770/B/2005. AB határozat

770/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : 1. Az Alkotmánybíróság a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. XVII. törvény 69. § (1) bekezdés f) pontja, valamint a zöldség-gyümölcs termelői csoportok és termelői szervezetek nemzeti szabályozásáról szóló 67/2009. (VI. 9.) FVM rendelet 10. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

6. §(3) bekezdés második mondata; az Európai Unió közös forrásaiból származó agrártámogatások, az azokhoz

kapcsolódó, nemzeti költségvetésből nyújtott kiegészítő támogatások, valamint a nemzeti hatáskörben nyújtott agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 6/2004. (I. 22.) Korm. rendelet 10. § (1) bekezdés

I. 1. Az indítványozó a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről és az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2003. évi LXXIII. törvény (továbbiakban: Mget.) 6. § (3) bekezdés második mondata és 15. §

Az indítványozó egy későbbi indítványmódosító kérelmében az Mget. 6. § (3) bekezdés második mondata, az R1. 5. § (3) bekezdése és 6. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére tett indítványát visszavonta. Továbbá kezdeményezte a Kr. 10. §

Az Mget. támadott 15. § (1) bekezdés f) pontja értelmében az ügyfél jogosulatlanul veszi igénybe a támogatást, ha olyan nemzeti támogatásban részesül, aminek az alkalmazását az Európai Unió nem vette tudomásul, vagy nem engedélyezte. Az indítványozó szerint azzal, hogy a jogkövető magatartást tanúsító ügyfelet, jogosulatlan igénybe vevőnek tekinti a jogszabályhely, sérül az Alkotmány 2. §

Az indítványozó azért tartotta alkotmányellenesnek a Kr. 10. § (1) bekezdés b) pontját, mert az a rendelet hatálya alá tartozó támogatások jogorvoslatának szabályait ellentétesen szabályozza mind az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénnyel, mind a helyébe lépő, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénnyel (a továbbiakban: Ket.). Nem biztosít lehetőséget arra, hogy az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezéssel élhessen, továbbá arra sem, hogy a másodfokú döntéssel szemben bírósághoz forduljon. Eltekintve a nevezett két jogszabállyal való ellentéttől, az indítványozó szerint önmagában is sérül az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, amely szerint a bíróságok ellenőrzik a közigazgatási határozatok törvényességét.

A Kr. 10. § (1) bekezdés a) pontja meglátása szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint a 35. §

13. §(2) bekezdése értelmében mégsem tartozik a Ket. hatálya alá, hanem külön törvénynek kellene szabályoznia

Ez nem valósul meg, hiszen rendeleti úton került szabályozásra, ezzel sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a

35. §(2) bekezdése is

Az R2. az indítvány benyújtásakor hatályos 2. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét annak a közösségi jogba való ütközésében látta, amellyel sérül a jogállamiság elve, mivel a rendelet a támogatás feltételéül nem pusztán a zöldség-gyümölcs termelői értékesítő szervezeti tagságot kívánja meg, hanem mutatószámok meglétét is kritériumként szabályozza.

Az R2. 3. § (7) bekezdése véleménye szerint megkerüli a 686/2004/EK rendeletben szabályozottakat azzal, hogy a közösségi jog által elismertnek tekintett szervezeteket vizsgálat nélkül, hivatalból ismeri el a minisztérium.

Az indítványozó az R2. 10. §-át az Alkotmány 2. §

Az R2. 15. § (5) bekezdése értelmében a minisztérium felfüggesztheti a zöldség-gyümölcs termelői értékesítő szervezetként való működést, ha nem teljesíti a szervezet a kötelezettségeit. A felfüggesztés közösségi szinten ismeretlen fogalom, tartalma a hazai szabályozásban sincs pontosan definiálva. Az indítványozó szerint ezért a miniszter túllépett a hatáskörén, a minisztérium pedig ellenőrizetlen keretek között élhet a felfüggesztés lehetőségével. Ezáltal sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elve.

A Tv. 69. § (1) bekezdés f) pontja azonban kisebb módosításokkal, de tartalmazza az Mget. 15. § (1) bekezdés

27. §(2) bekezdése 2008. február 22. napjával hatályon kívül helyezte, míg ez utóbbi rendelet helyébe 2009. június

Az R2. 10. §-ában található szabály azonban az FVMr.

10. §

ában bizonyos szövegmódosulásokkal továbbélt, miként az R2. 15. § (5) bekezdésében megfogalmazott szabály az FVMr. 24. § (4)–(6) bekezdésében. Mivel a módosulás egyik fent említett esetben sem érintette az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémát, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályban lévő szabályok vonatkozásában folytatta le.

Az Alkotmánybíróság szintén észlelte, hogy a Kr.-t a kölcsönös megfeleltetési szabályok betartását ellenőrző szervekről szóló 322/2007. (XII. 5.) Korm. rendelet hatályon kívül helyezte, az indítványozó által támadott szabállyal azonos rendelkezés pedig már nincs hatályban.

Úgyszintén hatályát vesztette az R2. 2. § (3) bekezdése és

3. §(7) bekezdése, tartalmában azonos szabályt az FVMr

már nem tartalmaz.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” 2. Az Mget.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése: „15. § (1) Jogosulatlanul veszi igénybe az ügyfél a támogatást, ha (…)

A Tv. elbírált rendelkezése: „69. § (1) Az igénybe vett támogatás egésze vagy egy része jogosulatlannak minősül, amennyiben az ügyfél: (…)

9. §(1) bekezdése szerint nincs lehetőség, a gazdasági társaságként működő TÉSZ és a szövetkezeti formában működő

TÉSZ egymással szerződést köthet, amelyben vállalják, hogy a szerződés létrejöttének napján az átadó TÉSZ-ben nyilvántartott tagok legalább kilencven százaléka igazoltan tagsági viszonyt létesít az átvevő TÉSZ-ben. Megállapodnak továbbá arról, hogy a TÉSZ státuszból eredő jogosultságokat az átadó TÉSZ átengedi, a kötelezettségeket pedig az átvevő átvállalja, különös tekintettel a támogatásokból eredő kötelezettségre. A szerződés létrejöttéhez szükség van a minisztérium jóváhagyására.

Az FVMr. elbírált rendelkezése: „10. § (3) Ha az egyes zöldség-gyümölcs termelői csopor tok vagy termelői szervezetek egyesülésére az (1) bekezdés szerint nincs lehetőség, a jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaságként működő zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet és a szövetkezeti formában működő zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet egymással szerződést köthet, amelyben vállalják, hogy a szerződés létrejöttének napján az átadó zöldség-gyümölcs termelői csoportban, illetve termelői szervezetben nyilvántartott tagok legalább kilencven százaléka igazoltan tagsági viszonyt létesít az átvevő zöldség-gyümölcs termelői csoportban vagy termelői szervezetben.

Megállapodnak továbbá arról, hogy a zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet státuszából eredő jogosultságokat az átadó zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet átengedi, a kötelezettségeket pedig az átvevő átvállalja, különös tekintettel a támogatásokból eredő kötelezettségekre. A szerződés létrejöttéhez szükséges a miniszter jóváhagyása.”

III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. §

A jogosulatlan igénybevételnek a Tv. 69. § (1) bekezdés a)–e) pontjaiban meghatározott esetei az ügyfél magatartására vezethetők vissza, míg az f) pont attól független. A jogosulatlan igénybevétel jogkövetkezményeit a közösségi jogszabályok határozzák meg, ehhez képest a Tv. azt rögzíti, hogy általában kamattal növelten kell a támogatást visszafizetni. A Tv. 69. § (6) bekezdése ugyanakkor úgy rendelkezik, hogy amennyiben az ügyfél részére a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szervnek felróható okból tévesen vagy jogalap nélkül fizetik ki a támogatást, illetve az ügyfél olyan nemzeti támogatásban részesül, amelynek alkalmazását az Európai Unió nem engedélyezte vagy nem vette tudomásul, a támogatás visszafizetését kamat nem terheli. Az indítványozó által megfogalmazott joghátrány valójában tehát a támogatás visszafizetésében jelentkezik.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában „[a] jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. E követelménnyel nem ellentétes az a szabályozás, mely jogosulatlannak minősíti a támogatást akkor is, ha az igénybevétele nem az ügyfél felróható magatartására vezethető vissza. A jogállamiság elvéből nem következik, hogy valamely támogatás jogosulatlan jellege csak az ügyfél felróható magatartásából fakadhat.

E két fogalom ugyanis egymástól nem elválaszthatatlan.

A támadott rendelkezés emellett nem vezet arra, az indítványozó által állított eredményre sem, hogy az állami hatóságok mulasztásának következményét a vétlen ügyfél viselné.

Az ügyfél ugyanis e mulasztás hiányában nem is kapott volna támogatást, míg a jogosulatlanság megállapítása eredményeként azt – kamatok nélkül – vissza kell fizetnie. Ha pedig a mulasztás (esetleg tevőleges magatartás) folytán az ügyfelet kár érte, nincs elzárva attól, hogy ezen igényét megfelelő úton érvényesítse.

Ezért az Alkotmánybíróság a Tv. 69. § (1) bekezdés

Megállapodnak továbbá arról, hogy a zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet státuszából eredő jogosultságokat az átadó zöldség-gyümölcs termelői csoport, illetve termelői szervezet átengedi, a kötelezettségeket pedig az átvevő átvállalja, különös tekintettel a támogatásokból eredő kötelezettségekre.

Az indítványozó azt kifogásolta, hogy e szabály burkoltan lehetővé teszi gazdasági társaság szövetkezetbe történő beolvadását, s ezáltal az új szövetkezetekről szóló 2000. évi CXLI. törvénnyel (azóta ezt felváltotta a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény, a továbbiakban:

Szövetkezeti tv.), illetve a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvénnyel (időközben felváltotta a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény, a továbbiakban: Gt.) ellentétes szabályozást tartalmaz.

A zöldség-gyümölcs termelői csoport, valamint a termelői szervezet a közösségi agrárpiaci szabályozás által alkalmazott fogalmak, miként arra az FVMr. 2. § (1) bekezdés a) és b) pontjában található definíciók is utalnak. Ezek a fogalmak függetlenek a tagállamok által szabályozott gazdasági társasági és szövetkezeti formáktól, az azokra vonatkozó szabályoktól. A közösségi jog végrehajtását végzi el az FVMr. figyelemmel a magyar jog sajátosságaira. A 10. §

Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványrészt is elutasította.

20. §

a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § d) pontja úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítványozó az indítványát visszavonta. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Mget. 6. § (3) bekezdése, illetve az R1. 5. § (3) bekezdése és 6. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában az eljárást megszüntette.

Mivel tartalmában azonos rendelkezést az FVMr. már nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság a jelen határozat indokolásának III/4. pontjában kifejtettekre tekintettel, az R2. 2. §

2. §(1) bekezdése alapján kérte. Indokolásként azonban

azt adta elő, hogy a termelői szervezetek elismerését elsődlegesen szabályozó közösségi jog [a Tanács 2200/96/EK rendelete (1996. október 28.) a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezéséről, valamint a Bizottság 1432/2003/EK rendelete (2003. augusztus 11.) a 2200/96/EK tanácsi ren deletnek a termelői szervezetek elismerésének feltételei és a termelői csoportok előzetes elismerése tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról] nem ismeri az elismerésből fakadó jogosultságok felfüggesztését. Így egyrészt a miniszter e rendelkezéssel túllépett a hatáskörén, másrészt nem tisztázott a felfüggesztés rendeltetése, s így gyakorlatilag önkényesen, jogszabályban rögzített szempontok nélkül korlátozhatja a termelői szervezeteknek a támogatások igénybevételére való jogát. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 24. § (5) bekezdése az R2.-höz képest pontosította a felfüggesztés feltételeit, nevezetesen erre akkor kerülhet sor, ha egy zöldség-gyümölcs termelői csoport vagy termelői szervezet az e rendeletben, valamint a tanácsi rendeletben és a bizottsági rendeletben szabályozott jelentési és adatszolgáltatási kötelezettségeinek nem vagy nem megfelelően tesz eleget. Az elismerést pedig mindaddig felfüggesztik, amíg ezen kötelezettségeit a csoport vagy szervezet hiánytalanul nem teljesíti. Ez a módosítás sem érinti viszont azt, hogy az indítványozó tartalmában a közösségi joggal találja ellentétesnek a támadott szabályt, e vonatkozásban állítja a hatáskörtúllépést is.

Az Alkotmánybíróság a 61/B/2005. AB határozatban hangsúlyozta, hogy hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. A hivatkozott rendelkezés nem tartalmaz olyan hatáskört, amely a közösségi jogba ütközés vizsgálatára hatalmazná fel az Alkotmánybíróságot. E kérdés eldöntése a közösségi jog szabályai alapján az Európai Közösség szervei, végső soron az Európai Bíróság hatásköre. (ABH 2008, 2201, 2207.) Önmagában az, hogy az indítványozó formálisan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság követelményére hivatkozott, valójában azonban a közösségi joggal ellentétben álló szabályozást kifogásolta, nem teremti meg az Alkotmánybíróság hatáskörét az ügyben. Mivel az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét egyéb indokkal nem támasztotta alá, az indítvány érdemi elbírálásra nem alkalmas. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az FVMr. 24. § (4)–(5) bekezdése, illetve a (6) bekezdésében a „felfüggesztéséről, illetőleg” szövegrész alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasította.

Budapest, 2009. szeptember 1. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke