Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení

(2) Vláda stanoví nařízením obory služby.“

186. Základním východiskem pro posouzení ústavnosti výše uvedeného ustanovení zákona o státní službě je čl. 78 Ústavy, který stanoví: „K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády.“

187. Vláda je tak oprávněna vydávat nařízení vlády bez zmocnění v zákoně, a to na rozdíl od ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy, které mohou ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vydávat podzákonné předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.

188. S ohledem na skutečnost, že vláda má ústavní oprávnění (generální zmocnění) provést nařízením vlády jakýkoli zákon, resp. jakékoli jeho ustanovení, je otázka dodržení ústavních podmínek vyjádřených slovy „k provedení zákona“ a „v jeho mezích“ v prvé řadě otázkou posouzení konkrétního nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění, neboť to vláda ke své normotvorné činnosti nepotřebuje. Obecně tedy platí, že derogace jakéhokoli zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády nijak nemění pravomoc vlády nařízení vydat, neboť to je založeno samotnou Ústavou v čl. 78.

189. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (viz výše) Ústavní soud při přezkumu nařízení vlády (nikoli zákonného zmocnění) uvedl: „[Ú]stavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).“

190. V nyní posuzovaném případě je zjevné, že zákonem je zmocněn oprávněný orgán (vláda), a zřejmá je i vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, neboť navzdory generálnímu zmocnění v Ústavě zákonodárce vládu výslovně zmocňuje k úpravě otázek v zákoně podrobně neupravených.

191. Při posuzování ústavnosti samotného zákonného zmocnění tak bude podstatné posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění není zjevné, že zákonodárce zmocňuje vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší.

192. Typicky půjde o situaci, kdy by byla vláda zmocněna upravit otázky ústavně vyhrazené zákonodárci, např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu výhrad zákona obsahuje též Ústava (např. čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a další). Ústavní soud tak v minulosti zrušil zákonné zmocnění, které zmocňovalo vládu k regulaci oblastí vyhrazených zákonu dle čl. 31 Listiny základních práv a svobod [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)] či zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V obou nálezech Ústavní soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněná. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 Ústavní soud s odkazem na nález Ústavního soudu Československé republiky č. j. úst. 120/22-2/10 ze dne 7. listopadu 1922 (Úřední list republiky Československé 1922: 284, 5605-5608) připomněl, že již v počátcích budování demokratické republiky v tuzemsku bylo konstatováno, že zákonodárný akt obsahující vpravdě delegaci zákonodárné moci na vládu by měnil ústavní listinu tím, že by k ní připojil dosud neobsaženou výhradu, že moc zákonodárnou vykonává Národní shromáždění jen potud, pokud ji nedelegovalo na vládu.

193. Dále půjde o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění zjevné, že zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící mimo předmět prováděného zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem prováděného zákona). Limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotného zmocňovacího ustanovení, ani z prováděného zákona jako celku. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), vláda „nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona.“

194. Poslední problematickou situací pak může být zmocnění k vydání nařízení vlády v oblastech, kde došlo ve smyslu čl. 10a Ústavy k přenesení pravomocí na nadnárodní organizaci nebo instituci, tj. kde vnitrostátní orgán svou kompetenci vykonávat nemůže v rozsahu, ve kterém k přenosu pravomocí podle čl. 10a Ústavy došlo [k tomu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), který se však touto otázkou zabýval v souvislosti s posouzením ústavnosti nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění].

195. Pokud však zákonné zmocnění některý z výše uvedených deficitů nemá, bude nutno posuzovat z hlediska naplnění podmínek čl. 78 Ústavy až konkrétní nařízení vlády, u kterého lze na základě jeho obsahu a formulace dovodit, zda se pohybuje v mezích zákona, nebo zda tyto meze překračuje.

196. Navrhovatel napadá § 5 odst. 2 zákona o státní službě s tím, že „ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona“. Jak již bylo shora uvedeno, meze pro nařízení vlády nemusí vyplývat z konkrétního zákonného zmocňovacího ustanovení (zde napadený § 5 odst. 2), které ostatně vláda ke své normotvorbě díky generálnímu ústavnímu zmocnění ani nepotřebuje, nýbrž mohou být dovozeny „ze smyslu a účelu zákona“.

197. V § 5 odst. 1 písm. a) až t) stanoví zákon o státní službě výčet činností, které vymezuje jako „službu“ [legislativní zkratka pro státní službu zavedená v § 1 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě]. V § 1 a 2 je pak vymezen předmět úpravy a rozsah působnosti zákona o státní službě. Nenastává zde tak situace, kdy zmocnění ukládá vládě upravovat otázky vyhrazené zákonu nebo upravovat otázky nacházející se zjevně mimo předmět zákonné úpravy a kdy by již z pouhé zákonné dikce bylo zřejmé, že se vláda při vydání nařízení nemůže pohybovat „v mezích zákona“, jak jí ukládá Ústava.

198. Z obsahu a účelu zákona, zejména pak z jeho § 5 odst. 1 vymezujícího činnosti spadající pod státní službu, lze dovodit meze, ve kterých se vláda při své nařizovací činnosti bude pohybovat. Obory služby tedy nejsou tematickou oblastí, která by se ocitala mimo obsah a účel zákona o státní službě, stejně tak nejde o otázky, u kterých by bylo možno z ústavního pořádku dovodit výhradu zákona. Posouzení toho, zda se konkrétní nařízení vlády pohybuje v mezích zákona, je pak již věcí přezkumu onoho nařízení vlády.

VII./d

199. Napadená ustanovení § 21 odst. 3 a § 104 odst. 3 zákona o státní službě posuzuje Ústavní soud společně s ohledem na tvrzený shodný důvod protiústavnosti napadaných ustanovení.

200. Znění napadených ustanovení:

(3) Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením.

...

[SLUŽEBNÍ VOLNO]

[Překážky ve službě na straně státního zaměstnance a služební volno]

(3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat.“

201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že „[d]o služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance.“ Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to „s ohledem na zvláštní povahu služby“. Podle navrhovatele je pojem „zvláštní povaha služby“ neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.

202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek „nad rámec zákona“.

203. Úvodem Ústavní soud odkazuje na všechna shora uvedená východiska, pokud jde o posuzování souladu zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády s ústavním pořádkem. Opět platí, že Ústavní soud nyní neposuzuje ústavnost konkrétního nařízení vlády, ale pouze ústavnost zákonného zmocnění.

204. Vůle zákonodárce upravit některé otázky nařízením vlády nad zákonný standard je z dikcí obou napadených ustanovení zjevná, ať již jde o stanovení možností přijetí do služebního poměru na dobu určitou či vymezení překážek ve službě, za které přísluší zaměstnanci plat.

205. Ani jedno z napadených ustanovení neupravuje otázky, u kterých platí výhrada zákona, tj. které jsou ústavně zapovězeny k úpravě ve formě podzákonné normotvorby.

206. Stejně tak napadená ustanovení nezmocňují vládu k úpravě oblastí, která se nachází mimo předmět úpravy zákona, tedy k úpravě takových otázek, u kterých by se nařízení vlády muselo nutně pohybovat mimo meze zákona.

207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu „zvláštní povaha služby“, opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny neurčitým právním pojmem „zvláštní povaha služby“, je nutno dodat, že uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, „rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv. neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech“ (Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).

208. Opět by pak bylo věcí až posuzování konkrétního nařízení vlády, pokud by nařízení z takto (byť neurčitým právním pojmem) stanovených mezí vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 Ústavy. Samo o sobě však použití neurčitého právního pojmu pro stanovení mezí normotvorby vlády protiústavnost nezakládá.

209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, „vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější“. Právě důvody spočívající ve „zvláštní povaze služby“ mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12) „nepředvídatelné v momentu přijetí zákona“ či „podléhající častým změnám“, a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným právním předpisem.

210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy, které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády, upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v § 104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst. 3), že jde o úpravu „nad rámec zákona“.

211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní. Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky (další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky další. Nejde tak o úpravu „nad rámec zákona“, neboť zákon s touto úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu, resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání povinností ani o zásah do základních práv.

212. Meze podzákonné právní úpravy překážek ve službě lze dovodit jednak z účelu a smyslu institutu překážek ve službě (resp. překážek v práci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch překážek, které zákonodárce upravil sám výslovně. Nelze sice vyloučit exces výkonné moci při sekundární normotvorbě, což je však opět již otázkou ústavnosti konkrétního prováděcího právního předpisu.

VII./e

213. Znění napadeného ustanovení:

(3) Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají vykonávat činnosti neuvedené v katalogu správních činností, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí.“

214. Navrhovatel považuje napadené ustanovení za rozporné se základními principy právního státu, zakládající právní nejistotu a vytvářející, mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení vlády (katalog správních činností), prostor pro libovůli při rozhodování.

215. Jak již Ústavní soud shora zmínil, v případě řízení o kontrole právních předpisů je vždy nutno zvažovat, zda existuje ústavně konformní možnost interpretace napadeného zákonného ustanovení, přičemž teprve v případě, že ústavně konformní výklad není možný, lze přistoupit k derogaci napadeného ustanovení.

216. Podle vyjádření vlády je účelem napadeného ustanovení překlenout období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních činností doplní.

217. Zákonné ustanovení má tedy zjevně za cíl zajistit možnost stanovení platového ohodnocení státního zaměstnance do doby, než bude do nařízení vlády vymezujícího katalog správních činností příslušná činnost novelizací doplněna. Z hlediska cíle právní úpravy tak jde o naplnění požadavku čl. 28 Listiny základních práv a svobod (právo zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci).

218. Tvrzenému riziku právní nejistoty a libovůle plynoucí z uvedeného ustanovení však dle názoru Ústavního soudu dostatečně brání ústavní principy, jejichž optikou je nutno uvedené ustanovení aplikovat a interpretovat. Při stanovení platové třídy musí služební orgán dbát principu rovného zacházení při odměňování (za obdobnou práci obdobná odměna), jednak postupuje v procesním rámci předvídaném zákonem o státní službě [řízení ve věcech služby dle § 159-169 zákona o státní službě, mj. též ve věcech rozhodování o odměňování dle § 159 odst. 1 písm. d)], resp. předvídaném v rámci subsidiárně aplikovatelného správního řádu (§ 160 zákona o státní službě).

219. Ústavní soud má za to, že samotná dikce napadeného ustanovení tak není v rozporu s principy právního státu, naopak jeho ústavně konformní intepretace a zejména aplikace je možná, tudíž k derogačnímu zásahu ze strany Ústavního soudu není dán prostor.

VII./f

220. Znění napadeného ustanovení:

Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu.“

221. Podle navrhovatele napadené ustanovení porušuje principy právního státu, neboť je „založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce“.

222. Ani u nyní posuzovaného ustanovení neshledává Ústavní soud protiústavní vadu, resp. nedochází k závěru, že by nebylo možno dané ustanovení vyložit ústavně konformně. Účel napadeného ustanovení je zjevný, a to zajistit loajalitu zaměstnanců veřejné služby vůči státu, resp. vůči ústavnímu systému a ústavním principům. Účel ustanovení, který vláda ve svém vyjádření taktéž s odkazem na příslušnou judikaturu zdůrazňuje, však není předmětem sporu, předmětem sporu je pouze formulace ustanovení.

223. Formulaci „lze předpokládat“ ovšem opět nelze vykládat izolovaně, nýbrž v kontextu požadavků dokazování pro zjištění stavu věci ve správním řízení ve smyslu § 50 a násl. správního řádu, resp. obecně požadavků na správní rozhodnutí. Jak již bylo zmíněno shora v souvislosti s posuzováním ústavnosti § 145 odst. 3, zákon o státní službě upravuje řízení ve věcech služby se subsidiárním použitím správního řádu, přičemž toto řízení se dle § 159 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě vede i ve věcech přijetí do služebního poměru.

224. Základem pro přijetí do služebního poměru tedy nemůže být v podmínkách materiálního právního státu subjektivní neprůkazná či ničím neomezená domněnka orgánu veřejné moci, jak uvádí navrhovatel. Naopak rozhodnutí o přijetí do služebního poměru musí vycházet se skutkového stavu zjištěného zákonnými důkazními prostředky, musí být řádně odůvodněné a navíc podléhá soudnímu přezkumu.

225. Navrhovatel v této souvislosti upozorňuje na dikci § 30 zákona č. 218/2002 Sb., podle něhož „do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu“. Faktický rozdíl mezi současně napadenou a navrhovatelem zmíněnou úpravou je v absenci slova „prokazatelně“ v napadené úpravě. To však nic nemění na skutečnosti, že pokud správní orgán dojde k závěru, že u konkrétního žadatele o přijetí do služebního poměru nelze předpokládat, že „bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu“, musí tuto skutečnost prokázat a své závěry řádně odůvodnit.

226. Intepretace daného ustanovení vedoucí k závěru, že jeho obsahem má být norma stanovící, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze „neprokazatelně“ předpokládat dodržování určitých zásad, je v materiálním právním státě nemožná.

227. Opět je nutno uzavřít, že napadené ustanovení lze vyložit ústavně konformně a prostor pro derogační zásah Ústavního soudu zde není.

VII./g

228. Znění napadeného ustanovení:

[(3) Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.] Jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 písm. c) oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok.“

229. Tvrzená protiústavnost napadeného ustanovení spočívá dle navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm ústředních orgánů státní správy v něm uvedených „klade na roveň vládě, ne-li nad vládu“, čímž porušuje čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož „vláda je vrcholným orgánem výkonné moci“. Ve vyjádření vlády je tomuto tvrzení oponováno s odkazem na povahu těchto správních úřadů jako tzv. regulátorů a požadavek jejich nezávislosti v předpisech Evropské unie (viz bod 76).

230. Ústavní soud konstatuje, že si je vědom složitosti této problematiky z hlediska historie vzniku tohoto typu orgánů v 19. století či ještě dříve, vývoje jejich legislativního a judikatorního řešení a současného stavu z hlediska potřeb moderního státu a jeho mezinárodního začlenění. Stejně tak bere na zřetel vývoj odborné diskuse na téma situování takových orgánů v systému výkonné moci založeném na hierarchickém uspořádání a současně na parlamentní odpovědnosti vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci vůči Poslanecké sněmovně (čl. 67 odst. 1 a čl. 68 odst. 1 Ústavy). Této věci neprospěla ani změna koncepce zákona na úseku úpravy systemizace (srov. § 14 a 15 služebního zákona č. 218/2002 Sb.), která ústavním východiskům organizace veřejné správy a státní služby v jejím rámci hověla daleko více s ohledem na zabudování parlamentního prvku v řešení této sporné otázky a reflektováním diskuse o těchto tzv. nezávislých správních úřadech, která tehdy probíhala zejména v obou komorách Parlamentu a ve vládě (srov. tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001, viz též bod 236).

231. Nicméně s ohledem na vázanost petitem návrhu je třeba zdůraznit, že návrh prezidenta republiky v této části nesměřuje k napadení či zpochybnění samotné existence tzv. nezávislých správních úřadů. Jeho návrh lze stručně charakterizovat tak, že pouze zpochybňuje ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě, které má v rozporu s ústavním postavením vlády omezovat její možnost upravovat otázky systemizace jako nástroje pro organizaci služebních úřadů z hlediska počtu služebních míst, státních zaměstnanců, míst představených a objemu prostředků na platy (srov. § 17 odst. 1 zákona o státní službě).

232. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami. K tomu, aby došlo k vyřazení tohoto prostředku či k oslabení možností (a současně ústavní odpovědnosti a kompetencí) vlády na tomto klíčovém úseku, proto musejí být nalezeny odpovídající ústavní kautely; nelze se spokojit s případnou argumentací v rovině podústavního práva (§ 21 a § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů) vedenou s odkazem na to, že úprava tzv. nezávislých správních úřadů je založena jednak v zákonech speciálních, jednak pozdějších. V případě přednostního použití pravidla lex superior může řešení kolize v rovině podústavního práva za pomocí pravidel lex specialis a lex posterior nastoupit až ve druhé řadě.

233. Ústavní soud přitom nikterak nezpochybňuje skutečnost, že regulace či správa určitých specifických oblastí veřejné moci vyžaduje nezávislé postavení regulačních orgánů (regulace médií, telekomunikací, ochrana osobních údajů, regulace trhu s energiemi, statistika, jaderná bezpečnost, ochrana hospodářské soutěže). Uplatnění prvků nezávislosti, které se mohou případ od případu lišit, však zde musí být omezené a musí respektovat ústavní pořádek. V tomto směru je možno odkázat na potřebu zvláštních záruk některých ústavních práv (čl. 1 odst. 1 Ústavy), potřebu zajištění řádného chodu státu, stejně jako na potřebu plnění mezinárodních závazků státu (čl. 1 odst. 2, čl. 10a Ústavy).

234. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v této konkrétní věci zásah do ústavně zakotveného mechanismu vztahů orgánů moci zákonodárné a výkonné nebyl na místě z důvodů, které budou uvedeny dále. Takový průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti (což je v demokratickém právním státě totéž) parlamentně odpovědné vlády není nutný ani v případě požadavků plynoucích z předpisů práva Evropské unie, ze kterých lze jinak dovodit požadavek na nezávislost regulačních či jiných orgánů, tzn. především efektivní strukturální oddělení rozhodovací činnosti správních orgánů od zájmů subjektů podřízených takové regulaci a dozoru v některých specifických oblastech veřejné správy.

235. Specifika postavení uvedených správních orgánů (tzv. nezávislých správních úřadů) je třeba hodnotit systémově v kontextu celkového ústavního uspořádání České republiky jako parlamentní demokracie, v níž se otázky pravomocí a kompetencí v rámci veřejné moci nutně váží na parlamentní odpovědnost vlády za výkon státní správy. K tomu, aby byl některý z orgánů vyňat z tohoto systému a legitimačního řetězce (který musí zpětně vést od konkrétního aktu veřejné moci až k čl. 2 odst. 1 Ústavy), není podle názoru Ústavního soudu vždy nezbytně nutné výslovné ústavní zakotvení vztahu nezávislosti, i když tak Ústava v řadě případů činí. Lze poukázat např. na zakotvení nezávislosti či neodpovědnosti v případě členů komor Parlamentu České republiky (čl. 26), zejména pak na úpravu vztahů státní moci a územní samosprávy (čl. 101 odst. 4, čl. 105), na zakotvení postavení soudní moci (čl. 81 a 82), Nejvyššího kontrolního úřadu (čl. 97) či České národní banky (čl. 98), ale např. i na vymezení odpovědnostních vazeb ve vztahu Parlamentu, prezidenta republiky a vlády (čl. 63 odst. 4, čl. 65 a čl. 68 odst. 1 Ústavy).

236. S takovým vymezením se však nesetkáváme u soustavy správních úřadů a jim příbuzných institucí veřejné správy, za kterou nese vláda odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou výkonu státní správy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoří-li Ústava o odpovědnosti ve státním organizačním právu, tak je to neoddělitelně spjato s otázkou konstrukce pravomocí orgánů veřejné moci jako odpovědnosti jak v pozitivním, tak negativním smyslu (viz k tomu Klement, J. H. Verantwortung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n., s. 338 n.). Z ústavně zakotveného principu demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) plyne odpovědnost za určitý úsek řízení (zde včetně výlučného oprávnění předložit návrh zákona o státním rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 Ústavy), která současně vyjadřuje kompetenci vlády v této oblasti rozhodovat, řídit, kontrolovat či usměrňovat a slaďovat činnost dalších prvků systému moci výkonné, resp. státní správy. Výjimkou zde může být v případě střetu dvou veřejných zájmů jen ochrana základních práv a svobod, zajištění základních funkcí chodu státu nebo plnění mezinárodních závazků, přičemž se zpravidla tyto oblasti překrývají. Na okraj je v této souvislosti možno připomenout pokus řešit tuto problematiku výslovnou úpravou v samostatném čl. 80a Ústavy v rámci senátního návrhu novely Ústavy (tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001), který měl stanovit, že „[o]rgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem“. Konečně je třeba nad rámec řešené otázky dodat, že přerušení onoho legitimačního řetězce v bodu „vláda“ musí být vykompenzováno jinými legitimačními důvody takové výjimky (požadavky na obsazení funkce, odbornost, praxe, jiné vlastnosti, omezení uvážení, vázanost na zákon, funkční období atd.).

237. Nepřijetí zmíněného návrhu na novelizaci Ústavy proto nelze vykládat jako důkaz neústavnosti samotné nezávislosti, nýbrž jen jejích určitých prvků v jinak hierarchicky uspořádaném systému správních úřadů a jejich vykonavatelů či nositelů, a to přitom prvků nezávislosti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, který musí respektovat dělbu moci a mocí a klíčové funkce vlády v ní. Je proto zásadní rozdíl v situaci, kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže atd. při plnění jejich kompetencí. V určitých otázkách rozhodování - jako to např. výslovně stanoví § 28 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů - jsou nositelé těchto úřadů vyvázáni z povinnosti řídit se ve své specifické regulační působnosti pokyny, usneseními, směrnicemi atd., neboť je to v dané oblasti vyváženo jiným veřejným zájmem (ochrana soukromí, hospodářské soutěže, přístup k informacím atd.).

238. Z tohoto pohledu ustanovení věty čtvrté § 17 odst. 3 zákona o státní službě z hlediska testu ústavnosti neobstálo. Ústavními východisky jsou zde dělba moci, parlamentní demokracie, odpovědnost vlády za řízení státu cestou státní správy a role vlády při přípravě státního rozpočtu. V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako celku, přičemž z ústavní úpravy - na rozdíl od uvedených výjimek z hierarchické soustavy - nikterak nevyplývá, že by měly být význam a záruky řádného výkonu státní služby z tohoto hlediska jiné než např. v takových klíčových správních úřadech, jaké působí v oblastech vnitra, obrany, zahraničí, spravedlnosti či financí. V tomto směru je rovněž třeba poukázat na systémovou úpravu této otázky v § 15 původního služebního zákona č. 218/2002 Sb. spojenou s výhradou zákona a veřejného zájmu. Současně platí, že Parlament se nemůže vzdát výkonu své kontrolní působnosti vůči vládě tím, že z oblasti její odpovědnosti vyjme rozhodování o klíčových otázkách fungování státní služby tím, že její rozhodnutí učiní závislým na souhlasu vedoucího správního úřadu. Dané ustanovení neobstojí ani z hlediska jakkoli konstruovaného testu racionality. To proto, že zásah do ústavně zakotvené pozice vlády není založen na ochraně uvedených správních úřadů a institucí před možností narušit nezávislost jejich rozhodování o zákonem vymezených specifických otázkách jejich kompetence. Je-li to v těchto oblastech (viz bod 233) akceptovatelné či dokonce žádoucí, v oblasti systemizace to značí pokus o vyprazdňování ústavní kompetence a současně parlamentní odpovědnosti vlády.

239. To vše shrnuto činí napadené ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě pokusem vstupujícím do evidentního střetu s takovými pravidly fungování mechanismu státní moci v České republice, jako jsou čl. 2 odst. 1, čl. 42 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 68 odst. 1 a čl. 79 odst. 2 Ústavy. Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda souhlasila. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení.

VII./h

240. Ustanovení § 31 odst. 2 a § 165 zákona o státní službě jsou napadána s tím, že „nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná, ale předkládají se ... k případnému posouzení dalších důsledků postupu namítaného výše“ (sub II/a), tedy důsledků tvrzeného vadného legislativního procesu.

241. Vůči napadeným ustanovením navrhovatel vznáší výhrady týkající se legislativně-technických nepřesností či formulačních nedostatků („příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě“). U žádného z napadených ustanovení však není vznesena konkrétní námitka protiústavnosti obsahu napadeného ustanovení, což navrhovatel více méně připouští, neboť účelem předestření tvrzených vad zákona má být spíše ilustrace nevhodnosti procesu vedoucího k přijetí tohoto zákona.

242. Ústavnímu soudu však nepřísluší spekulovat, zda by jinak předložený či jiným způsobem projednaný návrh zákona vedl k vyšší preciznosti legislativně-technického zpracování či nižší míře legislativně-technických nedostatků.

243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak opakuje, že „nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“ (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že „neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů“ (sp. zn. Pl. ÚS 10/06).

244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“

245. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení nevykazují takové vady, že by jejich normativní obsah byl zcela nepoznatelný, a byl by tak dán přímo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy vymezujícím Českou republiku jako právní stát.

246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napadených ustanovení není vznášena jakákoli ústavní otázka, nezabýval se Ústavní soud shora zmíněnými ustanoveními podrobněji. Jak ostatně připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede žádné důvody namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a takový návrh není způsobilý meritorního projednání.

247. Stanovení konkrétního normativního obsahu předpisů podústavního práva jejich interpretací je v prvé řadě věcí orgánů aplikujících právo, zde zejména správních úřadů, resp. soudů v případě soudního přezkumu. S ohledem na pozici Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) tak není jeho ústavní rolí podústavní právo vykládat a jeho normativní obsah upřesňovat dříve, než k tomu přistoupí orgány veřejné moci povolané k aplikaci a interpretaci podústavního práva. Teprve poté a navíc za situace, že by v konkrétním případě došlo k interpretaci či aplikaci napadených ustanovení způsobem protiústavním, otevírá se prostor pro případný zásah ze strany Ústavního soudu. Nyní v rámci abstraktní kontroly napadených ustanovení však jakákoli otázka ústavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzené nejasnosti či nepřesnosti) nebyla vznesena.

VII./ch

Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g), § 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37 odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1, § 185 odst. 2 písm. c) ve slovech „a stanoví mu plat podle části deváté“.

248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s tím, že „nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná“ a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje.

VIII.

249. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť dospěl k závěru o rozporu tohoto ustanovení s Ústavou (bod 239).

250. Ve zbývající části návrh zamítl, neboť shledal, že i přes výše rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku zasáhlo ústavně chráněné hodnoty předvídatelnosti práva a právní jistoty více než samotné vady v legislativním procesu, resp. než existence zákona v takovém procesu přijatého. Zároveň dospěl k závěru, že ustanovení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nejsou z hlediska svého obsahu s ústavním pořádkem České republiky v rozporu.

251. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae ve vztahu k případnému budoucímu přezkumu jednotlivých ustanovení zákona o státní službě, samozřejmě s výjimkou ústavnosti legislativního procesu, k němuž se již Ústavní soud vracet nehodlá. Je totiž třeba vidět, že nyní provedený přezkum zákona o státní službě byl učiněn v situaci, kdy se teprve stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující možnosti Ústavního soudu zcela domýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu aplikován, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které nebude možné překlenout ústavně konformním výkladem. Tento nález proto nemá ambici zcela uzavřít případný budoucí diskurs nad ústavností některého konkrétního ustanovení zákona o státní službě.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jaroslav Fenyk, Pavel Rychetský, Vladimír Sládeček, Radovan Suchánek, Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a David Uhlíř a k jeho odůvodnění soudci Jan Filip a Jiří Zemánek.

1) Historie internetových stránek www.psp.cz s uvedeným dokumentem byla dostupná zde: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:uWdM1MJcfwUJ:www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw%3Fidd%3D98892+&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz