§ 18a Veřejná služba
(1) Veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům zejména v oblastech zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Veřejná služba je vykonávána osobami v hmotné nouzi a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54) na základě písemné smlouvy, která obsahuje základní údaje o těchto osobách (jméno, popřípadě jména, příjmení, den, měsíc a rok narození a trvalý pobyt), místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby, uzavřené s krajskou pobočkou Úřadu práce po dohodě s obcí nebo dalším subjektem. Za výkon veřejné služby nenáleží odměna.“
227. Z napadených ustanovení je zřejmé, že ačkoliv nestanoví přímou povinnost evidovaného uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, s jeho rozhodnutím spojují důsledek, zda bude dál veden v předmětné evidenci a zda bude dál mít možnost uplatňovat z tohoto postavení plynoucí práva. Tato podmíněnost je klíčová pro ústavněprávní posouzení v dané věci. Jeho provedení nicméně vyžaduje podrobněji vymezit relevantní aspekty předmětné právní úpravy, které Ústavní soud vzal ve svém rozhodování v úvahu.
228. Citované ustanovení § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi stanoví, že veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům v některých dále specifikovaných oblastech. Tuto pomoc lze definovat podle jednotlivých zákonem stanovených znaků. Patří mezi ně, že veřejná služba je vykonávána osobně, přičemž místo, předmět a doba jejího výkonu jsou stanoveny písemnou smlouvou mezi uchazečem a krajskou pobočkou úřadu práce. Tato smlouva je právním základem výkonu veřejné služby. Krajská pobočka je odpovědná za existenci sjednaných podmínek pro výkon veřejné služby a zadávání konkrétních úkolů jejím vykonavatelům (srov. § 61 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi), pročež lze konstatovat, že mezi pobočkou a jednotlivými vykonavateli je vztah nadřízenosti a podřízenosti. Všechny tyto prvky lze hodnotit jako znaky závislé práce (srov. § 2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb.), byť vykonávané mimo základní pracovněprávní vztah (§ 3 zákoníku práce), přičemž tuto charakteristiku lze jen podtrhnout tím, že na některé aspekty jejího výkonu, konkrétně rozsah pracovní doby, doby odpočinku, podmínky pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zákon předpokládá subsidiární použití pracovněprávních předpisů.
229. Krajská pobočka úřadu práce nemá povinnost, nýbrž možnost nabídnout výkon veřejné služby. Zákon nestanoví konkrétní pravidla, na jejichž základě budou oslovováni jednotliví uchazeči s určitou nabídkou, a tedy kterémukoliv z uchazečů může být nabídnut (nebo nenabídnut) výkon jakéhokoliv druhu veřejné služby, která je k dispozici. Způsob, na jehož základě bude rozhodováno o tom, kdo a jakou nabídku má (může) dostat, však může být upraven příslušnými interními směrnicemi. Pokud jde o samotné nabídky, jejich počet a konkrétní obsah závisí na uzavřených smlouvách mezi krajskou pobočkou úřadu práce a jednotlivými obcemi, případně jinými subjekty (srov. § 61 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi), včetně těch, jež byly zřízeny podle soukromého práva. Vyloučeni tedy nejsou ani podnikatelé. Vlastní obsah činnosti, jež přichází v úvahu jako veřejná služba, zákon nedefinuje, musí však existovat souvislost mezi touto činností a oblastmi (nebo přesněji řečeno účely) stanovenými v § 18a odst. 1 první větě zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zákon konkrétně stanoví oblasti zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Jde o demonstrativní výčet, a tedy lze připustit i činnosti v jiných oblastech veřejného zájmu na místní úrovni, jež budou typově srovnatelné.
230. Podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi nenáleží za výkon veřejné služby odměna. Její protiplnění tak lze spatřovat pouze v tom, že uchazeč o zaměstnání bude dál veden v příslušné evidenci a bude mít s tím spojená práva. Jde v první řadě o právo na zprostředkování vhodného zaměstnání (§ 20 zákona o zaměstnanosti) a právo na podporu v nezaměstnanosti (§ 39 zákona o zaměstnanosti), která je uchazeči po splnění zákonem stanovených podmínek poskytována po podpůrčí dobu, jež činí v závislosti od věku uchazeče 5 až 11 měsíců (srov. § 43 téhož zákona), a právo na podporu při rekvalifikaci (§ 40 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.). Dále je za něj stát po celou dobu, po kterou je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění [§ 7 odst. 1 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Uchazeč se rovněž účastní na důchodovém pojištění z titulu náhradní doby pojištění (§ 12 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů), a to po dobu, po kterou mu náleží podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci, a v rozsahu tří let též po dobu, po kterou mu tyto podpory nenáleží, byť v tomto případě stanoví zákon některá další omezení [§ 5 odst. 1 písm. n) téhož zákona]. V rozsahu dvou ze tří let lze přitom posledně uvedenou dobu započíst toliko tehdy, pokud k ní došlo po dosažení věku 55 let. Zvlášť u osob starších tohoto věku tak může být započtení rozhodné doby významné pro výpočet výše důchodu, protože brání jejímu krácení. Vyřazením z evidence ztrácí uchazeč o zaměstnání výše uvedená práva, pročež musí tuto skutečnost zvažovat i při rozhodování o tom, zda přijme nebo odmítne nabídku veřejné služby. Podle § 30 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti pak může být do evidence uchazečů o zaměstnání znovu zařazen na základě nové písemné žádosti až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání.
231. Kromě uvedených práv je třeba dále zmínit, že se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání jsou spojeny i povinnosti, jež musí uchazeč plnit vedle případného výkonu veřejné služby. Jde především o povinnost poskytovat krajské pobočce úřadu práce potřebnou součinnost při zprostředkování zaměstnání a řídit se pokyny této pobočky (§ 19 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Ta může mít přitom různou intenzitu, zejména pokud se jedná o povinnost hlásit se na této pobočce nebo na jejím kontaktním pracovišti, které v současnosti představují pracoviště pošty, tzv. Czech Pointy.
232. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti v zásadě předpokládá, že odmítnutí nabídky veřejné služby je důvodem vyřazení z evidence. Platí to za předpokladu, že v ní byl uchazeč veden déle než dva měsíce, aniž by pak bylo jakkoliv rozlišováno mezi tím, zda je nezaměstnaný krátkodobě nebo dlouhodobě. Jinak k vyřazení nedojde jen tehdy, pokud jsou pro odmítnutí veřejné služby vážné důvody. Obsah tohoto pojmu je vymezen v § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, a to výčtem v zásadě jednoznačně vymezených důvodů (např. nezbytná osobní péče o dítě ve věku do 4 let nebo o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné osoby ve stupních II až IV). I toto ustanovení ale vytváří prostor pro správní uvážení, a to konkrétně ve svém bodu 7, podle něhož mohou vážné důvody spočívat i v „jiných vážných osobních důvodech, například etických, mravních či náboženských, nebo důvodech hodných zvláštního zřetele“. O tom, zda jsou splněny podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, rozhoduje příslušná krajská pobočka úřadu práce, přičemž dotčenému uchazeči je zaručena možnost domáhat se ochrany svých práv v rámci správního soudnictví. Zbývá dodat, že zákon výslovně neupravuje situace, kdy sice uchazeč neodmítne výkon veřejné služby, nicméně poruší s tím spojené povinnosti, resp. tuto službu nevykonává řádně.
VII./b
233. Úvodem posouzení souladu napadených ustanovení s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zákazem nucených prací a služeb podle čl. 9 Listiny považuje Ústavní soud za potřebné zdůraznit obsahovou spojitost mezi těmito právy. Prvně uvedené zaručuje (rovný) přístup k jednotlivým povoláním a s tím spojenou možnost jeho volby. Toto právo lze ale vymezit i negativně, a to v tom smyslu, že nikdo nesmí být k výkonu žádného povolání donucován. V tomto smyslu mu vlastně odpovídá zákaz nucených prací.
234. Je zřejmé, že při posuzování napadených ustanovení nelze tuto spojitost přehlédnout, a jejich soulad s uvedenými ústavně zaručenými právy by proto měl být hodnocen jako celek. Přesto však nelze ze systematiky Listiny dovozovat duplicitní charakter obou jejích ustanovení, neboť i když se jejich předmět překrývá, každé z nich vymezuje jiné jeho prvky. Důvody tohoto dělení jsou částečně historické. Jde o reflexi skutečnosti, že každé z těchto práv plnilo v ústavním vývoji evropských zemí jinou funkci. Zatímco uznání zákazu nucených prací předcházela zkušenost s otroctvím a jinými, byť mírnějšími, formami nucených prací v jednotlivých historických obdobích, zakotvení práva na svobodnou volbu povolání v lidskoprávních instrumentech bylo reakcí na omezování přístupu k některým povoláním pro úzkou skupinu lidí, ať již byla definovaná původem nebo přísnými cechovními pravidly (podrobně srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 260-262, 575-576). Svůj smysl ale toto dělení neztrácí ani dnes. Jak bylo nakonec již naznačeno, právo na svobodnou volbu povolání se týká širšího okruhu právních vztahů než zákaz nucených prací, neboť zahrnuje i otázky přístupu k jednotlivým povoláním a způsobu jejich výkonu. Zákaz nucených prací se zas odlišuje tím, že působí ve vztahu k veřejné moci bezprostředně na základě čl. 9 Listiny a neuplatní se u něj omezení vyplývající pro prvně uvedené právo z čl. 41 Listiny, podle něhož se některých práv zaručených Listinou lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů.
235. Zákaz nucených prací směřuje k ochraně lidské svobody a důstojnosti, a to v jejich samotné podstatě. Možnost jednotlivce rozhodnout se, jaké profesi, zaměstnání nebo jiné činnosti věnuje svůj čas a úsilí, a především, jakým způsobem bude získávat prostředky ke svému živobytí, představuje garanci jeho svobodné sféry v oblasti, která má zásadní význam pro rozvoj jeho osobnosti a v mnoha směrech podstatným způsobem ovlivňuje všechny stránky jeho života. Jde o možnost jeho vlastní seberealizace, možnost uvážit, jaká činnost jej bude naplňovat a co sám může v tomto směru nabídnout. V neposlední řadě jde ale i o možnost každého mít ve vlastních rukou své místo ve společnosti a požívat respekt ze strany těch, již tvoří jeho širší nebo blízké okolí. Bylo by samozřejmě iluzorní se domnívat, že rozhodování o tom, zda vykonávat určitou práci nebo nikoliv, je prosté dalších vlivů a že i svobodný projev vůle v tomto směru nemůže být u konkrétní osoby „vynucen“ okolnostmi situace. Podstata tohoto zákazu ale míří jinam. Nelze ji spatřovat v bránění jednotlivci, aby se vší odpovědností zvažoval své potřeby a přizpůsoboval jim své jednání, např. tím, že přijme práci, o kterou by sice jinak neměl zájem, ale vzhledem ke své aktuální finanční situaci má za to, že ji přijmout musí. To, vůči čemu zákaz směřuje, je právě vyloučení možnosti učinit takovéto vážné a svobodné rozhodnutí. Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí se pro výkon určité pracovní činnosti může mít zásadní vliv na život jednotlivce, přičemž stejný dopad je třeba přiznat i stavu, kdy toto rozhodnutí již není v jeho dispozici, nýbrž mu je nařízeno a je na něm vynucováno. V závislosti na obsahu předmětné povinnosti je tím totiž rozhodováno i o tom, jak a kde stráví významnou část svého času, jakému povolání se bude muset věnovat a jakou za to dostane odměnu, která bude muset být rovněž stanovena autoritativně. Všechny tyto skutečnosti přitom jsou nebo mohou být významné pro soukromý a rodinný život dotčeného jednotlivce, pro jeho životní úroveň, případně i společenskou prestiž, a v neposlední řadě i pro jeho vlastní pocit uspokojení. Takovýto stav a případné nerovné postavení, které by ve vztahu k jiné - určitým opatřením nedotčené - skupině osob mohlo v této souvislosti vzniknout, jím přitom může být vnímáno jako ponižující a oprávněně tak vyvolávat otázku, zda jím není zasažena jeho lidská důstojnost.
236. Ústavní soud se shoduje s navrhovateli v tom, že pro posouzení, zda požadavek přijetí nabídky veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení představuje nucenou práci nebo službu podle čl. 9 odst. 1 Listiny, resp. nucenou nebo povinnou práci podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy, lze vyjít z definice tohoto pojmu, která je obsažena v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci (srov. též obdobné závěry v rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii, bod 32). „Nucenou nebo povinnou prací“ se tak rozumí každá práce nebo služba, která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Lze podotknout, že již v minulosti Ústavní soud zdůraznil relevanci této definice pro výklad pojmu „nucená práce nebo služba“. Tehdy však tento pojem vymezil restriktivně, tedy jako „zpravidla práce a služby, jež velmi výrazně a omezujícím způsobem zasahují do osobních práv a svobod občana a jejichž nucený výkon představuje donucení administrativní povahy“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 37/93, srov. též nález sp. zn. I. ÚS 2/93), aniž by zdůraznil, že s ohledem na svůj účel, kterým je ochrana svobody a důstojnosti jednotlivce, působí předmětný zákaz i ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám. Státu z něj tak vyplývá pozitivní povinnost učinit trestným takové jejich jednání, jež by po komkoliv vynucovalo činnosti vymezené v čl. 9 Listiny, resp. čl. 4 Úmluvy, a účinně jej potírat (srov. rozsudek ve věci Siliadin proti Francii, bod 89). Jinak se Ústavní soud ke znakům nucené práce doposud vyjádřil pouze ojediněle. Ve svých nálezech mimo jiné označil za podmínku nucené práce nebo služby (resp. toho, aby bylo možné uvažovat o výjimce z jejich zákazu) absenci souhlasu jejich vykonavatele [srov. nález ze dne 25. června 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález ze dne 25. října 2005 sp. zn. Pl. ÚS 20/04 (N 203/39 SbNU 133; 195/2006 Sb.)].
VII./c
237. Na základě těchto východisek si Ústavní soud položil několik otázek, a to v následujícím pořadí. V první řadě zkoumal, zda veřejná služba v případě osob vedených v evidenci uchazečů o zaměstnání je prací nebo službou ve smyslu uvedených ustanovení, dále, zda je vykonávána dobrovolně, resp. zda není vykonávána v důsledku donucení nebo pod hrozbou případné sankce, a nakonec, bylo-li možné kladně zodpovědět obě tyto otázky, zda nejde o případ nucené práce nebo služby, na kterou se vztahuje výjimka podle čl. 9 odst. 2 Listiny nebo čl. 4 odst. 3 Úmluvy, případně též čl. 2 odst. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci nebo čl. 8 odst. 3 písm. b) a c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb.
238. Na první otázku je třeba odpovědět kladně. Již bylo uvedeno, že veřejná služba má charakter závislé práce ve smyslu § 2 zákoníku práce, pročež ji lze mimo jakoukoliv pochybnost podřadit pod širší pojem „práce nebo služby“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 Listiny. Ústavní soud tedy mohl přistoupit k další položené otázce, a to, zda k výkonu veřejné služby dochází dobrovolně nebo v důsledku donucení. V tomto případě již ale odpověď není prima facie zřejmá a vyžaduje bližší vymezení předmětného kritéria.
239. Především je třeba poznamenat, že povinnost, které by bylo možné přiznat charakter nucené práce nebo služby, nemusí být jednotlivci stanovena samostatně, nýbrž může být součástí práv a povinností, které mu vyplývají z právního vztahu, jehož je účastníkem. Pro posouzení, zda vyslovil souhlas i s jejím vznikem, je proto nezbytné zvažovat, zda měl možnost ovlivnit obsah tohoto právního vztahu, dále jaký účel vlastně sledoval tím, že do něj vstoupil, a zda daná povinnost rovněž slouží k jeho dosažení, zda obsahově souvisí s předmětem právního vztahu a zda ve vztahu k němu není nepřiměřeně zatěžující.
240. Uvedené abstraktní úvahy lze přiblížit na některých případech z judikatury. V navrhovateli zmíněném rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii se Evropský soud pro lidská práva zabýval otázkou, zda nucenou nebo povinnou práci ve smyslu čl. 4 odst. 2 Úmluvy nepředstavuje povinnost advokátního koncipienta poskytovat nemajetným klientům právní pomoc v určitém rozsahu, aniž by za to měl nárok na odměnu a náhradu výdajů. Ačkoliv neshledal porušení tohoto článku, ve svém odůvodnění neabsolutizoval význam skutečnosti, že se stěžovatel rozhodl stát advokátem dobrovolně, byť je zřejmé, že s tímto svým rozhodnutím musel předvídat výhody i nevýhody, které jsou s výběrem tohoto povolání spojené. Poukázal naopak na jiný aspekt tohoto rozhodování, a to, že pokud chtěl být stěžovatel koncipientem (a posléze advokátem), tak neměl jinou možnost než tuto povinnost akceptovat. Otázku, zda se jedná o nucenou nebo povinnou práci, tím ve své podstatě posunul do roviny, kterou by z hlediska práva na svobodný výkon povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny bylo možné přirovnat k úvaze, zda určitá povinnost nepředstavuje natolik intenzivní omezení způsobu výkonu povolání, že z hlediska osoby, která jej vykonává, postrádá jeho výkon rozumný smysl (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Konkrétně uvedl, že za povinnou práci by mohla být považována služba, jejíž vykonání je nezbytné k získání přístupu k určité profesi, jestliže tato služba ukládá břemeno, které je natolik nadměrné či nepřiměřené vzhledem k výhodám spojeným s budoucím výkonem této profese, že nelze mít za to, že výkon takové služby byl předtím dobrovolně akceptován (bod 37 rozsudku, srov. též Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 454). Předmětná povinnost však takovýto případ nepředstavovala, což stručně řečeno zdůvodnil tím, že mezi ní a činností advokáta existovala obsahová spojitost, dále její uložení bylo vyváženo jinými výhodami, byla vykonávána ve veřejném zájmu a zátěž spojená s výkonem dané služby nebyla nepřiměřená (bod 39 rozsudku).
241. Obdobný přístup se promítl do řady dalších rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž posuzoval soulad určité povinnosti vztahující se k povolání nebo jiné činnosti se zákazem nucených prací, aniž by automaticky vycházel ze skutečnosti, že předmětné povolání nebo činnost vykonával stěžovatel dobrovolně (např. rozhodnutí ze dne 14. září 2010 ve věci stížnosti Steindel proti Německu č. 29878/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížnosti Bucha proti Slovensku č. 43259/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížností Mihal proti Slovensku č. 23360/08 a č. 31303/08), a lze jej nalézt i v relevantní judikatuře Ústavního soudu [srov. stanovisko pléna ze dne 21. května 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. Platí přitom, že uvedená obecná východiska lze aplikovat i na jiné případy než ty, jež mají souvislost s čl. 26 odst. 1 Listiny.
242. Ani povinnost uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku výkonu veřejné služby nelze posuzovat samostatně, nýbrž jako součást tomuto jeho postavení odpovídajícího právního vztahu. S tím ale souvisí stěžejní otázka, kterou je v dané věci třeba zodpovědět, a to, zda může být veřejná služba považována za nucenou práci za situace, kdy byl uchazeč zařazen do příslušné evidence na základě vlastní žádosti, aniž by k podání této žádosti měl povinnost, a zároveň kdykoliv mohl požádat o ukončení svého vedení v ní. V této souvislosti je třeba se zabývat účelem zařazení uchazeče do předmětné evidence, jakož i způsobem, jakým lze tohoto účelu dosáhnout prostřednictvím povinnosti vykonávat veřejnou službu.
243. Právní úprava zprostředkování zaměstnání podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti, která tvoří právní základ evidence uchazečů o zaměstnání, ve svém souhrnu provádí čl. 26 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje občanům, kteří bez své viny nemohou vykonávat své právo získávat prací prostředky pro své životní potřeby (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny), že jim bude ze strany státu poskytnuto v přiměřeném rozsahu hmotné zajištění. Ústavodárce tímto zavázal stát k tomu, že přijme takovou právní úpravu, která alespoň částečně zmírní negativní důsledky, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a poskytne mu tak prostor k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat. Co se rozumí přiměřeným rozsahem, není dáno bez dalšího toliko ze znění Listiny. K vymezení tohoto pojmu, jakož i stanovení podmínek pro uplatnění předmětného práva, je povolán zákonodárce, jemuž náleží uvážit všechny další souvislosti, možnosti veřejných financí nevyjímaje [srov. nález ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), bod 59]. Jím zvolené normativní řešení však musí respektovat účel dané garance a svým obsahem nesmí znemožňovat jeho dosažení (bod 52 citovaného nálezu).
244. Uvedené závěry navazují i na předchozí judikaturu týkající se sociálních práv [např. nálezy ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) a ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)], kterou Ústavní soud rozvinul ve svém nálezu ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (186/2012 Sb.) konstrukcí testu rozumnosti jakožto nástroje k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv. Tento test, jenž bude níže aplikován i ve vztahu k napadené právní úpravě, reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak i potřebu vyloučit jeho případné excesy. Skládá se přitom ze čtyř následujících kroků:
1) vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
2) zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,
3) posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv,
4) zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (bod 48 tohoto nálezu).
245. Lze dodat, že vedle hmotného zajištění sleduje právní úprava podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti jako celek i jiný účel, a to poskytnutí aktivní součinnosti uchazečům při hledání nového zaměstnání. Tím přispívá k realizaci závazků plynoucích z čl. 1 odst. 3 Evropské sociální charty a čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a v širším smyslu i výše uvedeného práva podle čl. 26 odst. 3 Listiny.
246. Zákonodárce je oprávněn stanovit podmínky a rozsah, v němž lze uplatnit právo na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny, včetně podmínek pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání a setrvání v ní, od čehož se vedle nároku na podporu v nezaměstnanosti odvíjí i další práva, např. hrazení zdravotního pojištění ze strany státu. Nepochybně tak může vyžadovat poskytování součinnosti a plnění dalších povinností za účelem zajištění, že předmětná pomoc bude poskytována právě osobám, které mají zájem pracovat, avšak nemají možnost se zaměstnat. Ve svém uvážení však musí brát zřetel na to, že osoby, vůči nimž tento nárok směřuje, se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání domáhají svých zákonem stanovených práv v důvěře, že jejich smyslem je zmírnění dopadu ztráty zaměstnání na jejich finanční situaci a součinnost při hledání nového zaměstnání. Tato důvěra je posilována nejen předmětnou ústavní garancí tohoto práva, nýbrž též tím, že podmínkou vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti je předchozí doba zaměstnání, v rámci které byly tyto osoby povinny platit pojistné na sociální zabezpečení. Zařazení do předmětné evidence je zároveň jediný způsob, jakým se mohou domoci nějakého plnění z důvodu, že se staly nezaměstnanými.
247. Ústavní soud má za to, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož obsahem je výkon činnosti splňující znaky závislé práce ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce. To, co jej odlišuje od základních pracovněprávních vztahů (§ 3 druhá věta zákoníku práce), je v první řadě vzájemné postavení jeho účastníků. Zatímco při uzavření pracovní smlouvy vystupují zaměstnanec i zaměstnavatel formálně v rovném postavení a její obsah je výsledkem jejich shodných projevů vůle, v případě veřejné služby jde o vztah mezi uchazečem o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce, která v něm však vystupuje jako orgán veřejné moci. I jeho předpokladem je smlouva, nicméně konkrétní nabídka jejího uzavření závisí na správním uvážení příslušného orgánu. Uchazeč nemá žádnou možnost ovlivnit, co bude jejím předmětem nebo kde a jak dlouho ji bude vykonávat. Nabídku může pouze odmítnout jako celek, důsledkem čehož však bude jeho vyřazení z evidence uchazečů. Výjimku představuje toliko případ, kdy měl uchazeč k odmítnutí vážné důvody ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, ani tam uvedené „důvody hodné zvláštního zřetele“, jež představují jediný otevřený pojem v rámci v tomto ustanovení uvedeného taxativního výčtu, však nevytvářejí možnost pro vyslovení pouhého nesouhlasu s nabídkou. Tyto důvody totiž míří na výjimečné případy, kdy je namístě požadavek zmírnění možných nepřiměřených důsledků této povinnosti. Zdůraznit lze ale i jiné rozdíly mezi veřejnou službou a základními pracovněprávními vztahy. Jak bude uvedeno níže, v případě veřejné služby nemá její vykonavatel právo na odměnu. Těmto osobám nejsou hrazeny ani náklady, jež jim v souvislosti s výkonem veřejné služby vznikly, a nevztahuje se na ni ani řada ustanovení, jež v základních pracovněprávních vztazích v různých směrech chrání postavení zaměstnance (např. týkající se dovolené).
248. Uvedené se promítá do ústavněprávního hodnocení napadených ustanovení a svým způsobem vypovídá o protismyslnosti dnešního právního stavu. Pokud se totiž osoba, která přišla o zaměstnání, rozhodne požádat o jeho zprostředkování, musí po dvou měsících v evidenci strpět, že v případě nabídky bude po dobu o délce až poloviny stanovené týdenní pracovní doby (§ 79 odst. 1 zákoníku práce) vykonávat v podstatě závislou práci pro státem určený subjekt, a to bez nároku na mzdu a při podstatně nižší míře ochrany než zaměstnancům poskytuje zákoník práce. Jinými slovy, stát podmiňuje uplatnění jejích práv, která jí přiznává pro případ nezaměstnanosti, tím, že jí v rozsahu polovičního úvazku fakticky nařídí závislou práci. Dotčený uchazeč však přesto zůstává formálně nezaměstnaným, což znamená, že mu jsou odepřena práva, jež v pracovněprávním vztahu zaměstnanci standardně náleží, a stát mu nemusí poskytovat protiplnění, jež pod hrozbou sankce jinak sám vyžaduje od jakéhokoliv jiného zaměstnavatele. K tomu mu navíc zůstává řada povinností spojená s jeho zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání (např. poskytování součinnosti krajské pobočce úřadu práce) a ve vlastním zájmu je nadále nucen si sám zaměstnání hledat.
249. Odmítnutí nabídky veřejné služby (bez vážného důvodu) znamená pro uchazeče vždy i zřeknutí se souvisejících práv, což se může významně promítnout do jeho finanční situace. Tyto důsledky lze ilustrovat na příkladu podpory v nezaměstnanosti. Ta činí v závislosti na době, po kterou je vyplácena, postupně 65 %, 50 % a 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku z předchozího zaměstnání (srov. blíže § 50 a násl. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů), nejvýše však 0,58násobek průměrné mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí předcházejícího kalendářního roku. V případě podání příslušné žádosti v roce 2012 to znamená, že její maximální výše může dosáhnout až 13 761 Kč měsíčně. Upozornit lze ale též na výši zdravotního pojištění, jež v případě osob bez zdanitelných příjmů představuje 13,5 % z vyměřovacího základu, jímž je minimální mzda (§ 2 a 3b zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů). Takto vypočítaná částka, která aktuálně činí 1 080 Kč měsíčně, by v případě vyřazení musela být uchazečem o zaměstnání rovněž hrazena, neboť stát by za něj dál nehradil zdravotní pojištění. Již povinnost hradit posledně uvedenou částku může v závislosti na konkrétní situaci jednotlivce představovat natolik intenzivní zátěž, že z jeho pohledu nebude existovat jiná alternativa než nabídku veřejné služby přijmout.
250. Výše vymezená ambivalentnost postavení uchazeče o zaměstnání prohlubuje negativní účinky, jež napadená právní úprava působí do sféry jeho základních práv a svobod. Nejde jen o omezení svobody rozhodnout se, zda veřejnou službu přijmout, nebo nikoliv. Je-li smyslem opatření státu podle zákona o zaměstnanosti zprostředkování zaměstnání, pak je pochopitelné, že uchazeč nemůže zprostředkovanou nabídku zaměstnání bezdůvodně odmítnout (srov. v této souvislosti přístup Evropského soudu pro lidská práva např. v rozhodnutí ze dne 4. května 2010 ve věci stížnosti Schuitemaker proti Nizozemsku č. 15906/08). Podmínka, že uchazeč nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací, by totiž v takovémto případě byla významným způsobem zpochybněna. Veřejná služba a s ní spojený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ale nevede ke zprostředkování zaměstnání. Jak vyplývá z vyjádření ministra práce a sociálních věci, její účel je třeba spatřovat v zabezpečení adresnosti součinnosti ze strany státu, tj. aby směřovala k osobám sociálně potřebným a nebyla zneužívána („být nezaměstnaným se nemá vyplácet“). Zároveň má být prostředkem udržení či znovuzískání pracovních návyků a prevence sociálního vyloučení nezaměstnaných. Napadená ustanovení však tyto účely sledují jen zdánlivě a jimi stanovená povinnost přijmout nabídku veřejné služby již po dvou měsících nezaměstnanosti v žádném případě nepředstavuje vhodný a přiměřený prostředek k jejich dosažení.
251. Především není vůbec zřejmé, z jakého důvodu předpokládá zákonodárce ztrátu pracovních návyků již po dvou měsících nezaměstnanosti. V případě osob, jež vykonávaly zaměstnání několik let nebo dokonce desetiletí, nemá takovýto obecný předpoklad žádné opodstatnění. Otázky však nepochybně vyvolává i to, zda takovýto způsob výkonu práce může vést k udržení nebo znovuzískání pracovních návyků. Jednotlivé garance, které ústavní pořádek vymezuje formou zákazu nucených prací a práva na svobodnou volbu povolání, ale i práva na spravedlivou odměnu a práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti, ve svém celku formulují imperativ pro zákonodárce, aby právní úprava vztahující se k výkonu práce vždy reflektovala její význam pro svobodný a důstojný život jednotlivce. Výkon práce tedy zákonodárce nemůže pojímat izolovaně, toliko jako samotnou činnost, bez zohlednění všech dalších souvisejících aspektů (srov. bod 235 tohoto nálezu). Podmínka obsažená v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti staví uchazeče do pozice, že pokud chce dál pobírat podporu v nezaměstnanosti nebo jiná plnění, resp. pokud mu má být nadále poskytována součinnost ze strany úřadu práce, musí být k dispozici, aby si tuto pomoc ze strany státu odpracoval. Tato plnění mají podle ministra práce a sociálních věcí dokonce představovat ekvivalent práce vykonávané v rámci veřejné služby neboli „spravedlivou odměnu“, byť mají podobu „sociálních dávek“. Jak lze usuzovat z jeho vyjádření, veřejná služba míří na osoby, jež jsou „schopné a ochotné pracovat“, přičemž důkazem jejich „ochoty“, která je nezbytným předpokladem pro setrvání v evidenci, je právě nastoupení výkonu veřejné služby. Důsledkem je tak zcela opačný náhled na podstatu práce, než vyplývá z výše uvedených ústavních norem. K zachování a trvání pracovních návyků má totiž sloužit takový její výkon, v jehož rámci jsou kromě činnosti samotné zcela popřeny všechny její další přirozené aspekty, jež dávají jejímu výkonu smysl a působí motivačně na jejího vykonatele.
252. Z obdobných důvodů lze ale zpochybnit i druhý účel veřejné služby, jímž je prevence sociálního vyloučení. Skutečnost, že uchazeč o zaměstnání vykonává veřejnou službu, nemění nic na tom, že nadále zůstává nezaměstnaným a po příjmové stránce dostává příslušnou sociální podporu ze strany státu. Jen stěží lze proto nalézt oporu pro závěr o zlepšení jeho sociálního postavení. Ústavní soud se naopak domnívá, že s ohledem na specifika veřejné služby je její účinek přesně opačný. Stát přiznává práci jejích vykonavatelů nižší hodnotu, než je tomu v jiných obdobných případech, což se samo o sobě promítá i do způsobu, jakým výkon veřejné služby vnímá širší veřejnost. V tomto směru však nelze opominout ani podobnost mezi výkonem veřejné služby a výkonem trestu obecně prospěšných prací (§ 65 trestního zákoníku), v jejímž důsledku se v očích veřejnosti stírají rozdíly mezi oběma instituty. O tom svědčí zejména to, že druh a rozsah vykonávaných prací jsou obdobné, že zpravidla jsou totožní i „dohlížitelé“ na jejich řádný výkon a že v obou případech dochází k tomuto výkonu bez nároku na odměnu. Uvedený důsledek je k tomu často umocněn viditelným označováním dotčených pracovníků vestami s nápisem „veřejná služba“. Ve svém souhrnu tak s nimi stát zachází stejným způsobem jako s osobami odsouzenými pro trestný čin, a to pouze z důvodu, že se stali nezaměstnanými a uplatňují si zákonem přiznaná práva, aniž by přitom porušili jakoukoliv právní povinnost. Povinnost přijmout nabídku veřejné služby proto neslouží zamezení sociálního vyloučení, ale jeho prohloubení, a svým vykonavatelům, jejichž práce má navenek (pro ostatní lidi) shodné prvky jako výkon trestu, může způsobit ponížení dotýkající se jejich vlastní důstojnosti.
253. Napadenou povinnost nakonec nelze považovat ani za přiměřený prostředek bránící zneužívání předmětné pomoci ze strany státu, čehož lze dosáhnout i šetrnějším způsobem. Nabídka veřejné služby může mít (a v řadě případů nepochybně má) tento účinek pro ty uchazeče, kteří podporu ze strany státu využívali, ačkoliv by si mohli sami zaopatřit prostředky na živobytí svou prací. Tito uchazeči nemají důvod přijímat veřejnou službu za stanovených podmínek, protože ji budou pochopitelně považovat za nepřiměřenou ve vztahu k poskytovaným plněním ze strany státu, případně pro ně bude představovat překážku pro práci načerno. Zneužívání předmětné pomoci však nelze presumovat u všech uchazečů a zejména u některých skupin uchazečů takováto situace rozhodně nebude pravidlem. Jako příklad, pro jehož doložení postačí každému věnovat pozornost lidem ve svém okolí, lze nepochybně uvést osoby, které ztratily zaměstnání pár let před dosažením důchodového věku a přes veškeré úsilí si nemohou najít nové zaměstnání. Tyto osoby uplynutím dvou měsíců zpravidla neztratí své pracovní návyky, přesto i na ně dopadne tento prostředek, požádají-li o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání. Aniž by se jakkoliv provinily proti stanoveným pravidlům, budou nuceny přijmout a vykonávat veřejnou službu za výše uvedených podmínek, a to často i po dobu několika měsíců. Předmětného účelu by přitom bylo nepochybně možné dosáhnout adresnějšími opatřeními, jež by postihovala toliko ty uchazeče, kteří skutečně nerespektovali podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, např. posilněním kontrolních mechanismů.
254. Uvedené nedostatky, které zpochybňují způsobilost tohoto institutu být vhodným nebo přiměřeným prostředkem k dosažení sledovaných cílů, nelze odstranit ani za použití správního uvážení ze strany krajských poboček úřadu práce při výběru uchazečů. Základní problém představuje skutečnost, že tyto krajské pobočky nemají povinnost, nýbrž jen možnost nabídnout výkon veřejné služby, která je podmíněna počtem míst sjednaných s obcemi nebo jinými subjekty. Veřejná služba v rozsahu až 20 hodin týdně, jejíž výkon je místo jakékoliv odměny motivován pouze hrozbou sankce vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, pochopitelně nebude ze strany podstatné nebo dokonce převážné části uchazečů vnímána jako příležitost, ale jako zátěž. Vznikne tak stav, kdy bude záviset na počtu sjednaných míst, zda určitá osoba bude nebo nebude vykonávat veřejnou službu, pročež nebude výjimkou situace, že ze dvou uchazečů, kteří jsou z hlediska relevantních kritérií ve srovnatelném postavení, bude muset veřejnou službu vykonávat toliko jeden z nich. Ve výsledku si bude určitá skupina uchazečů muset všechny nároky plynoucí z jejího zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání fakticky odpracovat, zatímco jiná nikoliv, aniž by tuto nerovnost bylo možné odůvodnit jiným způsobem než jako důsledek nahodilosti. Tím se navíc otevírá i prostor pro případné zneužití předmětného uvážení, protože určitou osobu bude možné fakticky, tedy bez jakéhokoliv zdůvodnění, vynechat z této nabídky.
255. Z dikce § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi vyplývá, že zákon neobsahuje kritéria, podle nichž jsou vybíráni uchazeči o zaměstnání, jimž má být učiněna nabídka výkonu veřejné služby. Jejich stanovení proto závisí až na praxi jednotlivých krajských poboček úřadu práce, čímž se jim otevírá velmi široký prostor pro správní uvážení. Jednotlivých variant nastavení těchto kritérií si lze představit několik. Zohledňovat lze např. délku období, během kterého je osoba vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, jakož i kvalifikaci, ekonomické a společenské postavení, rodinný nebo zdravotní stav, věk apod. Jakýkoliv klíč však nebude moci změnit to, že nabídka veřejné služby a s ní spojená povinnost uchazeče ji přijmout se budou dotýkat vždy jen části uchazečů, jež jsou vedeni v předmětné evidenci déle než dva měsíce. Nejde přitom o nerovnost, kterou by bylo možné aprobovat pouhým odkazem na její preventivní funkci. Pokud by bylo možné veřejnou službu považovat výlučně za opatření proti zneužívání postavení uchazeče o zaměstnání a s tím spojených plnění, pak by se dalo nepochybně akceptovat, že její nabídka bude činěna podle určitého předem vymezeného klíče jen ve vztahu k některým uchazečům a již samotná možnost jejího učinění bude působit výstražně. Takovéto řešení Ústavní soud potvrdil v případě provádění namátkových daňových kontrol [srov. nález ze dne 18. listopadu 2008 sp. zn. I. ÚS 1835/07 (N 196/51 SbNU 375), včetně odlišného stanoviska soudkyně Ivany Janů, a stanovisko pléna ze dne 8. listopadu 2011 sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11 (368/2011 Sb.), jímž byl překonán právní názor obsažený v tomto nálezu]. Srovnání s daňovou kontrolou ale přestává být přiléhavé, pokud se vezmou v úvahu i další obsahové prvky veřejné služby, tedy samotný výkon práce v rozsahu až 20 hodin týdně po dobu několika měsíců. Jde totiž o povinnost natolik tíživou, že se jí u té skupiny uchazečů, kterým byl výkon veřejné služby nabídnut, zásadním způsobem mění podmínky pro uplatnění nároků hmotného zajištění pro případ nezaměstnanosti.
256. Ve svém souhrnu se tak s ohledem na § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti vytvářejí dvě skupiny uchazečů o zaměstnání, u nichž se zásadně liší podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, přičemž určení, do jaké skupiny patří určitý uchazeč, závisí ve velké míře na širokém uvážení krajské pobočky úřadu práce. Vzhledem k omezenému počtu míst bude mít rozhodování o tom, komu bude nabídnut výkon veřejné služby, vždy určitý prvek nahodilosti. Takováto nerovnost mezi oběma skupinami uchazečů, která bude v podstatě nastávat pokaždé, nebude-li veřejná služba nabízena vždy všem uchazečům, jež mohou být v důsledku jejího nepřijetí vyřazeni z evidence, postrádá ústavně aprobované zdůvodnění a je v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
257. Skutečnost, že se uchazeči o zaměstnání mohou bránit proti rozhodnutí o vyřazení z evidence ve správním soudnictví, nijak nezpochybňuje uvedené závěry. Příslušnou žalobou se lze bránit proti vyřazení, pro které nebyly dány zákonné důvody, což bude v případě důvodu podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti znamenat i posouzení, zda uchazeč neměl právo odmítnout veřejnou službu z vážného důvodu ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tj. např. z důvodu, že druh nabízené veřejné služby je zjevně nepřiměřený dosavadní odborné kvalifikaci uchazeče o zaměstnání. Takovýto přezkum nicméně nemůže vést k odstranění strukturálních problémů posuzovaného institutu, kterými jsou kromě uvedené nerovnosti i další jeho v tomto nálezu pojmenované nedostatky. Ty jsou totiž důsledkem napadené právní úpravy a mohou být odstraněny toliko zásahem ze strany zákonodárce.
258. Ústavní soud konstatuje, že účely právní úpravy zprostředkování zaměstnání podle hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti a veřejné služby se významným způsobem rozcházejí. Vzhledem k tomu, že veřejná služba nabízí nezaměstnaným jen možnost bezplatného výkonu stanovené pracovní činnosti, lze povinnost vykonávat ji v rozsahu až 20 hodin týdně pro uchazeče o zaměstnání za všech výše uvedených omezení považovat za nepřiměřené břemeno pro uplatňování jednotlivých zákonem vymezených práv, jež jsou mu přiznána za účelem hmotného zajištění v nezaměstnanosti. Jde přitom o povinnost stanovenou zákonem, kterou musí každá osoba žádající o zprostředkování zaměstnání v průběhu svého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání strpět. V opačném případě by si totiž žádné z těchto práv uplatňovat nemohla. Všechny tyto skutečnosti vylučují, aby hodnocení napadené povinnosti vykonávat nabídnutou veřejnou službu vycházelo z předpokladu, že se na ni vztahuje souhlas uchazeče se zařazením do předmětné evidence. Na jejich základě je naopak možné dospět k závěru opačnému, a to, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoví uchazečům nepřiměřenou povinnost výkonu práce, jejíž odmítnutí sankcionuje vyřazením z evidence. V tomto smyslu lze nakonec podpůrně odkázat i na stanovisko Výboru expertů MOP, podle něhož by podmínění práva na podporu v nezaměstnanosti, jež pracovníkovi vzniklo na základě jeho účasti na pojistném systému a určité doby výkonu zaměstnání, dodatečným požadavkem výkonu práce pod sankcí ztráty tohoto práva mohlo představovat zakázanou nucenou práci [International Labour Office. Eradication of Forced Labour. Report III (Part 1B). General Survey concerning the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), and the Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105). Geneve, 2007, s. 70, bod 129, přístupná na http://www.ilo.org/gb/WCMS_089199/lang-en/index.htm]. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že v případě této povinnosti jsou naplněny oba znaky nucené práce ve smyslu čl. 9 Listiny a čl. 4 Úmluvy, resp. čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci.
259. Závěrem této části tak zbývá zodpovědět poslední z položených otázek, a to, zda napadenou povinnost nelze podřadit pod některou z výjimek ze zákazu nucených prací stanovených Listinou, případně Úmluvou nebo jinou mezinárodní smlouvou. V této souvislosti Ústavní soud podotýká, že jedinou v úvahu přicházející výjimku z tohoto zákazu lze spatřovat v argumentu mimořádných okolností v důsledku ekonomické krize, který formuloval ministr práce a sociálních věcí. Tento argument by podle jeho názoru bylo možné podřadit pod čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle něhož se za nucenou nebo povinnou práci nepovažuje služba vyžadovaná v případě nouze nebo pohromy, která ohrožuje život nebo blaho společenství, a pod čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který tuto výjimku stanoví pro práci vymáhanou v případech mimořádných okolností, jež ohrožují nebo by mohly ohrozit život nebo normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části. Obdobně by ale bylo možné nepochybně argumentovat i čl. 8 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož nucená a povinná práce nezahrnuje jakoukoliv službu vynucenou v mimořádných případech nebo při pohromě ohrožující život nebo blahobyt společenství, a v neposlední řadě i čl. 9 odst. 2 Listiny, podle níž se zákaz nucených prací nebo služeb nevztahuje na službu vyžadovanou v případě nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty. Ústavní soud však takovéto hodnocení důrazně odmítá.
260. Poukaz na probíhající ekonomickou krizi je především velmi vágní a vůbec z něho neplyne, jakým způsobem má k jejímu překonání, resp. k překonání jejích důsledků, přispět povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu. Její účel, byť lze mít výhrady ve vztahu ke schopnosti předmětné povinnosti dosáhnout jej, směřuje především k ochraně jednotlivých uchazečů před důsledky (nejen) dlouhodobé nezaměstnanosti. To sice neznamená, že by nebyl kompatibilní s veřejným zájmem na snížení nezaměstnanosti a že by jeho dosažením nebylo možné v širších souvislostech přispět k hospodářskému rozvoji, takováto souvislost je však velmi abstraktní a bylo by jí možné odůvodnit v podstatě jakoukoliv pracovní povinnost, pročež ji ani Ústavní soud nemůže považovat za postačující. Předmětnou výjimku by bylo možné akceptovat jen v případě, pokud by určitá povinnost byla stanovena právě za účelem zabránění nebo odstranění nebezpečí, jež by ohrožovala životy a zdraví nebo majetkové hodnoty (blahobyt). Z povahy věci přitom musí jít o povinnosti mimořádného charakteru, což nevylučuje jejich stanovení na delší dobu. Povinnost uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu ale není prostředkem k odstranění nějaké mimořádné situace, ale je koncipována jako stálý prostředek v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, jehož prostřednictvím mají být u uchazečů zachovány pracovní návyky a má dojít k prevenci jejich sociálního vyloučení. Z těchto důvodů jej proto nelze podřadit pod žádnou z výše uvedených výjimek.
261. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, kterou je podmíněno jejich setrvání v evidenci uchazečů o zaměstnání, je v rozporu se zákazem nucených prací ve smyslu čl. 9 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a stejně tak porušuje i zákaz svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a zásadu rovnosti v důstojnosti podle čl. 1 Listiny, resp. právo na zachování lidské důstojnosti podle čl. 10 odst. 1 Listiny.
VII./d
262. Pokud jde o namítaný nesoulad s právem na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny, Ústavní soud považuje za účelné navázat na argumentaci uvedenou zejména v bodech 243 a 244 tohoto nálezu. Zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Ústavní soud tak přistoupil k posouzení, zda napadený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti obstojí v tzv. testu rozumnosti (bod 244 tohoto nálezu). Vycházeje z již vymezeného esenciálního obsahu tohoto sociálního práva, kterým je částečně zmírnění negativních důsledků, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a vytvoření prostoru k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat (bod 243 tohoto nálezu), přitom mohl rovnou přistoupit k druhému kroku tohoto testu, jímž je zhodnocení, zda se posuzované ustanovení tohoto esenciálního obsahu nedotýká.
263. Nárok na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů]. Podpora v nezaměstnanosti je tak vlastně garantována prostřednictvím státem vytvořeného pojistného systému s povinnou účastí zaměstnanců v pracovním poměru, osob samostatně výdělečně činných či jiných zákonem stanovených osob. Případný nárok jim sice vznikne až tím, že nastane zákonem předpokládaná pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u nich však konstituuje legitimní očekávání, že v takovémto případě obdrží určité plnění. Jakákoliv změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku proto musí tuto skutečnost zohlednit.
264. Stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu působí současně jako změna podmínek pro vznik a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců a mít tak zásadní negativní průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny vytvořila delší časový rámec. Ještě předtím, než mohl Ústavní soud zvažovat případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu právní jistoty nebo důvěry v právo, si však musel položit otázku obecnější, a to, zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané povinnosti.
265. Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož vykonavatelé, jde-li o uchazeče o zaměstnání, zůstávají navzdory výkonu závislé práce v rozsahu až 20 hodin týdně nadále formálně nezaměstnanými a jsou jim odepřena práva, která by jim jako zaměstnancům náležela v základních pracovněprávních vztazích. Jejich povinnost přijmout nabídku vykonávat ji tak pro ně vlastně zakládá novou podmínku pro poskytování podpory v nezaměstnanosti, která spočívá ve výkonu činnosti, jež fakticky není ničím jiným než zaměstnáním, a mění tak samotný význam předmětné podpory, neboť ta se tím, jak otevřeně uvedl ve svém vyjádření ministr práce a sociálních věcí, stává odměnou za veřejnou službu. Tím je ale zcela popřen účel, pro který má být podpora v nezaměstnanosti poskytována, a především, pro který je hrazeno předmětné pojistné. Uchazeči si totiž plnění, na které by podle zákona měli mít nárok již v důsledku nastání pojistné události, musí opětovně odpracovat. V žádném případě nejde toliko o povinnost, jejímž smyslem by měla být zejména kontrola, zda jsou skutečně dány podmínky pro vznik nároku, např. zda uchazeč skutečně nemůže vykonávat zaměstnání bez vlastní viny. Bez povšimnutí nakonec nelze ponechat ani neodůvodněnou nerovnost, která v důsledku stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti mezi uchazeči vzniká.
266. Takto shrnuté důvody (blíže zejména body 246 až 258) vedly Ústavní soud k výše uvedenému závěru, že v důsledku napadeného ustanovení se podpora v nezaměstnanosti, jakož i všechna další plnění, jež stát poskytuje jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny, staly prostředkem, kterým stát pod sankcí jejich odepření a v rozporu s čl. 9 Listiny vynucuje na uchazečích výkon veřejné služby. Na tomto místě je třeba stejným důvodům přiznat širší ústavněprávní relevanci. Opodstatňují totiž i závěr o tom, že se napadená právní úprava dotýká hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouští vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti proto nemohlo obstát již ve druhém kroku testu rozumnosti.
VII./e
267. Závěrem této části nálezu se Ústavní soud zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny. Jeho podstatou je princip, že za výkon závislé práce v jakékoliv formě pracovněprávního vztahu náleží zaměstnancům odměna, přičemž i v tomto případě náleží zákonodárci široký prostor pro uvážení, jakým způsobem zajistí jeho uplatňování, včetně možnosti blíže regulovat způsob odměňování a jeho výši. Uvedené nevylučuje, aby k výkonu práce pro určitý subjekt docházelo i bez nároku na odměnu, k čemuž zákonodárce může stanovit přiměřenou formu právního vztahu. Vždy se však musí jednat o práci, která je za těchto podmínek vykonávána dobrovolně, přičemž odmítnutí jejího výkonu nesmí být důvodem pro uložení sankce. Případná jiná povinnost, jež by jejímu vykonavateli vznikla v důsledku tohoto odmítnutí, by musela s tímto právním vztahem věcně souviset a nesměla by být natolik zatěžující, aby vůči němu fakticky působila jako prostředek donucení k výkonu předmětné práce. V takovém případě by totiž tato osoba musela být považována za „zaměstnance“ ve smyslu čl. 28 Listiny, protože by u ní nebylo možné předpokládat, že za těchto podmínek vykonává práci na základě svobodného projevu vůle. Absence nároku na odměnu by tak nezbytně musela vést k závěru o porušení tohoto článku.
268. Pro posouzení souladu napadených ustanovení s tímto právem postačí zodpovězení dvou otázek, a to, zda se princip obsažený v čl. 28 Listiny uplatní i na výkon veřejné služby, a pokud ano, zda lze za spravedlivou odměnu považovat plnění, jež zákon přiznává uchazečům o zaměstnání jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti. K první otázce je třeba uvést, že institut veřejné služby podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi sice vytváří rámec pro výkon činnosti, jež může mít charakter závislé práce bez nároku na odměnu, s odmítnutím její činnosti však tento zákon nespojuje žádnou sankci. Takováto sankce nemůže být sjednána ani v písemné smlouvě veřejnoprávní povahy, jež představuje právní základ pro výkon veřejné služby, neboť krajské pobočce úřadu práce chybí k takovémuto ujednání potřebné zákonné zmocnění. Předmětná charakteristika se však uplatní toliko v případě, že je veřejná služba vykonávána osobami v hmotné nouzi nebo osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu nepřesahující dva měsíce. Pokud by naopak byly jako uchazeči o zaměstnání vedeny po dobu delší, pak by se na nich uplatnila povinnost přijmout nabídku veřejné služby podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti a z hlediska čl. 28 Listiny by musely být považovány za zaměstnance, jimž za výkon závislé práce musí náležet odměna.
269. Je zřejmé, že absence jakékoliv odměny by v případě povinnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu vedla k nepřípustnému zásahu do samotné podstaty a smyslu jejich práva na spravedlivou odměnu za práci, neboť toto právo by bylo zcela popřeno (druhý krok testu rozumnosti, srov. bod 244 tohoto nálezu). Jak již bylo zmíněno, z hlediska Listiny je třeba na výkon závislé práce nahlížet ve všech jeho aspektech, a nikoliv pouze jako na samotnou činnost. Právě odměna za práci představuje protiplnění, jež motivuje zaměstnance k jejímu výkonu a nejlépe ilustruje vzájemné postavení obou stran v pracovněprávních vztazích. Současně zaměstnancům umožňuje vytvářet si podmínky pro důstojný život a tvorbu a udržování sociálních vztahů. Je proto velmi obtížné pochopit, jakým způsobem má výkon veřejné služby bez nároku na mzdu vést k obnovení a zachování pracovních návyků. Zákon v tomto směru vytváří jejím vykonavatelům dokonce horší podmínky než odsouzeným ve výkonu trestu odnětí svobody, u nichž je v případě jejich zařazení k výkonu práce nárok na odměnu naopak garantován (§ 33 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů). Jiný přístup u odsouzených by přitom zpochybňoval samotnou resocializační funkci, kterou má toto jejich zařazení plnit [srov. rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 1. července 1998 sp. zn. 2 BvR 441/90 (BVerfGE 98, 169)].
270. Zůstává tak zodpovědět druhou z položených otázek, která míří k tomu, co lze za spravedlivou odměnu považovat. Na tomto místě již ale postačí pouze odkázat na výše uvedenou argumentaci, podle které sleduje podpora v nezaměstnanosti a jiná práva, jež tvoří přiměřené hmotné zajištění pro tento případ, odlišný účel a nelze je považovat za odměnu nebo protiplnění za výkon veřejné služby. Pro ilustraci absence jakékoliv souvislosti lze poukázat na to, že výše těchto plnění se mění podle kritérií, jež nemají žádnou souvislost ve vztahu k vykonávané práci. Vykonavatel veřejné služby, kterému byla učiněna nabídka již po dvou měsících v evidenci uchazečů o zaměstnání, bude dostávat několik měsíců všechna plnění včetně podpory v nezaměstnanosti. Bude-li však po skončení podpůrné doby nadále vykonávat stejnou práci, pak k ní bude docházet již jen „výměnou“ za ostatní práva, zejména za hrazení zdravotního pojištění. Tak tomu bude nakonec i během doby, po kterou nebude dostávat podporu v nezaměstnanosti z důvodu vyplacení odstupného (srov. § 44a zákona o zaměstnanosti). Ústavní soud proto konstatuje, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti není v souladu s právem zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, resp. též podle čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
271. Předmětný derogační důvod se neuplatní ve vztahu k samotné možnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož zrušení se v příslušné části návrhu rovněž domáhají navrhovatelé. Veřejná služba tak zůstává právní formou výkonu činnosti za některým z účelů vymezených v tomto ustanovení, jehož využití ze strany osob v hmotné nouzi nebo uchazečů o zaměstnání závisí plně na jejich souhlasu. Otázka, jakou motivaci budou tyto osoby mít pro její výkon, která v této souvislosti pochopitelně vyvstává, již přesahuje rámec tohoto ústavněprávního hodnocení.
VII./f
272. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., je v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a 3 a čl. 28 Listiny, čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Návrh na zrušení § 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2006 Sb., v části vyjádřené slovy „a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54)“, u něhož s ohledem na argumentaci navrhovatelů přicházelo v úvahu posouzení souladu jen s čl. 28 Listiny, důvodným neshledal.
VIII.
273. Navrhovatelé i skupina senátorů, která má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, dále spatřují nesoulad § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách se zákazem retroaktivity a principem právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Poukazují na to, že provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení, kteří vykonávají svoji činnost na základě rozhodnutí o registraci podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, musí nově žádat o oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Příslušná žádost přitom předpokládá opětovné doložení některých dokumentů, v důsledku čehož může těmto subjektům vzniknout nepřiměřená zátěž. Jako příklad uvádějí lékaře provozující soukromou praxi, již budou muset - navzdory svým zkušenostem - nově prokázat (a případně i doplnit) své kvalifikační předpoklady pro výkon povolání v určitém oboru. Námitky navrhovatelů ale směřují i proti tomu, že k zániku dosavadního oprávnění má dojít ze zákona uplynutím lhůty 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách, aniž by se dotčení provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení dopustili jakéhokoliv provinění. V průběhu ústního jednání navrhl zástupce skupiny senátorů, aby v případě § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách nedošlo ke zrušení celého ustanovení, ale jen jeho části (bod 174 tohoto nálezu), Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že v řízení o kontrole norem není podle ustálené judikatury zúžení návrhu nebo jeho zpětvzetí možné.
VIII./a
274. Ačkoliv oba návrhy směřují jen proti § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, s ohledem na obsahovou souvislost považuje Ústavní soud za účelné citovat nejen plné znění těchto ustanovení, nýbrž též znění § 121 odst. 4 téhož zákona. Tato ustanovení zní: