195/2010. (XII. 17.) AB határozata

195/2010. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének és alkotmányosságának vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 7/2006. (III. 10.) számú önkormányzati rendelet 24. §

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal hivatalvezetője – mivel a törvényességi észrevételével a képviselő-testület jelentős részben nem értett egyet – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §

Indítványában előadta, hogy az Ör.1. 24. §-a – 4. és 5. számú mellékleteire utalva – meghatározza a helyiségbérleti díj minimális mértékét, továbbá 20. § (2) bekezdésének f) pontja szerint bérleti szerződés csak azzal köthető, aki vállalja, hogy a bérleti díj minden év május 1-jén 4%-kal emelkedik. Az indítványozó álláspontja szerint ezek a rendelkezések ellentétesek a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 36. § (2) bekezdésében, illetve 38. § (1) bekezdésében foglalt azon előírásokkal, melyek szerint a helyiségbér mértékét az önkormányzati rendelet nem szabályozhatja, illetve a helyiségbér szabad megállapodás tárgya. Mindezek alapján kéri az Ör.1. 20. § (2) bekezdés f) pontja, valamint 4. és 5. számú mellékletének megsemmisítését.

Alkotmányellenesnek tartja az indítványozó az Ör.1. 34. § (1) bekezdését, amely szerint a bérbe adott helyiséget csak a bérlő részére lehet elidegeníteni, valamint az Ör.2. 15. § (3) bekezdésének azon kitételét, amely a bérbe adott, és 20 millió Ft értéket meghaladó nem lakás céljára szolgáló helyiségek értékesítését kiveszi a versenyeztetési eljárás kötelezettsége alól. A támadott rendelkezéseket az indítványozó ellentétesnek tartja az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 108. § (1) bekezdésének versenyeztetési eljárást előíró szabályával, valamint az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) 9. §-ának, a kárpótlásra jogosult részére elővásárlási jogot biztosító rendelkezésével.

Az Ltv. 48. §-ában (helyesen 49. §-ában) elővásárlási jogot biztosító rendelkezéssel ellentétesnek tartja továbbá az indítványozó az Ör.1. 26. (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, amely szerint a bérbeadott lakásokat csak a bérlőnek, bérlőtársnak, társbérlőnek, illetve ezek egyeneságbeli rokonainak és örökbefogadott gyermekének lehet eladni.

Az Ör.1. és Ör.2. támadott szabályainak alkotmányellenességét illetően – törvényi rendelkezésekkel való ellentétük folytán – az indítványozó az Alkotmány 44/A. §. (2) bekezdésének sérelmére hivatkozik.

Kiegészítő beadványában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az indítványozó a 10/2007. (VI. 08.) számú önkormányzati rendelettel módosított Ör.1. tekintetében. Indítványában előadta, hogy – törvényességi észrevételei ellenére – az önkormányzat képviselő-testülete nem tett eleget az Ltv. 3. §

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete mind az Ör.1. mind az Ör.2. rendelkezéseit több ízben módosította. A módosítások azonban az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező rendelkezéseknek az indítvány által említett vonatkozásait nem érintették, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Ör.1. és az Ör2. támadott rendelkezéseinek a határozat meghozatalakor hatályos szövege alapján bírálta el.

II. Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések figyelembevételével hozta meg döntését.

Az Áht. rendelkezése: „108. § (1) Az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó – a költségvetési törvényben, az állami vagyon kezelésére vonatkozó kormányrendeletben, illetőleg a helyi önkormányzat rendeletében, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat határozatában meghatározott értékhatár feletti – vagyont értékesíteni, a vagyon feletti vagyonkezelés jogát, a vagyon használatát, illetve a hasznosítás jogát átengedni – ha törvény vagy állami vagyon esetében törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály kivételt nem tesz – csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet. Nem vonatkozik ez a rendelkezés:

Az Ltv. rendelkezései: „36. § (1) A nem lakás céljára szolgáló helyiség (a továbbiakban: helyiség) bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a lakásbérlet szabályait – e törvény Második részében foglalt eltérésekkel – megfelelően kell alkalmazni.

35 000 20 000 21 000 15 000 10 000 10 000 5 000 3 000 Üllői út, Boráros tér, Haller u., Mester u., Soroksári út (Haller utcáig), Tompa u., Belső-Ferencváros 22 000 15 000 16 000 13 000 8 000 8 000 5 000 3 000 József Attila lakótelep 12 000 9 000 8 000 6 000 5 000 4 500 5 000 3 000 Középső-Ferencváros (Viola, illetve Tinódi utcáig) 8 000 6 000 5 500 5 000 4 500 4 000 4 000 2 000 Középső-Ferencváros (Viola, illetve Tinódi utcától) 6 000 5 500 5 000 4 500 4 000 3 500 4 000 2 000 Aszódi ltp. 4 500 4 000 3 500 3 000 2 000 1 500 új építésű 5 000 régi építésű 3 000 3 000 Egyéb területek 4 500 4 000 3 500 3 000 2 000 1 500 3 000 1 500 5. sz. melléklet A helyiségekben folytatható tevékenységek kategóriái és a bérleti díjhoz tartozó szorzó A kategória: 75% ruházati javító szolgáltatások, ruhatisztítás, háztartási kisgép javítás, könyvárusítás, könyvkölcsönzés, antikvárium, képző- és iparművészeti cikkek kereskedelme B kategória: 150% vendéglátás szeszesital forgalmazásával, pénzintézeti tevékenység, biztosító tevékenység C kategória: 200% a szerencsejáték szervezéséről szóló törvényben meghatározott II. kategóriájú játékterem D kategória: 100% egyéb”

Az Ör.2. vizsgált szabálya: „15. § (3) Az önkormányzat tulajdonában lévő 20 millió Ft értéket meghaladó vagyontárgyat, vagyonértékű jogot értékesíteni vagy koncesszióba adni – a bérbe adott nem lakás céljára szolgáló helyiségek kivételével – csak a 19/2005. (VI. 08.) sz. helyi rendelettel szabályozott versenyeztetési eljárás keretében lehet.”

III. Az indítvány részben megalapozott.

Egy szolgáltatás legalacsonyabb árának meghatározása a hatósági ármegállapítás fogalomkörébe tartozik, tehát a helyiségbér mértékének olyan szabályozását jelenti, amelyre vonatkozóan az önkormányzat képviselő-testülete hatáskörrel nem rendelkezik.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Tekintettel az Ltv. 36. § (2) bekezdésében foglalt tiltó rendelkezésre, a helyiségbér legalacsonyabb összegének önkormányzati rendelettel történő meghatározása ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.

Az indítványozó beadványában az Ör.1. 4. és 5. számú mellékletei díjtáblázatának megsemmisítését kérte.

A megsemmisíteni kért díjtételek, illetve szorzószámok azonban önmagukban értelmezhetetlenek és így önmagukban nem is alkotmányellenesek. A mellékletekben foglaltak alkalmazásának feltételét az Ör.1. 24. §

Az Ltv. 38. § (1) bekezdése szerint a felek a helyiségbér mértékében szabadon állapodnak meg, tehát a nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérlete esetén az Ltv. – a lakásbérleti díjaktól eltérően – a szerződő feleknek a Polgári Törvénykönyv szabályainak megfelelő megállapodására bízza a bérleti díjak mértékének megállapítását.

Az indítványozó érvelése szerint a támadott valorizációs szabály – az Ltv. rendelkezésével fennálló ellentéte mellett – lényegében a felek szerződéskötési szabadságának sérelmét jelenti.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Ör.1. támadott rendelkezése az önkormányzat, mint tulajdonos számára állapít meg magatartási szabályt, amikor előírja, hogy kivel köthető meg a bérleti szerződés, a leendő bérlő szabadon dönt arról, hogy elfogadja-e a bérleti díj valorizációjának ezt a feltételét. A támadott rendelkezés nem közvetlenül határozza meg a bérleti díj összegét, a valorizációs rendelkezés csak akkor válik a szerződés tartalmi elemévé, ha a felek ebben megállapodnak és azt a szerződésükbe foglalják. A bérleti díjnak az Ör.1. 20. § (2) bekezdés f) pontjában meghatározott emelése a konkrét jogviszonyokban nem az Ör.1. támadott rendelkezésén, hanem a felek akaratmegegyezésén, a bérleti szerződésen alapul [Ld.: 47/2002. (X. 11.) Ab határozat, ABH 2002, 610, 620.].

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Ör.1. 20. § (2) bekezdésének f) pontja nem ellentétes az Ltv. 38. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.

15. §(3) bekezdését, mivel az a bérbeadott, és 20 millió Ft értéket meghaladó nem lakás céljára szolgáló helyiségek

értékesítését kiveszi a versenyeztetési eljárás kötelezettsége alól, ezért a támadott jogszabályhely „– a bérbeadott nem lakás céljára szolgáló helyiségek kivételével –” szövegrésze megsemmisítését kéri.

Az Áht. 108. § (1) bekezdése szerint az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó vagyont a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott értékhatár felett csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet értékesíteni (átengedni). A hivatkozott törvényhely a)–c) pontjai a versenyeztetési eljárás kötelezettsége alóli kivételeket állapítanak meg, ezek között azonban nem szerepel a bérbeadott nem lakás céljára szolgáló helyiségek érékesítése. Ebből következően az Ör.2. 15. § (2) bekezdésének „– a bérbeadott nem lakás céljára szolgáló helyiségek kivételével –” szövegrésze ellentétes az Áht. 108. §

Mindezen túlmenően ellentétesnek tartja az indítványozó az Ör.1. 26. § (1) bekezdését az Ltv. 49. § (1) bekezdésével, amely az ott felsorolt személyeknek (akik egyébként azonosak az Ör.1. támadott rendelkezésében szereplőkkel) az önkormányzati lakásra elővásárlási jogot biztosít. Az elvásárlási jog alapján, ha a tulajdonos a dolgot el kívánja adni, a kapott ajánlatot köteles az elővásárlásra jogosulttal közölni, akinek az ajánlatot elfogadó nyilatkozatával a szerződés létrejön. Az elővásárlási jog értelemszerűen nem azonos azzal, hogy az értékesítendő lakást csak a bérlő, illetve a vele együtt felsoroltak vásárolhatnák meg. Az elővásárlási jog érvényesítésére tipikusan, de nem kizárólagosan a versenyeztetési eljárás alkalmazása mellett, tehát a 20 millió Ft-os értékhatárt meghaladó lakások értékesítése során kerülhet sor, az Ör.1. 26. § (1) bekezdésében meghatározott, lehetséges vásárlói kizárólagosság azonban mindenképp ellentétes az Ltv. 49. § (1) bekezdése által biztosított elővásárlási joggal.

Az Ör.1. 34. § (1) bekezdését – az Áht. 108. § (1) bekezdésével való ellentétén túlmenően – ellentétesnek tartja az indítványozó a Kpt. 9. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel, amely szerint a kárpótlásra jogosultat a volt tulajdonának az önkormányzat által történő értékesítése során – bizonyos kivételekkel – elővásárlási jog illeti meg.

Az Ör.1. támadott rendelkezése szerint a bérbeadott helyiséget csak a bérlő részére lehet elidegeníteni. Az Ltv. 58. §

Tekintettel arra, hogy a fentiek szerint az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.1. 26. § (1) bekezdése és 34. §

Az Ör.1. 3. § (3) bekezdése szerint szociálisan rászorult az a személy, aki a gyermekjóléti és szociális ellátásokról szóló önkormányzati rendelet alapján szociálisan rászorultnak minősül. A Ferencvárosi Önkormányzat Képviselőtestületének a gyermekjóléti és szociális ellátásokról szóló 6/2006. (III. 10.) számú rendeletének 3. §

Az Ör.1. 4. § (4) bekezdése alapján a Vagyonkezelési Bizottság minősített többséggel dönt lakás bérbeadásáról évente legfeljebb 20 esetben azon szociálisan rászorult kérelmezők részére, akik legalább 5 éves lakáskérelemmel (lakásnyilvántartási kérelemmel) rendelkeznek, (6) bekezdése szerint pedig a Vagyonkezelési Bizottság a polgármester javaslatára, minősített többséggel dönt lakás bérbeadásáról évente legfeljebb 15 esetben azon kérelmezők részére, akiknél

A lakáskérelem mintapéldányát az Ör.1. függeléke tartalmazza.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör.1. 4. § (3) és (5) [helyesen: (4) és (6)] bekezdéseinek összevetéséből nem állapítható meg, hogy mindkét bekezdésbeli körben alkalmazni kell-e a 3. § (3) bekezdését, valamint az sem, hogy a Vagyonkezelési Bizottság a jogosult személyek közötti sorrend felállításakor milyen szempontok alapján hozza meg döntését. További jogbizonytalanságot eredményező körülménynek tartja, hogy az önkormányzat az Ör.1. függelékében szabályozta a lakáskérelem benyújtásához szükséges adatokat, vagyis – mivel a függelék nem része a jogszabálynak – a rendelet módosítása nélkül bármikor más adatokat is bekérhet és a mérlegelése során értékelhet.

Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza.

Az Abtv. ezen rendelkezését, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:

Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő „jogalkotói mulasztás” és „alkotmányellenes helyzet” egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: „Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.” (ABH 2004, 504, 508.) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványozó által előadott érvelés alapján a jogalkotói mulasztás, következésképp az ennek folytán előálló alkotmányellenes helyzet nem állapítható meg. Az Ör. 4. § (4) és

Az Alkotmánybíróság jelen határozatának közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Budapest, 2010. december 14. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró