123/E/2009. AB határozat

123/E/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. CXXVI. törvény 4. § (1) bekezdésével összefüggésben előterjesztett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

I. Az indítványozó – jogvitás ügyének részletes ismertetése mellett – a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: T.) 4. § (1) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól.

Az indítványozó álláspontja szerint a T. 4. § (1) bekezdésével összefüggésben azért terheli a törvényalkotót alkotmányellenes mulasztás, mert az említett törvényi rendelkezés, szemben a hasonló feladatokat ellátó társadalmi szervezetekkel, továbbá a köztestületi formában működő Magyar Tudományos Akadémiával nem nevesíti a kiemelt közhasznúsági besorolással rendelkező és ilyen tevékenységet folytató gazdasági kamarákat. Véleménye szerint a törvényalkotó a T. 4. § (1) bekezdésében foglalt kedvezményezetti kört önkényesen állapította meg, alkotmányos indok nélkül hagyta ki a taxációból a kiemelkedően közhasznú gazdasági kamarákat, ami mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet eredményez. Az említett mulasztás nézete szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezés sérelmét idézi elő.

Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ennek részét képező jogbiztonság alkotmányi rendelkezése is sérül a törvényalkotót terhelő mulasztás következtében. Véleménye szerint a jogbiztonság alkotmányi követelménye nem valósul meg abban az esetben, ha a bíróságok eltérően ítélik meg azt a jogkérdést, hogy egy adott jogi személy (az indítványozó jogvitás ügyében a kiemelkedő közhasznúsági fokozatba sorolt gazdasági kamara) a T. szabályozása szempontjából, kedvezményezettnek tekinthető-e vagy sem. Az indítványozó – utalva arra, hogy a jogvitás ügyében eljárt bíróságok, a fenti jogkérdést ellentétesen ítélték meg – szükségesnek tartotta a T. törvényalkotóáltali pontosítását, a kedvezményezetti kört megjelölő T. 4. § (1) bekezdésének a kiemelkedően közhasznú tevékenységet folytató gazdasági kamarákkal való kiegészítését.

Az indítványozó indítványában az Alkotmány 8. §

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a terüle tén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”

III. Az indítvány nem megalapozott. Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján az 1. § e) pontban foglalt hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítvány tartalma alapján megállapítható, hogy az indítványozó határozott kérelme annak a megállapítására irányult, hogy a törvényalkotó a T. 4. § (1) bekezdése tekintetében jogalkotói fel adatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, valamint arra, hogy – az alkotmánysértő mulasztásra tekintettel – az Alkotmánybíróság kötelezze határidő megjelölésével a törvényalkotót jogalkotói feladatának teljesítésére.

Az Alkotmánybíróság elsőként a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatásköréhez kapcsolódó gyakorlatát tekintette át.

Az Alkotmánybíróság említett hatáskörét az Abtv.

49. §a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi

felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv.

49. §

1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.;

35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.;

6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg továbbá akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992, 227, 232.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABH 1998, 132, 138.]. „A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a T. indítványban megjelölt 4. § (1) bekezdése

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az említett szabályozási hiány előidézi-e az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezések sérelmét.

Az indítványozó T. 4. § (1) bekezdésével összefüggésben azért állította az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes mulasztás fennálltát, mert az említett törvényi rendelkezés, szemben a hasonló feladatokat ellátó társadalmi szervezetekkel, továbbá a köztestületi formában működő Magyar Tudományos Akadémiával nem nevesíti a kiemelt közhasznúsági besorolással rendelkező és ilyen tevékenységet folytató gazdasági kamarákat.

Az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogok bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megilletnek.

Következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki.

Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot is sérti. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi körben viszont kizárólag akkor ítéli alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.].

Az Alkotmánybíróság azt is kimondta: a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy minden megkülönböztetés tilos. A hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelni és az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.].

A diszkrimináció tilalmából tehát nem következik az, hogy az állam – a különböző élethelyzetekben lévőkre – ne különböztethetne, feltéve, hogy ezzel az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmánybíróság szerint az állam joga – és bizonyos körben kötelezettsége is –, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 74/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 369, 373–374.].

A diszkrimináció vizsgálatánál az első eldöntendő kérdés, hogy az adott szabályozás tekintetében állított megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vo- natkozik-e [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.; 432/B/1995. AB határozata, ABH 1995, 789, 792.]. A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya. (1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479–480.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány a vizsgált esetben nem eredményezi az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmának a sérelmét.

Az Alkotmánybíróság a 658/B/1998. AB határozatában rámutatott arra, hogy „[a] gazdasági kamara nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendelte el.” (ABH 1999, 694, 699.) Az Alkotmánybíróság 291/B/2002. AB határozatában

A T. és a Khtv. feltételrendszere – az eltérő szabályozási koncepcióból és célból adódóan – nem azonos. A Khtv. szerinti kedvezmények a közhasznú jogálláshoz fűződnek, amelynek követelményeit a jogszabály mindegyik szervezet tekintetében azonosan rendezi. A T. azonban más szabályozási koncepción alapul, ebből következően a jogal kotó az e törvény szerinti kedvezmény feltételeinek meghatározása során értelemszerűen más megfontolásokra volt tekintettel. A közhasznú tevékenység végzése az itt biztosított kedvezményre jogosultságnak az egyik eleme.

Önmagában a kiemelkedően közhasznú szervezeti minősítésnek a T. nem tulajdonít jelentőséget.

A T. alapján igénybe vehető kedvezmény tehát nincsen összefüggésben azokkal a más kedvezményekkel, amelyeket a vonatkozó pénzügyi törvények a Khtv. alapján – az ott meghatározott kritériumoknak megfelelő – a közhasznú szervezetek számára biztosítanak. A T. alkalmazásában a közhasznúság, illetve maga a közhasznú tevékenység végzése – függetlenül a közhasznúvá minősített szervezeti formától – elsődlegesen adózási kategória, a közalapítvány viszont a jogi személyiséggel rendelkező szervezetek egy fajtája.

Abból pedig, hogy különféle típusú jogi személyek azonos vagy hasonló tevékenységet végeznek, nem következik a »minden szempontból« azonos szabályozás kényszere. A Khtv.-ben meghatározott tevékenységet végző közalapítvány és a T.-ben említett más szervezetek (bizonyos társadalmi szervezetek és az alapítvány) közötti különbségtétel a vizsgált esetben alkotmányossági kérdést nem vet fel. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kezdeményező szerint összehasonlítható alanyok nem alkotnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében azonos jogalanyi kört, összehasonlítható csoportot, így a diszkrimináció tilalmát kimondó alkotmányi tétel sérelme sem állapítható meg.” (ABH 2001, 1161, 1165–1166.) A 10/1998. (IV. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elutasította a T. egésze, 1. §-a, 4. § (1) bekezdés b) pontja, 4. § (2) bekezdés c) pontja, 4/A. §-a és 7. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat.

A határozat indokolásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „[a]z egyházakra vonatkozó, a többi kedvezményezettől eltérő – a működés kezdetét, az elnyert támogatások felhasználásának igazolását, elszámolását stb. érintő – rendelkezések nem vezetnek alkotmányellenes különbségtételhez. Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyházak nem vethetők össze bármely, nem gazdasági célú jogi személlyel, hanem csakis összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén szorosan kötődik valamely alapvető jog ellátásához. Az egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre vagy meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek mint a gazdasági társaságok vagy az egyesületek, pártok, szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont a hívő számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság garantálásától elválaszthatatlan az egyházak működőképessége, amelynek viszont egyik feltétele, hogy az egyházak meghatározott célú tulajdonnal rendelkezzenek. (ABH 1993, 65.) Ezekre a körülményekre tekintettel az Alkotmánybíróság a T. egyházakra vonatkozó rendelkezéseit nem minősítette a diszkrimináció alkotmányi tilalmát sértő, alkotmányellenes előírásoknak.” (ABH 1998, 107, 113.) Az Alkotmánybíróság az idézett határozatokban kifejtettekre is figyelemmel a jelen ügyben megállapította, hogy az, hogy a kiemelkedő közhasznúsági besorolással rendelkező gazdasági kamarát a T. 4. § (1) bekezdése nem nevesíti a kedvezményezett szervezetek között, nem jelenti az említett gazdasági kamarák, mint köztestületek Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetését más társadalmi szervezetekhez és a Magyar Tudományos Akadémiához (a továbbiakban: MTA) képest. Az említett gazdasági kamarák valamint a T. 4. §

A törvényalkotót a T. 4. § (1) bekezdésében foglalt kedvezményezetti kör meghatározása során az Alkotmány keretei között széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ez alapján jogosult a kedvezményezetti kör bővítésére is, ám az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem vezethető le az, hogy a törvényalkotó köteles lenne az indítványozó által megkívánt szabályozást megalkotni.

Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ennek részét képező jogbiztonság alkotmányi követelményét sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet abban látta, hogy a jogvitás ügyében eljárt bíróságok azt a jogkérdést, hogy a kiemelkedő közhasznúsági besorolással rendelkező gazdasági kamara a T. 4. § (1) bekezdése értelmében kedvezményezettnek tekinthető-e ellentétesen ítélték meg. Véleménye szerint a törvényalkotónak pontosítani kellene a T. hivatkozott rendelkezésében foglalt kedvezményezetti kört meghatározó szabályozást, és a kedvezményezettek között fel kellene tüntetnie a kiemelkedő közhasznúsági besorolással rendelkező gazdasági kamarát.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által megkívánt szabályozás hiánya, a kifejtett indokok alapján nem vezet a jogbiztonság alkotmányi követelményének a sérelmére.

Amint arra az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott, a jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (ABH 1992, 135, 142.) Az Alkotmánybíróság a 42/1997. (VII. 1.) AB határozatában ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az a szabály nyilvánítható

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem származik a törvényalkotónak kötelezettsége arra, hogy az indítványozó jogvitás ügyében felmerült és a jogalkalmazó szervek által jogértelmezéssel egyébként eldönthető jogkérdést, az ezzel összefüggő esetleges jogértelmezési nehézséget az indítványozó által megkívánt törvényi rendelkezés megalkotásával válaszolja meg. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy hatáskörén kívül esik az indítványozó jogvitás ügyében felmerült jogkérdés kapcsán az eljárt bíróságok jogértelmezésének a helyességéről való állásfoglalás.

A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmére alapított, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Az indítványozó az általa állított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességgel összefüggésben indítványában az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is megjelölte, ám erre vonatkozóan határozott kérelmet nem terjesztett elő. Ebből következően az Alkotmánybíróság a felhívott alkotmányi rendelkezésre nézve érdemi vizsgálatot nem folytathatott le.

Budapest, 2010. november 16. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke