Nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo na zrušení některých ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

(1) V zóně přírodní lze provádět pouze zásahy, které nejsou v rozporu s cílem ochrany této zóny. Výjimečně lze provádět i jiná opatření, je-li to nezbytné z důvodu ochrany životů a zdraví osob, ochrany majetku nebo ochrany přírody, a to:

a) zásahy proti šíření geograficky nepůvodních druhů organismů,

b) hašení požárů a provádění preventivních opatření proti vzniku lesních požárů podle zákona o požární ochraně; preventivní opatření lze provádět po předchozím projednání s orgánem ochrany přírody a při zohlednění cílů ochrany národního parku,

c) odstraňování nepotřebných staveb,

d) regulace početních stavů spárkaté zvěře,

e) opatření k zajištění bezpečnosti návštěvníků na turistických trasách,

f) údržba základní cestní sítě stanovené zásadami péče o národní park,

g) zásahy za účelem ochrany populací zvláště chráněných druhů rostlin nebo živočichů,

h) monitoring nebo výzkum, který nemění přírodní prostředí,

i) údržba vyznačených turistických nebo cyklistických tras, nebo

j) jednorázová obnova nebo zlepšení přirozeného vodního režimu.

(2) V zóně přírodě blízké lze provádět pouze zásahy, které nejsou v rozporu s cílem ochrany této zóny, s výjimkou opatření uvedených v odstavci 1, opatření k podpoře přirozené ekologické stability anebo přirozené biologické rozmanitosti ekosystémů, revitalizačních opatření a opatření na ochranu lesa.

(3) V zóně soustředěné péče o přírodu lze provádět pouze zásahy, které nejsou v rozporu s cílem ochrany této zóny, s výjimkou opatření uvedených v odstavcích 1 a 2, opatření na obnovu nebo zachování ekologické stability a biologické rozmanitosti ekosystémů a opatření na obnovu nebo zachování biotopů a populací vzácných a ohrožených druhů rostlin a živočichů.

(4) V zóně kulturní krajiny lze provádět pouze opatření nebo zásahy, které neohrožují předmět ochrany národního parku a naplňování cílů ochrany národního parku.

(5) Ustanovení § 16 není při provádění zásahů a opatření podle odstavců 1 až 4 dotčeno.

(6) Na územích zařazených do zóny přírodní, zóny přírodě blízké nebo zóny soustředěné péče o přírodu podle § 18 odst. 3 se neuplatní režim zón stanovený v odstavcích 1 až 3 a lze na nich realizovat opatření nebo zásahy, které neohrožují předmět ochrany národního parku a naplňování cílů ochrany národního parku.“

87. Pro rozsah omezení základních práv a svobod na území národních parků bylo podle předchozí právní úpravy rozhodující území děleno na zóny ochrany přírody. Právní úprava účinná po napadené novele zavedla zonaci čtyřstupňovou, jednotlivé zóny však nejsou označeny čísly a jejich ochrana není odstupňována (viz § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny). Nově vznikly zóny přírodní, přírodě blízké, zóny soustředěné péče o přírodu a zóny kulturní krajiny. Uvedená změna je podle navrhovatele nepochopitelná, neboť zákon o ochraně přírody a krajiny stanoví charakteristiku jednotlivých zón sám, a následně zmocňuje v ustanovení § 18 odst. 5 ministerstvo, aby vyhláškou znovu stanovilo charakteristiku zón podle přírodních podmínek a cílů ochrany. Právní úprava je podle navrhovatele nepředvídatelná, nesrozumitelná, vnitřně rozporná, a proto neodpovídá požadavkům právního státu. Dále navrhovatel uvedl, že podle § 18 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny lze do jednotlivých zón národního parku zahrnout i území, která nesplňují příslušnou charakteristiku, ale jejich zařazení do zón národního parku je nezbytné z uvedených důvodů. Regulace je tak neurčitá, čímž opětovně ponechává ministerstvu prostor pro libovůli při stanovování jednotlivých zón národního parku. Podle § 18 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny lze zahájit projednávání změn zón národního parku až po patnácti letech ode dne nabytí účinnosti vyhlášky, kterou byly zóny vymezeny. Zákonodárce tím porušil princip dělby moci, neboť moci výkonné diktuje, v jakém časovém období má měnit způsob ochrany přírody na území národního parku. Je tím rovněž eliminována možnost reakce ministerstva na změny v území národního parku, které nastanou z nepředvídatelných důvodů. Ve vztahu k ustanovení § 18 odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny opětovně navrhovatel namítá neurčitost a rozpor s předvídatelností práva. Omezení činností podle § 18a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., je za mírou únosnou v právním státě, neboť právní úprava operuje s neurčitými pojmy, které jsou však podmínkami k povolení zásahu na území národního parku. Zákonodárce porušil zásadu legální licence podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny, zákonná míra musí být stanovena přesně a určitě. Ustanovení § 18a ani jiné ustanovení zákona neumožňuje stanovit výjimky ze zákazu.

88. K zonaci národních parků se vyjádřila pouze vláda, podle které bylo vymezení zón národního parku od počátku účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny pojímáno jako nástroj ochrany území národního parku. Dříve jednotlivé zóny určovaly režim ochrany území, po nabytí účinnosti novely zákona získaly jiný význam - nově představují výlučně managementový režim pro území národního parku, což odpovídá požadavkům Kategorizace chráněných území Mezinárodního svazu ochrany přírody (IUCN). Každá zóna má zákonem vymezený cíl a režim provádění zásahu přímo v zákoně, nikoli ve zřizovacím předpise, což zvyšuje předvídatelnost práva. Právní úprava zonace nepředstavuje nepřiměřený zásah do práva na samosprávu, neboť návrh zonace je odborně konzultován správou národního parku, dohodnut s radou národního parku a následně obhájen v legislativním procesu přípravy vyhlášky ministerstva. Patnáctileté moratorium na změnu má za cíl zajistit stabilitu nové zonace. Změny ve struktuře a funkci ekosystémů, které jsou vyvolány naplňováním cílů národního parku, vyžadují časovou dotaci několika let až desítek let. První zonace bude představovat určení cílů ochrany přírody v národním parku, následná změna bude vyhodnocovat, jak se daří vymezené cíle naplňovat.

89. Navrhovatelem namítané neurčitosti napadených ustanovení § 18 a 18a zákona o ochraně přírody a krajiny nelze přisvědčit, neboť tato ustanovení mají normativní obsah, který je možné vyložit pomocí běžných interpretačních metod a následně aplikovat na konkrétní věc. Jak již Ústavní soud výše uvedl, v případě více možných výkladů je namístě zvolit interpretaci, která bude v důsledku nejvhodnější pro dodržení ústavního rámce. Proto, používá-li zákonodárce pojmy „cíl ochrany“, „opatření k podpoře přirozené ekologické stability anebo přirozené biologické rozmanitosti ekosystémů“, „revitalizační opatření“ a „biologická rozmanitost ekosystémů“ nebo vymezuje-li abstraktně další území, která lze zahrnout do zón národního parku z důvodu udržení celistvosti či jednotného způsobu péče o zónu, jsou takové formulace ústavně konformní.

90. O porušení zákazu libovůle lze hovořit až při konkrétní aplikaci ustanovení, nikoli nyní polemizovat v abstraktní a nejisté rovině - pro futuro. Sebelepší zákonná úprava dává prostor pro libovůli. Bude proto záležet na osobách aplikujících napadená ustanovení, zda dodrží výše vymezené ústavně-právní hranice. Nebude-li tomu tak, právní řád poskytuje několik instrumentů k ochraně veřejných subjektivních práv a dotčených veřejných zájmů; argumentace o porušení zákazu libovůle je v této fázi předčasná.

91. Námitka vnitřní rozpornosti § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny týkající se duplicity při vymezování charakteristiky jednotlivých zón národního parku není důvodná. Je zjevné, že odstavec 1 vymezuje členění národních parků na zóny ochrany přírody podle cílů ochrany a stavu ekosystému - tedy stanoví obecný rámec vymezování čtyř zón národních parků. Na tuto úpravu navazuje odstavec 5, podle kterého vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody národního parku, jejich charakteristiku podle přírodních podmínek a cílů ochrany stanoví ministerstvo vyhláškou. Ministerstvo tedy v souladu s kompetenčním ustanovením § 79 odst. 3 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny promítne obecnou právní úpravu odstavce 1 § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny do regulace konkrétního národního parku. Byť mohl zákonodárce zvolit vhodnější formulaci, tak smyslem odstavce 5 § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny není stanovení nových charakteristik zón národního parku odlišně či duplicitně s jejich vymezením v odstavci 1, jak navrhovatel tvrdí, účelem úpravy je regulovat způsob, jakým se zonace národního parku promítne do reálného života. Podle Ústavního soudu v tom nelze spatřovat porušení požadavků právního státu.

92. Zonace doznala zásadní změny - namísto původní třístupňové zonace jakožto nástroje ochrany území národního parku jsou nově národní parky členěny na čtyři zóny, které představují výlučně managementový režim jejich území (§ 18 zákona o ochraně přírody a krajiny). Změna vyplývá z mezinárodních závazků v rámci Mezinárodního svazu ochrany přírody, jehož je Česká republika členem (viz usnesení vlády ze dne 16. 2. 2000 č. 190), a odpovídá kategorizaci chráněných území. Každá zóna má v zákoně vymezený vlastní režim a cíl, což bylo dříve roztříštěno ve zřizovacích právních předpisech. Zároveň má každá zóna vlastní regulaci povolených zásahů a opatření (§ 18a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb.), které nejsou v rozporu s cílem ochrany dané zóny, popř. je možné provádět i jiné zásahy nezbytné k ochraně života a zdraví, majetku nebo přírody. Je tedy dána možnost reagovat efektivně na nastalou situaci nebo potřebu. Zda se tak bude dít (děje) dostatečně efektivně, je věc jiná.

93. Návrh zonace je ministerstvo povinno podle § 20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny dohodnout s radou národního parku, ve které jsou ze zákona zástupci dotčených obcí a krajů. Obce a kraje mají možnost podílet se na rozhodování o jejich území ve vztahu k ochraně přírody, byť modifikovanou s ohledem na skutečnost, že se jejich území rozprostírá na území národního parku. Dotčené obce a kraje mohou dále participovat na řízeních a postupech týkajících se národního parku na jejich území nebo se mohou prostřednictvím delegovaných zástupců vyjadřovat k důležitým dokumentům o ochraně a správě národního parku. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv či veřejných zájmů poskytuje právní řád řadu efektivních prostředků ochrany.

94. Zákon o ochraně přírody a krajiny nově upravuje moratorium, v rámci kterého nelze měnit zonaci národních parků po dobu patnácti let ode dne nabytí účinnosti vyhlášky, kterou se jednotlivé zóny vymezují. Regulace vychází z potřeby zachování stability nové zonace, neboť nastavené změny v ekosystému vyžadují delší časovou dotaci (roky až desetiletí), a to s ohledem na základní cíle ochrany přírody v národních parcích - zejména přirozený vývoj ekosystému. Na druhé straně však právní úprava umožňuje efektivní reakci na změnu přírodního prostředí formou omezení vstupu, udělení výjimky z obecně platných zákazů a omezení nebo provedením činností, které zákon výslovně umožňuje v případě nastalé potřeby bez předchozího povolení. Je tak možné učinit opatření např. proti požáru, suchu, záplavám či škůdcům, je-li to souladné s předmětem ochrany konkrétního národního parku. Problematika délky trvání moratoria je vysoce odbornou přírodovědeckou otázkou, k jejímuž zodpovězení jsou příslušní znalci přírodních věd; je zároveň odpovědností zákonodárce, jak se odborné podklady promítnou v právní úpravě. Délka moratoria však rozhodně není otázkou, kterou by měl řešit Ústavní soud.

95. Nelze souhlasit s tvrzením navrhovatele o porušení dělby moci, neboť napadená právní úprava pouze poskytuje zákonný rámec pro výkon státní správy na úseku ochrany území národních parků. Tak tomu ostatně běžně bývá v rámci zákonné regulace výkonné moci - zákonodárce stanoví zákonné mantinely pro následnou podzákonnou normotvornou činnost i samotný výkon státní správy. Zvolenou regulací zákonodárce vybízí orgán moci výkonné k činnosti na úseku ochrany národních parků. Ústavní soud tedy shrnuje, že délka trvání fixace zón národního parku má odborný původ - s tím, že zákonodárce současně umožňuje pružně reagovat na negativní skutečnosti na území národního parku. Proto nelze dospět k závěru o porušení dělby moci.

96. Nadto Ústavní soud zdůrazňuje, že nyní nelze hodnotit zásah zonace do ústavně zaručených práv, neboť ta bude provedena až v budoucnu vyhláškou ministerstva. Konkrétní zonace národních parků musí být provedena vhodně zvoleným způsobem, aby bylo možné dosáhnout sledovaných cílů při současném šetrném omezení dotčených ústavně zaručených práv dotčených obcí a osob. Vyhláška ministerstva, kterou se provede zonace, může být Ústavním soudem přezkoumána v rámci abstraktní kontroly ústavnosti a může být i zrušena.

97. Závěrem Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava § 18 a 18a zákona o ochraně přírody a krajiny je co do určitosti i vnitřní soudržnosti ústavně konformní.

d) Rada národního parku

(1) K projednání a posouzení všech důležitých dokumentů ochrany a řízení národního parku a jeho ochranného pásma, zejména členění území národního parku do zón ochrany přírody a zásad péče o národní park, zřizuje orgán ochrany přírody radu národního parku (dále jen ,rada‘) jako iniciativní a konzultační orgán pro záležitosti příslušného národního parku.

(2) Členy rady jsou delegovaní zástupci všech obcí a krajů, na jejichž území se národní park a jeho ochranné pásmo rozkládá, a v horských oblastech zástupci Horské služby. Další členy rady z významných právnických a fyzických osob, zejména z oblasti ochrany přírody, lesnictví, zemědělství, vodního hospodářství, obchodu a cestovního ruchu, odborníků z vědeckých a odborných pracovišť, popřípadě z jiných orgánů státní správy, jmenuje a odvolává orgán ochrany přírody.

(3) Návrh zón národního parku, návrh klidových území národního parku, cesty a trasy navržené k vyhrazení v klidových územích národního parku a místa navržená k vyhrazení je orgán ochrany přírody národního parku povinen dohodnout s radou. Návrh zásad péče o národní park dohodne orgán ochrany přírody s radou postupem podle § 38a.

(4) Nedojde-li k dohodě podle odstavce 3, předloží rada prostřednictvím orgánu ochrany přírody neprodleně rozpor se svým stanoviskem Ministerstvu životního prostředí, které na základě shromážděných podkladů může návrh upravit. O změně návrhu informuje radu.“

98. Ustanovení § 20 zákona o ochraně přírody a krajiny zachovává z předchozí právní úpravy rady národních parků, zároveň však zásadně mění rozsah jejich pravomocí, složení a ve značné míře omezuje vliv obcí na území národního parku. Rada národního parku má zejména povinnost dohodnout s ministerstvem návrh zón národního parku a klidového území národního parku, dále povinnost dohodnout se správou národního parku cesty a trasy navržené k vyhrazení v klidových územích národních parků a místa navržená k vyhrazení, návrh zásad péče národního parku, přičemž postup k dosažení dohody není v zákoně nijak upraven. Rada národního parku není subjektem ani účastníkem žádného řízení, ale spíše orgánem sui generis, a proto může těžko proti návrhům opatření obecné povahy podávat námitky nebo vznášet připomínky, jejími podněty není příslušný orgán vázán. Z ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., zjevně plyne, že stanovisko rady národního parku může být pominuto a její působnost je mizivá. Podle § 20 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny členy rady národního parku delegují dotčené obce a kraje, další členy jmenuje a odvolává orgán ochrany přírody. Rada národního parku může tedy mít takový počet členů, že zástupci obcí a krajů mohou být přehlasováni ostatními členy. Uvedenou regulací bylo nepřiměřeně zasaženo do práva na samosprávu obcí a krajů podle čl. 8 Ústavy. Zásah je natolik zřejmý, že není ani nutné provádět test proporcionality, neboť v zájmu ochrany práva na příznivé životní prostředí nelze obce a kraje připravit o právo rozhodovat o činnostech povolených na jejich území. Právní úprava je také v rozporu s Evropskou chartou místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.), konkrétně s jejím čl. 4 odst. 3, 5 a 6, podle kterých odpovědnost za věci veřejné mají mít orgány občanu nejbližší, pravomoci místních společenství mají být zpravidla plné, výlučné a rovněž je s nimi nutné včas a vhodným způsobem projednat otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají.

99. K problematice rad národních parků se vyjádřila pouze vláda - podle nové právní úpravy zůstává rada národního parku iniciativním a konzultačním orgánem, delegovaní zástupci obcí a krajů z území národního parku jsou ze zákona členy rady národního parku a nově je podpořena její role jako kolektivního odborného poradního fóra, neboť se návrhy mají dohodnout s celou radou národního parku, a to bez upřednostňování zájmů pouze jedné (samosprávné) složky rady národního parku. Evropská charta místní samosprávy nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy, naopak jsou podle ní zákonná omezení a pokyny pro působení územní samosprávy přípustné.

100. Navrhovatel namítá v obecné rovině nepřiměřenost napadeného ustanovení § 20 zákona o ochraně přírody a krajiny, které se týká rady národního parku, ve vztahu k omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy.

101. Ústavní soud k tomu uvádí následující: Regulací záležitostí a činností prováděných na území národních parků - mj. i zajištěním participace dotčených obcí a krajů v radě národního parku, která má povinnost dohodnout s orgánem ochrany přírody podobu návrhů klíčových dokumentů národního parku - lze dosáhnout sledovaných cílů, které byly již výše vymezeny.

102. Navrhovatel nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy v rámci druhého kroku testu proporcionality. Ústavní soud opakuje, že nemůže domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni.

103. Ve třetím kroku testu proporcionality Ústavní soud posuzoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.

104. Rada národního parku podle § 20 zákona o ochraně přírody a krajiny je iniciativním a konzultačním orgánem, který se podílí na procesu projednávání a posouzení všech důležitých dokumentů ochrany a řízení národního parku (např. návrh zonace národního parku, návrh klidových území včetně cest a tras v nich vymezených či návrh zásad péče o národní park). Je složena z delegovaných zástupců všech dotčených obcí, krajů a z osob z řad odborné veřejnosti, které jmenuje a odvolává orgán ochrany přírody. Rada není rozhodovacím správním orgánem ani dotčeným orgánem, ale orgánem poradním. Právní úprava výslovně stanoví povinnost orgánu ochrany přírody dohodnout klíčové dokumenty týkající se území a správy národního parku s radou národního parku, v případě, že nebude dosaženo dohody mezi těmito orgány, může ministerstvo návrh dokumentu upravit, nikoli jej změnit úplně. Dotčené obce a kraje mají možnost nominovat své zástupce, jejichž prostřednictvím se mohou vyjadřovat k podobě důležitých dokumentů týkajících se daného národního parku, a podstatně tak ovlivnit jejich konečnou podobu.

105. Podle Ústavy lze právo na samosprávu omezit zákonem, vyžaduje-li to ochrana zákona. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní úprava představuje (právně) šetrné omezení, neboť k ochraně životního prostředí, zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství je určitá míra omezení práva na samosprávu nezbytná. Podstatné v posuzované věci je, že obcím a krajům byla zachována možnost participace v procesu dosažení dohody v rámci rady národního parku - vedle dalších možností, jak se mohou podílet na postupech a procesech vedoucích k přijetí či vydání normativních nebo individuálních správních aktů. Navrhovatelova argumentace o přehlasování zástupců dotčených obcí a krajů ostatními delegáty v radě národního parku je polemikou pro futuro. Byl-li by počet delegovaných zástupců v radě národního parku v budoucnu skutečně účelově navýšen tak, aby bylo možné kdykoli zástupce obcí a krajů přehlasovat, bylo by nasnadě se proti takovému postupu bránit, což právní řád umožňuje. Nyní však jde pouze o spekulace bez odrazu v reálném životě.

106. Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava vymezení a činnosti rady národního parku splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená.

e) Lesy národních parků a nakládání s nimi

(1) Lesy v národním parku nejsou lesy hospodářskými.

(2) S lesy, s pozemky určenými k plnění funkcí lesa a s jiným majetkem ve vlastnictví státu souvisejícím s plněním funkcí lesa na území národního parku a jeho ochranného pásma je podle své územní příslušnosti uvedené v § 78 příslušná hospodařit správa národního parku.

(1) Vlastníci nebo nájemci lesů v národních parcích jsou povinni hospodařit v nich tak, aby byly zachovány nebo podporovány jejich přirozené ekologické funkce a biologická rozmanitost.

(2) Při provádění péče o lesy zařazené do zóny přírodní a do zóny přírodě blízké se nepoužijí ustanovení jiného právního předpisu o povinnosti obnovovat a vychovávat lesní porosty, o lhůtách k zalesnění holin a o lhůtách k zajištění lesních porostů na lesních pozemcích, o povinném provádění meliorací a hrazení bystřin v lesích ani ustanovení o povinném přednostním provádění nahodilé těžby. Při provádění péče o lesy zařazené do zóny přírodní a do zóny přírodě blízké se dále nepoužijí ustanovení jiného právního předpisu o povinném provádění opatření na předcházení nebo zabránění působení škodlivých činitelů a na odstranění nebo zmírnění jejich následků, s výjimkou preventivních opatření proti vzniku lesních požárů.

(3) Lesy zařazené do zóny přírodní se nezahrnují do výpočtu závazných ustanovení lesních hospodářských plánů podle jiného právního předpisu, rovněž se v nich neumisťují těžby a nenavrhují výchovná a pěstební opatření v lesních hospodářských plánech. V lesích zařazených do zóny přírodě blízké se závazné ustanovení lesního hospodářského plánu maximální celková výše těžeb stanoví jako součet těžeb umístěných v jednotlivých lesních porostech.“

107. Ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., stanoví, že lesy v národním parku nejsou lesy hospodářskými, čímž pravděpodobně zákonodárce odkazuje na § 6 a 9 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Právní norma podle navrhovatele postrádá jakékoli pozitivní vymezení, o jaké lesy jde. Lesní zákon stanoví a pozitivně vymezuje tři kategorie lesů, a to lesy ochranné, lesy zvláštního určení a lesy hospodářské. Navrhovatel se táže, jaká je kategorie lesů, které nesplňují podmínky stanovené lesním zákonem pro zařazení do prvních dvou kategorií, ale jsou na území národního parku, čímž jsou podle zákona o ochraně přírody a krajiny vyloučeny z kategorie lesů hospodářských. Právní úprava má být nesrozumitelná a omezuje právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 4 Listiny, aniž by byla vlastníkům poskytnuta náhrada. Vůči § 22a odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že postrádá normativní hodnotu, neboť má jen proklamativní charakter. Navíc je ustanovení vnitřně rozporné, neboť ukládá vlastníkům nebo nájemcům povinnost hospodařit v lesích, k čemuž jim ale klade nesplnitelné standardy.

108. K problematice lesů národních parků se vyjádřila pouze vláda, podle které tyto lesy plní oproti hospodářským lesům prioritně jiné - mimoprodukční - funkce. Nová právní úprava vymezila vztah k ustanovením lesního zákona a přímo vyloučila aplikaci některých jeho ustanovení. Lesní zákon v § 8 odst. 1 písm. c) přiznává lesům na území národního parku status lesů zvláštního určení s tím, že v návětí ustanovení § 8 odst. 1 stanoví, že lesy zvláštního určení nejsou lesy ochrannými. Nelze proto souhlasit s navrhovatelem, že by některé lesy, s ohledem na vyloučení statusu lesů hospodářských, nebyly zařazeny do některé z kategorií lesa podle lesního zákona. Zákonný limit hospodaření v lesích národních parků vedoucí k zachování či podpoře přirozené ekologické funkce a biologické rozmanitosti zcela koresponduje s § 8 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění zákona č. 15/2015 Sb., podle kterého je v lesích zvláštního určení veřejný zájem na zlepšení a ochraně životního prostředí nadřazen produkčním funkcím.

109. Navrhovatel namítá neurčitost napadených ustanovení § 22 a 22a zákona o ochraně přírody a krajiny a nepřiměřené omezení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud zkoumal soulad napadené právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na ochranu vlastnictví.

110. Podle Ústavního soudu je možné omezením produkčních funkcí lesa na území národního parku dosáhnout zejména zachování biologické a geologické rozmanitosti, nerušeného výskytu populací druhů v přirozeném prostředí, udržení či dosažení v národním parku přirozeného klimatu aj. Napadená právní úprava proto splňuje podmínku vhodnosti v rámci prvního kroku testu proporcionality.

111. Navrhovatel nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy v rámci druhého kroku testu proporcionality. Ústavní soud proto jen ve stručnosti konstatuje, že zákonodárcem zvolená regulace je způsobilá ochránit přirozený vývoj lesů na území národních parků při šetrném omezení jejich vlastníků. Jiné řešení než restriktivně omezit těžbu dřeva v lesích na území národních parků by nebylo dostatečně efektivní ve vztahu k ochraně přirozenosti národních parků.

112. V rámci třetího kroku Ústavní soud posuzoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny.

113. Napadená právní úprava akcentuje mimoprodukční funkci lesů na území národních parků tím, že omezuje jejich vlastníky, jak mohou s lesy nakládat. Podle Ústavního soudu představuje uvedená regulace mírné omezení. Výše byla zdůrazněna role životního prostředí i zájem společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení vlastnického práva nezbytná. Nejde však o omezení, které by svou měrou odpovídalo např. vyvlastnění nebo zřízení věcného práva, je pouze dán zákonný rámec, jak se mají vlastníci vůči svým lesům chovat. Omezení koresponduje s čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnictví zavazuje a jeho výkon nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat mj. přírodu a životní prostředí.

114. Ustanovení § 22 a 22a zákona o ochraně přírody a krajiny vymezují lesy v národních parcích a nakládání s nimi. Je zdůrazněna mimoprodukční funkce lesů na území národního parku, čímž lze dosáhnout zachování určitého biotopu, ochrany půdy a vod nebo žádoucí změny narušeného ekosystému. Těžbou dřeva v lesích národních parků za účelem zisku by mohlo být dosaženo pravého opaku, než je ochrana přírody ve vztahu k národním parkům. Hospodaření s lesy má směřovat k zachování či podpoře jejich přirozené ekologické funkce a biologické rozmanitosti, což odpovídá i požadavku § 8 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění zákona č. 15/2015 Sb. Novelou zákona bylo odstraněno určité pnutí mezi právní úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny a lesním zákoně a byl vymezen vztah těchto dvou zákonů.

115. Napadená právní úprava tedy reguluje činnosti v lesích na území národních parků, čímž omezuje jejich vlastníky. Podobně jako u omezení práva na samosprávu je nutné akcentovat důležitost životního prostředí, jehož poškození v důsledku lidské činnosti může být dlouhodobé, ne-li nezvratné. Proto je legitimní požadavek prevence poškozování přírody a zdůraznění faktu, že lesy v národních parcích nemají sloužit primárně k masové těžbě dřeva. Oproti předchozí právní úpravě byla napadenou právní úpravou odstraněna byrokratická zátěž - obstarání souhlasu správy národního parku k zásahu proti škodlivým činitelům a opatření při mimořádných okolnostech v lese. Tyto činnosti je nyní možné činit bez souhlasu, nebude-li tím porušeno jiné ustanovení zákona, zejména základní a bližší ochranné podmínky. Jak již Ústavní soud zdůraznil výše, regulovaná omezení a zákazy nejsou koncipovány absolutně, nýbrž je možné z nich udělit výjimku.

116. Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená. Současně je i dostatečně určitá, neboť má zřejmý normativní obsah, který lze interpretovat ústavně konformním způsobem (k tomu viz zejm. body 42 až 43 nálezu).

f) Omezení zcizitelnosti vlastnického práva státu k některým pozemkům v národních parcích

(1) Na území národních parků nelze zcizit pozemky, které jsou ve vlastnictví státu.

(2) Za zcizení podle odstavce 1 se nepovažují směny pozemků odůvodněné zájmy ochrany přírody.“

117. Navrhovatel brojí rovněž proti § 23 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle kterého nelze zcizit pozemky na území národního parku (odstavec 1), s výjimkou směny (odstavec 2). Uvedené ustanovení je v rozporu s právem vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť se sice na první pohled může zdát, že se tím omezuje jen vlastnické právo státu, podle § 7 odst. 1 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je však možný převod pozemku v národním parku na obec na základě její žádosti, což napadené ustanovení znemožňuje. Případná směna pozemků by byla pro obce nevýhodná, neboť by se řídila § 21 až 24 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Omezení zcizitelnosti pozemků ve vlastnictví státu nemá z pohledu ochrany přírody žádnou přidanou hodnotu, neboť pro všechny potenciální vlastníky platí stejná pravidla, a nelze je zahrnout pod čl. 11 odst. 2 Listiny.

118. Vláda k příslušné části návrhu uvedla, že je legitimní zájem státu, aby pozemky v přírodě nejcennějších územích byly v jeho vlastnictví, protože tak lze nejlépe naplňovat veřejný zájem na ochraně přírody. Omezení zcizitelnosti pozemků na území národních parků považuje vláda za souladné s čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny.

119. Navrhovatel v replice zejména uvedl, že centralizací vlastnictví pozemků v národních parcích přicházejí obce o výnos z daně z nemovitosti, od které je stát osvobozen.

120. Navrhovatel namítá, že ustanovení § 23 zákona o ochraně přírody a krajiny nepřiměřeně zasahuje do práva obcí vlastnit majetek a do práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy a čl. 11 odst. 1 Listiny. Ústavní soud přezkoumal soulad napadeného ustanovení a dospěl k závěru, že nezasahuje do ústavně garantovaných práv obcí. Napadené ustanovení omezuje toliko zcizitelnost vlastnického práva státu. Jinými slovy, zvolenou regulací omezuje stát sám sebe, aniž by současně zasahoval do ústavně zaručených práv dalších subjektů - na tom nelze shledat nic neústavního. Pro zjevnou absenci zásahu do ústavních práv proto nebylo v této části přezkumu nutné provádět test proporcionality.

121. Právní úprava vychází z předpokladu, že sledovaných cílů ochrany národních parků je možné dosáhnout nejlépe a nejefektivněji, budou-li pozemky na území národních parků ve vlastnictví státu, čímž bude sjednocen jejich management. Je nesporné, že břímě ochrany veřejného zájmu na zachování a rozvíjení přírody leží primárně na státu; proto je odpovědností zákonodárce, jakou regulaci zvolí ve vztahu k vlastnímu majetku na zvláště chráněném území. Navrhovatel namítal nevýhodnost směny, která by se řídila § 21 až 24 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, aniž by však konkretizoval, v čem má tvrzená nevýhodnost spočívat. K námitce znemožnění převodu pozemků na obce podle zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze uvést, že sám zákon obsahuje výjimky z převoditelnosti některých pozemků. Podstatné však je, že stát napadenou regulací omezuje pouze sám sebe a své vlastní vlastnické právo, nikoli obce a jejich hypotetické vlastnické právo, které by s nejistým výsledkem mohly nabýt v budoucnu - navrhovatel zde opětovně pouze polemizuje s něčím, co není v budoucnu jisté. Je politickou odpovědností zvolených zástupců v zákonodárném sboru, jakým způsobem rozhodnou o nakládání se státním majetkem. V neposlední řadě je nutné zdůraznit, že napadené ustanovení nijak neomezuje již nabyté a existující vlastnické právo obcí.

122. Ústavní soud v této části shrnuje, že napadená právní úprava nezasahuje do ústavně garantovaných práv obcí a je ústavně konformní.

g) Předkupní právo státu k některým pozemkům v národních parcích

(1) Česká republika má předkupní právo k nezastavěným pozemkům ležícím mimo zastavěná území obcí na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a pozemkům souvisejícím s jeskyněmi. Ministerstvo životního prostředí podá neprodleně návrh na zápis předkupního práva do katastru nemovitostí. Vlastníci těchto pozemků jsou povinni v případě jejich zamýšleného prodeje přednostně nabídnout tyto pozemky ke koupi orgánu ochrany přírody, a to i v případě, že se tyto pozemky nacházejí v předmětných územích jen zčásti. Pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky do 60 dnů od doručení nabídky pozemku ke koupi písemný zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit.

(2) V případě, že o pozemky uvedené v odstavci 1 projeví stát prostřednictvím Ministerstva životního prostředí písemně ve lhůtě uvedené v odstavci 1 zájem, bude smlouvu za Českou republiku uzavírat Agentura nebo správa národního parku, které budou podle své územní působnosti uvedené v § 78 odst. 1 a 2 s tímto majetkem státu příslušné hospodařit.

(3) K zajištění výkupu pozemků zvláště chráněných území či významných krajinných prvků do vlastnictví státu lze poskytnout příspěvek ze Státního fondu životního prostředí České republiky.

(4) Jeskyně nejsou součástí pozemku a nejsou předmětem vlastnictví.“

123. Ustanovení § 61 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje předkupní právo České republiky k nezastavěným pozemkům ležícím mimo zastavěná území obcí na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a pozemků souvisejících s jeskyněmi a postup výkupu takových pozemků. Proti tomu navrhovatel namítá, že právní úprava může vést k tomu, že většina pozemků na území národního parku bude vlastněna státem, popř. se „zamrazí“ vlastnictví pozemků u současných vlastníků. Omezení vlastnického práva je rozporné s čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť není veřejný zájem na státním vlastnictví pozemků v národním parku a zákon neupravuje žádnou náhradu za omezení.

124. Vláda k této problematice uvedla, že je legitimním zájmem státu, aby pozemky v přírodě nejcennějších územích byly v jeho vlastnictví, protože tak lze nejlépe naplňovat veřejný zájem na ochraně přírody. Předkupní právo státu k nezastavěným pozemkům na území národních parků považuje vláda za souladné s čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny.

125. Navrhovatel v replice namítl, že předkupní právo státu není omezeno jen na volnou krajinu, nýbrž se podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny vztahuje i na zastavitelnou plochu.

126. Poslední část navrhovatelových námitek míří proti ustanovení § 61 zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým stát zřídil předkupní právo k některým pozemkům na území národního parku ve vlastnictví jiných subjektů, než je stát. Navrhovatel sice napadá celé ustanovení § 61 zákona, z obsahu jeho argumentace však vyplývá, že brojí pouze proti odstavci 1 a s ním nedílně spojenému odstavci 2; proto se Ústavní soud omezil pouze na přezkum souladu ustanovení § 61 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny s ústavním pořádkem.

127. Ústavní soud přezkoumal napadená ustanovení a dospěl k závěru, že nezasahují do ústavně garantovaného práva vlastnit majetek; proto je nepodrobil testu proporcionality. Zřízením zákonného předkupního práva státu k některým pozemkům na území národního parku se neomezuje právo chráněné podle čl. 11 odst. 1 Listiny, a nezasahuje se tím přímo do ústavně chráněné hodnoty. Uvedenou právní úpravou se pouze omezuje jedna ze složek vlastnické triády - dispoziční oprávnění (ius disponendi), a to ještě nikoli v celém jejím rozsahu, nýbrž jen v možnosti absolutně volného úplatného převodu zatíženého pozemku. Z tohoto důvodu nelze hovořit o nuceném omezení vlastnického práva, za které by vlastníku pozemku měla náležet náhrada podle čl. 11 odst. 4 Listiny. I kdyby však dospěl Ústavní soud k závěru, že by vlastníku pozemku měla náležet náhrada za zřízení předkupního práva státu, tak by její výše byla jen symbolická s ohledem na charakter dotčených pozemků na území národního parku a cenu obvyklou za jejich užívání, například při nájmu nebo pachtu, což je rovněž argument pro závěr o ústavní konformitě napadené právní úpravy.

128. Nelze dále přehlížet ústavně garantovanou možnost, že stát může stanovit, který majetek může být pouze v jeho vlastnictví z důvodu zabezpečení potřeb společnosti, rozvoje hospodářství či veřejného zájmu (čl. 11 odst. 2 Listiny), která navazuje na čl. 7 Ústavy, podle něhož stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu životního prostředí. Jinými slovy, (především) stát má pozitivní závazek chránit životní prostředí, který může naplnit mj. i tím, že bude centralizovat vlastnictví pozemků na území národního parku. Uvedené se projevuje v již výše přezkoumaném zákazu zcizovat pozemky v národním parku ve vlastnictví státu podle § 23 zákona o ochraně přírody a krajiny a rovněž v možnosti státu odkoupit pozemky na území národního parku, jsou-li důležité z hlediska naplnění cílů ochrany přírody a krajiny.

129. Právní úprava předkupního práva podle zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá soukromoprávní úpravě obsažené v občanském zákoníku, která se na případný „odkup“ pozemků státem podpůrně užije. Vlastník dotčeného pozemku je omezen pouze nabídkovou povinností ve prospěch státu; neprojeví-li stát ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení nabídky o pozemek zájem, může jej následně vlastník úplatně převést na koupěchtivého. Projeví-li stát o pozemek v uvedené lhůtě zájem, je povinen v přiměřené době učinit kroky směřující ke koupi, a to za cenu, kterou by za pozemek zaplatil koupěchtivý. Vlastník pozemku tedy obdrží za pozemek stejnou cenu, bez ohledu na to, na koho jej nakonec úplatně převede.

130. Ústavní soud uzavírá, že ani u právní úpravy § 61 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nedospěl k závěru o neústavnosti, neboť jí není omezeno vlastnictví jakožto ústavně chráněná hodnota, je jen stanovena nabídková povinnost vlastníka dotčeného pozemku vůči státu. Ostatně - obdobnou úpravu obsahovala řadu let i úprava dřívější.

V.

131. Otázka existence, rozsahu, smyslu národních parků a způsobu chování v nich je řešena dlouhodobě, různými způsoby a nejen v České republice. Zákonodárce momentálně zvolil určité řešení, které je výsledkem dlouhodobé diskuze a které je v této rovině ústavně konformní. Zákonný rámec národních parků byl nastaven přiměřeně, s respektem k vlastnictví, samosprávě a svobodě pohybu - za účelem nezbytné ochrany přírodního bohatství jakožto hodnoty chráněné v ústavní rovině. Je možné, že v budoucnu zvítězí jiný názorový trend a bude prosazena zákonná úprava nastavující pravidla chování v národních parcích liberálněji (volněji). Není však úkolem Ústavního soudu nyní nahrazovat činnost zákonodárce a nutit jej do liberálnější úpravy. Lze mít jisté pochopení i pro argumenty, že přísná úprava pravidel chování v národních parcích znamená nepříjemná omezení pro místní obyvatele; zároveň národní park danou lokalitu nepochybně zatraktivňuje. Problematika vylidňování menších obcí je potom širším sociologickým jevem - a nelze ji úzce spojovat s existencí národních parků. Místní obyvatelé budou mít navíc podle přijaté úpravy v budoucnu možnost bránit se legálním způsobem proti omezujícím („aktivistickým“) snahám, namířeným například proti jejich vlastnictví či svobodě podnikání; jak již bylo uvedeno, napadená úprava nastavuje především obecný rámec pro následné legislativní kroky, které budou přezkumu Ústavního soudu podléhat.

132. Ústavní soud uzavírá, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Závisí výlučně na zákonodárci a exekutivě, jaké národní parky založí, jaká pravidla v nich upraví, a proto nelze, s nadsázkou řečeno, po Ústavním soudu žádat zodpovězení otázky: „zda mají pravdu ekologičtí aktivisté nebo starostové, zda je dobré stavět v národním parku hotely, těžit dřevo nebo nechat bujet vegetaci bez jakéhokoliv zásahu“. Zákon stanoví obecný rámec, který bude prováděn vyhláškami ministerstva, opatřeními obecné povahy či správními rozhodnutími. Exekutiva má možnost operativně určovat pravidla podle nastalé situace a je na ní, aby pružně reagovala (například v době současné kůrovcové kalamity); v případě zásahu do veřejných subjektivních práv a veřejných zájmů poskytuje právní řád dostatečné nástroje jejich ochrany.

133. Legislativní proces přijetí napadené novely zákona byl proveden v ústavních mezích, napadená ustanovení, mající zjevný normativní obsah a vzájemnou provázanost, představují potřebnou a přiměřenou právní úpravu. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.