y a las que haremos referencia posteriormente. En cuanto al período de vigencia es, en concreto, el apartado 2 d) de dicho art. 18 el que determina que será “de tres años”, sin perjuicio de su prórroga anual “cuando subsistan las circunstancias que motivaron tal declaración y previa justificación de las medidas y acciones públicas adoptadas para revertir o mejorar la situación desde la anterior declaración”.
\nEl párrafo segundo contempla el otro supuesto al que le es aplicable igual limitación que al primero, y se refiere en este caso a los contratos de arrendamiento de vivienda en que concurran dos circunstancias: (i) que -al igual que en el caso anterior- el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona; y (ii) que sobre el inmueble no hubiese estado vigente ningún contrato de arrendamiento de vivienda vigente en los últimos cinco años. No obstante, el precepto señala in fine que la limitación de renta en este segundo supuesto solo se aplicará “siempre que así se recoja en la resolución del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, al haberse justificado dicha aplicación en la declaración de la zona de mercado residencial tensionado”.
\nExpuesto lo anterior, la sentencia declara que “desde la perspectiva del respeto al contenido esencial del derecho de propiedad, la limitación de rentas que introduce la disposición final cuestionada, no cabe duda, supone una afectación del derecho de propiedad, concretamente de la utilidad económica del bien -en este caso inmueble- que se arrienda”, y con esa aseveración nos mostramos de acuerdo, pues la medida en cuestión constituye, ciertamente, una restricción o limitación de este derecho, y la misma quedaría, en principio, amparada por el amplio margen de apreciación de que goza el legislador a la hora de adoptar decisiones de índole social o económica, encaminadas en este caso a satisfacer la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), y exteriorizada aquí en la intención de favorecer la accesibilidad al mercado residencial a niveles asequibles ante la situación de carestía de vivienda.
\nEs decir, la medida, en cualquiera de los dos supuestos en que se aplica -viviendas de grandes tenedores en zonas residenciales tensionadas, y viviendas en zonas residenciales tensionadas en las que no ha estado vigente un contrato de arrendamiento en los últimos cinco años- se encontraría amparada, atendiendo al fin que persigue, en la proclamación del art. 47 CE que reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, ordenando a los poderes públicos promover las condiciones necesarias para ello.
\nSin embargo -y a partir de aquí comienza nuestro distanciamiento con la tesis de nuestros compañeros- la sentencia ignora que la libertad con la que cuenta el legislador para delimitar el contenido de los derechos dominicales, aun amplia, no es absoluta, por cuanto lo que no podrá es someterlo a limitaciones que lo dificulten más allá de lo razonable, no pudiendo el legislador a estos efectos sobrepasar la necesaria “relación razonable” o “equilibrio justo” entre los medios empleados y la finalidad pretendida, sometiendo al titular del derecho a una carga considerada desproporcionada o excesiva. Más concretamente, en lo que a la limitación de rentas de alquiler se refiere, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos recuerda que el control a través de este tipo de medidas entra dentro de una esfera que permite un amplio margen de apreciación al Estado, y su aplicación, a menudo, puede ser causa de reducciones significativas en la cantidad de renta a cobrar, sin embargo, esto no podrá conducir a resultados que sean manifiestamente irrazonables [SSTEDH de 15 de septiembre de 2009, asunto Amato Gauci c. Malta, § 62, y de 30 de julio de 2015, asunto Zammit y Attard Cassar c. Malta, § 62].
\nPues bien, a efectos de analizar la relación entre finalidad y medios, como acertadamente indica la sentencia, el fin pretendido con la medida cuestionada es el de promover la accesibilidad y asequibilidad de vivienda residencial que, en lo que a las denominadas zonas de mercado residencial tensionado se refiere, se materializa en el objetivo de atender adecuadamente a un precio razonable la demanda de vivienda habitacional evitando “prácticas de retención y desocupación indebidas” (de acuerdo con el preámbulo de la Ley 12/2023). Y en cuanto al medio empleado, lo que impone la norma sometida a nuestro control de constitucionalidad es una modulación de la renta libremente pactada al inicio del contrato de arrendamiento de vivienda, no pudiendo aquella exceder del límite máximo que resulte de la aplicación del sistema de índices de precios de referencia que atenderá a la localización y características de la vivienda objeto de arrendamiento.
\nLa modulación de la renta es aplicada indistintamente tanto a grandes tenedores como a arrendadores que no tengan tal condición en cuya vivienda no haya estado vigente un contrato de arrendamiento de vivienda en los últimos cinco años, y en ambos casos respecto de viviendas situadas en una zona calificada de mercado residencial tensionado. La indistinción de la Ley 12/2023 en este punto es relevante pues las conclusiones acerca de la razonabilidad de la relación existente entre el medio descrito y la finalidad perseguida no serán las mismas en uno y otro supuesto.
\nPartiendo de la base de que los intereses legítimos de la colectividad exigen un reparto equitativo de la carga social y financiera, no pudiendo recaer esta en un grupo social concreto por muy importantes que sean los intereses de otro grupo o de la comunidad en su conjunto (SSTEDH asuntos Hutten-Czapska c. Polonia, § 225, y Bittó y otros c. Eslovaquia, § 115), la modulación de rentas al inicio del contrato de arrendamiento a un propietario que tenga la condición de gran tenedor y a un propietario que no tenga tal condición y que no ha alquilado su vivienda en los últimos cinco años, son supuestos sustancialmente distintos.
\nEn cualquier caso, es preciso aclarar, que no corresponde aquí analizar la oportunidad de la medida por la que ha optado el legislador o hacer consideraciones sobre si existen otro tipo de políticas más eficaces que la implementada, pues el canon a emplear es exclusivamente normativo y en este caso consistirá en valorar si entre el medio empleado y la finalidad perseguida existe una relación razonable o un equilibrio justo; canon, este, que es abordado de forma tímida -y, entendemos, desacertada- por la sentencia de la que, respetuosamente, discrepamos.
\nPara aplicar el referido canon, resulta preciso hacer un juicio separado para cada uno de los supuestos que recoge el nuevo art. 17.7 LAU. (i) Comenzando por el supuesto referido a los grandes tenedores, conforme resulta del art. 3 k) de la Ley 12/2023, estos se caracterizan por ser personas físicas o jurídicas titulares de una suma considerable de inmuebles urbanos de uso residencial -al menos diez con carácter general, o cinco, si todas las viviendas se ubican en un entorno de mercado tensionado y así lo motiva la comunidad autónoma correspondiente-. La cantidad destacada de viviendas de que son titulares dota, pues, a estos sujetos de una importante capacidad para interferir en el mercado inmobiliario -particularmente si este queda acotado a una zona concreta- y, en consecuencia, para alterar la oferta y demanda de vivienda mediante la variación de los precios de esta, dando lugar a las prácticas de desocupación y retención especulativas que el legislador precisamente llama a combatir en interés de la comunidad, es decir, a aquellas actuaciones tendentes a obtener beneficios económicos aprovechando las fluctuaciones del mercado inmobiliario, en lugar de destinar la pluralidad de inmuebles de que son titulares a satisfacer la demanda de vivienda en atención a los intereses de la comunidad.
\nEs claro, por tanto, que la titularidad en una sola persona de un número tan considerable de viviendas permita concluir de forma razonable que la propiedad inmobiliaria sea concebida desde esta perspectiva como un producto de inversión, de ahí que en este tipo de sujetos suelan existir intenciones comerciales y maniobras dirigidas a optimizar los beneficios derivados de la mercantilización de los inmuebles de su propiedad.
\nPor otro lado, la acumulación de muchas propiedades en manos de unos pocos permite entender que los grandes tenedores gozan de un estatus de dominio importante en el mercado inmobiliario que justifica su sometimiento a una fiscalización más rigurosa; de ahí se explica la legítima opción del legislador de que dicha posición ventajosa de los grandes tenedores deba traducirse en la asunción de un mayor compromiso social.
\nTales consideraciones permiten, en definitiva, llegar a la conclusión de que, en este caso, existe una relación razonable o un equilibrio justo entre la modulación de rentas y la finalidad de facilitar el acceso a una vivienda asequible, sin que pueda concluirse que sobre los grandes tenedores recaiga una carga que pueda ser calificada de desproporcionada o excesiva.
\nEn consecuencia, no sería apreciable tacha de inconstitucionalidad en el párrafo primero del art. 17.7 LAU introducido por la disposición final primera apartado 3 de la Ley de vivienda. (ii) Distinto es, en cambio, el caso de los propietarios que no son grandes tenedores y a los que la Ley 12/2023 impone igual medida restrictiva sobre la libertad de estipulación del precio del alquiler por el hecho de que la vivienda, encontrándose en una zona de mercado residencial tensionado, no haya estado sujeta a alquiler de vivienda en los últimos cinco años.
\nEn este caso estamos ante propietarios de una única vivienda o de un número de viviendas inferior al exigido para tener, conforme a la Ley 12/2023, la consideración de gran tenedor. Se trata de sujetos que no tienen, pues, la misma aptitud que los grandes tenedores para incidir en el mercado de vivienda, de modo que la vacancia de su propiedad, en el sentido de no aportarse esta al mercado de viviendas en alquiler, no tiene sobre dicho mercado una repercusión tan relevante como la descrita para los grandes tenedores, por lo que su influencia sobre la oferta y la demanda puede llegar a ser mínima, de ahí que su compromiso o responsabilidad de tipo social y económico sea también menor al no tener sus decisiones -sobre si alquilar o no la vivienda y fijarle una determinada renta- un efecto considerable en la comunidad.
\nPor otro lado, el legislador, al imponer una regulación uniforme a ambos supuestos y equipararlos, parece atribuir una intención igualmente especulativa al hecho de que un propietario no gran tenedor no haya puesto su vivienda en alquiler en los últimos cinco años, sin considerar las distintas situaciones que han podido motivar este hecho, algunas de las cuales contribuirían igualmente a la solución habitacional en que se concreta aquí la función social de la propiedad. Así, es posible que en ese tiempo la vivienda hubiese podido estar destinada a su propio uso, al de un familiar o al de una tercera persona en cesión, o haber estado sujeta la vivienda o estancias de esta a derechos de uso o habitación.
\nIgualmente, podrían existir justas motivaciones para no haber alquilado la vivienda en el período fijado por el precepto y que harían difícil entender razonablemente proporcional la afectación que para estos propietarios supone la limitación del precio del alquiler en que consiste la medida objeto de examen. En este sentido, sería planteable el caso de que la vivienda afectada pudiera necesitar de mejoras o reparaciones para ser alquilable pero el propietario no dispusiera de los recursos económicos suficientes para llevarlas a efecto y cumplir también su obligación de mantener la vivienda en condiciones aptas de habitabilidad. Asimismo, la vivienda en cuestión podría encontrarse sometida a controversias sobre su propiedad o destino fruto de situaciones de separación o divorcio de los cónyuges propietarios, o ser de titularidad de una comunidad de herederos, coyunturas, estas, a menudo caracterizadas por dificultades en la gestión del bien en común y que, en lo que aquí interesa, harían comprensible que la vivienda no se hubiese puesto en alquiler en dicho período.
\nPor último -aunque los supuestos hipotéticos pueden llegar a ser infinitos-, no sería tampoco descartable el que, no habiéndose alquilado la vivienda en los últimos cinco años, esta hubiese cambiado de titular en dicho período, pongamos, a modo de ejemplo, en el último de esos cinco años, y a pesar de ello el nuevo propietario que decide poner en alquiler la vivienda deba soportar los efectos -negativos- que la modulación de rentas supone para él aun siendo imputable realmente al anterior propietario la decisión de no haberla alquilado en los cuatro años anteriores.
\nSe trata, ciertamente, de supuestos particulares, pero también ilustrativos de la falta de justo equilibrio que la Ley 12/2023 introduce aquí entre las exigencias del interés general de la comunidad y las de protección de los derechos del individuo concretamente afectado por la regulación cuestionada.
\nTomando en consideración lo anterior, el modo de asociar uno y otro supuesto, sin considerar en el segundo de ellos las legítimas motivaciones por las que un propietario no gran tenedor no ha destinado a alquiler su vivienda durante el tiempo indicado, y el hecho de que este tipo de propietarios tienen una influencia bastante menor sobre la disponibilidad y asequibilidad de la vivienda por las razones antes expuestas, permitiría concluir que una medida como la cuestionada sobre este tipo de propietarios no responde a razón, y, por tanto, no es razonable su relación con la finalidad pretendida por el legislador, afectando, en definitiva, al equilibrio justo que ha de existir entre uno y otro elemento.
\nEsta conclusión no queda afectada por el hecho de que el párrafo segundo del art. 17.7 LAU disponga que la limitación de rentas en este segundo supuesto procederá “siempre que así se recoja en la resolución del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, al haberse justificado dicha aplicación en la declaración de la zona de mercado residencial tensionado”, pues la habilitación para que así se acuerde por el referido ministerio proviene de la Ley 12/2023 y es esta la que queda constitucionalmente invalidada por los motivos que se han ido desgranando.
\nConsecuencia de todo ello es que el párrafo segundo del art. 17.7 LAU introducido por la disposición final primera apartado 3 de la Ley de vivienda debió haberse declarado inconstitucional y nulo por vulnerar el derecho de propiedad (art. 33 CE).
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