Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů

(1) Národní registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání obsahuje strukturované údaje o zdravotnických pracovnících, včetně hostujících osob a osob, které způsobilost k výkonu zdravotnického povolání získaly mimo území České republiky, a to

a) jméno, popřípadě jména a příjmení zdravotnického pracovníka a akademický, vědecký a pedagogický titul,

b) datum a místo narození,

c) pohlaví,

d) rodné číslo,

e) státní občanství,

f) adresu místa obvyklého pobytu na území České republiky nebo u osoby, která je usazena v jiném členském státě Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarské konfederaci, adresu bydliště mimo území České republiky,

g) datum a místo získání odborné, specializované, zvláštní odborné způsobilosti a označení odbornosti nebo odborností,

h) datum a místo získání odborné, specializované, zvláštní odborné způsobilosti a označení odbornosti nebo odborností v případě zdravotnických pracovníků, kteří způsobilost získali mimo území České republiky,

i) údaje o zahájení, přerušení nebo ukončení výkonu zdravotnického povolání,

j) údaj, zda jde o hostující nebo usazenou osobu,

k) údaje o ověření znalosti českého jazyka u zdravotnických pracovníků, kteří získali odbornou způsobilost ve studijním programu v cizím jazyce na území České republiky,

l) identifikační údaje poskytovatele nebo poskytovatelů nebo poskytovatelů sociálních služeb, u kterých je zdravotnický pracovník zaměstnán,

m) kraj, na jehož území zdravotnické povolání vykonává,

n) údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délku období, na které je výkon činnosti zakázán.

(2) Obsah Národního registru zdravotnických pracovníků je

a) veřejně přístupný na internetových stránkách ministerstva v rozsahu údajů zpracovaných podle odstavce 1 s výjimkou písmen d) a f),

b) přístupný osobě, která získala způsobilost k výkonu zdravotnického povolání,

c) přístupným dalším subjektům uvedeným v § 77,

d) přístupný oprávněným zaměstnancům zdravotních pojišťoven, a to za účelem provádění veřejného zdravotního pojištění.

(3) Ministerstvo poskytne

a) příslušnému správnímu orgánu na jeho žádost neveřejné údaje vedené v Národním registru zdravotnických pracovníků, a to pouze v rozsahu nezbytném k výkonu státní správy v oblasti zdravotnictví a šetření stížností podle tohoto zákona nebo jiných právních přepisů upravujících poskytování zdravotních služeb,

b) Ministerstvu obrany na jeho žádost neveřejné údaje vedené v registru zdravotnických pracovníků, a to pouze za účelem zajištění obrany státu podle jiného zákona36).

(1) Do Národního registru zdravotnických pracovníků předávají údaje podle

a) § 76 odst. 1 písm. a), b), c), d), e), f), i), l) a m) zdravotnický pracovník,

b) § 76 odst. 1 písm. g) vzdělávací zařízení, akreditovaná zařízení nebo pověřené organizace,

c) § 76 odst. 1 písm. h), j) a k) ministerstvo nebo pověřené organizace,

d) § 76 odst. 1 písm. i), l), m) a n) poskytovatelé, poskytovatelé sociálních služeb nebo komory.

(2) Za pravdivost a úplnost poskytovaných údajů do registru nese odpovědnost subjekt předávající údaje. Subjekt údajů uvedený ve zdravotnických registrech je povinen neprodleně oznámit správci změny jím poskytovaných údajů.

(3) Údaje do registru podle odstavce 1 se předávají v elektronické podobě způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem. Strukturu předávaných dat stanoví ministerstvo ve zdravotnickém datovém standardu.“

295. Jak vyplývá z citovaných ustanovení, Národní zdravotnický informační systém, jehož správcem je Ministerstvo zdravotnictví, je informační systém sestávající z několika zdravotnických registrů (§ 72 odst. 1 zákona o zdravotních službách). Jde především o tzv. národní zdravotní registry, v nichž jsou zpracovávány osobní údaje a jiné údaje o pacientech, včetně těch o jejich zdravotním stavu, a to za účelem získání informací ohledně zdravotního stavu obyvatelstva jako celku, jejich (nejen statistického) zpracování a vyhodnocení. Jednotlivé registry, jež jsou vymezeny v příloze k zákonu o zdravotních službách, se liší svým předmětem, který je vymezen např. druhem nemoci nebo poskytované zdravotní služby. Nová právní úprava v tomto směru navazuje na předchozí právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému podle § 67c až 67i zákona o péči o zdraví lidu, po obsahové stránce ji však mění a doplňuje. Tyto změny se týkají jak struktury těchto registrů, tak i souvisejících otázek předávání údajů nebo přístupu k těmto údajům.

296. Součástí Národního zdravotnického informačního systému jsou i Národní registr poskytovatelů (§ 74 zákona o zdravotních službách) a Národní registr zdravotnických pracovníků (§ 76 zákona o zdravotních službách). Námitky vedlejších účastníků se týkají jen posledně uvedeného registru, v němž jsou shromážděny údaje o jednotlivých zdravotnických pracovnících, tedy osobách vykonávajících povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, nebo zdravotnické povolání ve smyslu § 2 písm. a) zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Tyto údaje jsou získávány od jednotlivých zdravotnických pracovníků nebo jiných subjektů, kterým povinnost jejich předání i bez souhlasu dotčených osob vyplývá z § 77 zákona o zdravotních službách. Nová úprava jako celek nahrazuje dosavadní Registr lékařů, zubních lékařů a farmaceutů (existující již od roku 1962) podle bodu 6 přílohy k zákonu č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění zákona č. 156/2004 Sb., v němž byly vedeny jejich identifikační údaje (rodné číslo, titul), dále údaje o jejich vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž mají tyto osoby pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo osoby, název oddělení) a údaje o jejich úvazku. Tyto údaje se anonymizovaly jeden rok po ukončení výkonu povolání.

297. Nový registr bude dále zahrnovat i údaje obsažené v již existujícím Registru zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob podle § 72 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, který byl i dosud součástí Národního zdravotnického informačního systému. Konkrétně tento registr zahrnuje údaje o osobách, jimž bylo vydáno osvědčení podle § 66 citovaného zákona, tedy např. o všeobecných sestrách, porodních asistentkách nebo zubních technicích (srov. § 3 a násl. vyhlášky č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků, resp. § 3 a násl. již zrušené vyhlášky č. 424/2004 Sb., kterou se stanoví činnosti zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků), a o hostujících osobách ve smyslu § 76 citovaného zákona. Jde ve stručnosti o číslo, pod kterým bylo vydáno osvědčení, jméno a příjmení, datum narození, rodné číslo, adresu trvalého pobytu, adresu zaměstnavatele a pracovní zařazení nebo nestátního zdravotnického zařízení, kde je povolání vykonáváno, údaje o dosaženém vzdělání, datum ukončení platnosti osvědčení nebo oznámení, též údaj, zda se jedná o osobu usazenou nebo hostující, a datum vyškrtnutí z registru. Kromě údajů o rodném čísle a trvalém pobytu je tento registr veřejně přístupný. Je třeba podotknout, že zákon o zdravotních službách nijak neřeší další existenci registru podle posledně uvedeného ustanovení, který se tak zřízením Národního registru zdravotnických pracovníků stane duplicitním.

298. Podle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách ministerstvo zřídí Národní registr zdravotnických pracovníků do 24 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Fyzickým osobám, jež vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky, následně vznikne podle odstavce 5 tohoto ustanovení povinnost přihlásit se do tohoto registru do 180 dnů ode dne jeho zřízení a poskytnout ministerstvu, popřípadě pověřené právnické osobě, údaje podle § 76 zákona o zdravotních službách. Údaje vedené v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů budou převedeny do nového registru. K okamžiku vydání tohoto nálezu nebyl tento registr fakticky zřízen.

299. Závěrem této části je třeba zmínit, že v případě lékařů, zubních lékařů a farmaceutů a u každého z těchto povolání i hostujících osob vedou příslušné komory seznam svých členů, jenž nemá pouhý informační charakter, nýbrž se zařazením do něj je spojeno oprávnění k výkonu lékařského povolání [srov. povinnost členství podle § 3 zákona č. 220/1991 Sb.; k tomu rovněž nález ze dne 14. října 2008 sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (N 171/51 SbNU 93; 6/2009 Sb.)]. Rozsah údajů, které jsou v tomto seznamu vedeny, zákon přímo nestanoví, a jsou konkretizovány až v příslušných stavovských předpisech [§ 3 písm. b) Organizačního řádu České lékařské komory, § 2 odst. 1 písm. i) Organizačního řádu České stomatologické komory a § 4c Organizačního řádu České lékárnické komory]. Ve všech případech jsou evidovány jméno a příjmení (a titul), rodné číslo (nebo i datum narození), bydliště, dosažená odbornost, místo (tj. adresa zdravotnického zařízení) a forma výkonu povolání a disciplinární provinění. Již u těchto seznamů zákon předpokládá, že budou veřejně přístupné, s výjimkou údajů o datu narození, adrese pro doručování na území České republiky a adrese pro doručování na území členského státu usazení (§ 6a odst. 9 zákona č. 220/1991 Sb.). Předmětem evidence ze strany komor jsou pochopitelně i údaje týkající se členství v komoře nebo jejích orgánech.

IX./b

300. Ústavní soud úvodem přezkumu napadených ustanovení konstatuje, že v dané věci jsou předmětem posouzení otázky shromažďování a zveřejňování osobních údajů, tedy materie spadající v širším smyslu do rámce práva na respekt k soukromému životu. Význam tohoto práva, jež je normativně vyjádřeno v čl. 7 odst. 1, čl. 10, 12 a 13 Listiny, resp. též čl. 8 Úmluvy, jako jedné z hlavních záruk autonomie jednotlivce byl v dosavadní judikatuře opakovaně zdůrazňován. Zahrnuje přitom nejen tradiční vymezení soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti), ale i garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém, včetně otázek, zda, v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům [srov. zejména nález ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), bod 29, též nález ze dne 20. prosince 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/11 (43/2012 Sb.), bod 16].

301. Uvedený aspekt práva na respekt k soukromému životu je v judikatuře označován jako právo na informační sebeurčení a lze jej dovodit především z čl. 10 odst. 3 Listiny [srov. nález ze dne 17. července 2007 sp. zn. IV. ÚS 23/05 (N 111/46 SbNU 41), bod 34; nález ze dne 1. prosince 2008 sp. zn. I. ÚS 705/06 (N 207/51 SbNU 577), bod 27; nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, body 29 a následující]. Jeho podstatou je právo každé osoby, aby sama rozhodovala o tom, jaké údaje o sobě poskytne jiným osobám nebo je učiní veřejnými, přičemž její souhlas je nezbytný i pro jejich shromažďování nebo zveřejňování ze strany dalších osob. Toto právo nicméně neplatí absolutně a lze jej omezit, byť posledně uvedené ustanovení takovouto možnost výslovně nepředpokládá. Musí se však jednat o omezení za účelem ochrany jiného ústavního práva nebo dosažení ústavně aprobovaného veřejného statku, které musí být stanoveno zákonem, a to způsobem odpovídajícím nárokům plynoucím z principu právního státu. Současně musí s ohledem na sledovaný účel obstát z hlediska proporcionality (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 37, srov. též např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. června 2006 ve věci stížnosti Segerstedt-Wiberg a ostatní proti Švédsku č. 62332/00, body 76 a 88).

302. Obdobná východiska jsou výslovně vyjádřena i v některých dalších právních předpisech, jež se týkají problematiky zpracování osobních údajů. Například Úmluva o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat ve svém čl. 5 formuluje zásady pro automatizované zpracování osobních údajů. Ty musejí být a) získány a zpracovány poctivě a v souladu se zákony, b) shromažďovány pro stanovené a oprávněné účely a nesmí jich být použito způsobem neslučitelným s těmito účely, dále musejí být c) přiměřené, týkající se účelů, pro něž byly uloženy na nosiče, a nepřesahující tyto účely, d) přesné, a pokud je to potřebné, udržované v aktuálním stavu, a e) uchovávány ve formě umožňující zjistit totožnost subjektů údajů po dobu nikoliv delší, než je třeba pro účely, pro něž jsou údaje shromážděny. Obdobným způsobem jsou tyto zásady vymezeny i ve vedlejšími účastníky zmíněné směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, která na uvedenou úmluvu přímo navazuje (srov. recitál č. 11). Požadavek, aby rozsah a způsob shromažďování osobních údajů byl proporcionální ve vztahu ke sledovanému účelu, je zdůrazněn i v některých recitálech této směrnice, zejména recitálu č. 28.

303. Aplikace testu proporcionality (bod 330 tohoto nálezu) v případě shromažďování a zpracování osobních údajů bez souhlasu jejich subjektu předpokládá, že jím bude poměřován samostatně každý z nich. V obecné rovině musí jakékoliv omezení základního práva na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny především sledovat legitimní, tj. ústavně aprobovaný, cíl a musí být způsobilé tohoto cíle dosáhnout (požadavek vhodnosti). Tento účel musí být zákonem dostatečně určitě vyjádřen.

304. Jsou-li tyto podmínky splněny, je třeba posuzovat šetrnost tohoto zásahu do základního práva, a to nejen z hlediska nezbytnosti získání určitého údaje pro dosažení sledovaného cíle, nýbrž též způsobu jeho získání a následného nakládání s ním (požadavek potřebnosti). Tento údaj nesmí být použit za jiným účelem, než k jakému byl bez souhlasu jeho subjektu získán (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, body 50 a 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 24/11, body 27 až 29), z čehož pochopitelně plynou požadavky ve vztahu k jeho zajištění. Efektivní ochrana práv jednotlivce, jehož osobní údaje jsou bez jeho souhlasu zpracovávány, musí dbát toho, že s ohledem na míru citlivosti může mít zveřejnění těchto údajů pro dotčenou osobu zásadní a neodstranitelné důsledky, které nebude možné žádným způsobem dodatečně plně kompenzovat. Typicky půjde např. o otázky zdravotního stavu nebo majetkových poměrů. Skutečnost, že někdo má přístup k těmto údajům, tak musí být odůvodněna konkrétním účelem. Zákon musí v každém případě jasně definovat okruh osob, jež mají k jednotlivým údajům přístup, v jakém rozsahu jej mají a za jakých podmínek. Zároveň by měl stanovit nejen dostatečné garance, které budou zamezovat neoprávněnému přístupu nebo zneužití oprávněného přístupu (např. povinnost mlčenlivosti), ale v tomto směru i příslušné sankce (srov. v této souvislosti např. závěry Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ze dne 17. prosince 2009 ve věci stížnosti Bouchacourt proti Francii č. 5335/06, body 67 až 69). Jako jednu z garancí nakonec nelze opominout ani povinnost, aby byl údaj veden jen po nezbytnou dobu a poté byl smazán nebo anonymizován, tedy zachováván bez možnosti zjištění jeho subjektu.

305. Poslední krok testu proporcionality zahrnuje hodnotovou úvahu o tom, zda veřejný zájem na zpracování určitého osobního údaje převáží nad právem jednotlivce rozhodovat o tom, zda tento údaj poskytne jiné osobě, nebo nikoliv (proporcionalita v užším smyslu). V tomto kroku bude třeba zvažovat zejména význam předmětného údaje s ohledem na dopady jeho sdělení jiné osobě pro soukromou sféru jednotlivce (subjektu údaje), tedy zda nejde o údaj natolik citlivý, že jeho poskytnutí za daným účelem nelze spravedlivě požadovat.

306. Zbývá dodat, že tato kritéria je třeba hodnotit zvlášť přísně v případě, kdy dochází rovněž ke zveřejnění zpracovávaných údajů. Právě v případě neomezeného přístupu veřejnosti k určitému údaji musí být brán zřetel na to, že tím dochází k jeho úplnému vynětí ze soukromé sféry jednotlivce.

IX./c

307. Z § 70 a 73 zákona o zdravotních službách vyplývá, že Národní registr zdravotnických pracovníků má za cíl především evidenci personálního zabezpečení poskytovaných zdravotních služeb [§ 73 odst. 1 písm. d) tohoto zákona] a evidenci zdravotnických pracovníků z hlediska jejich oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a dosaženého vzdělání [§ 73 odst. 1 písm. e) tohoto zákona]. Ústavní soud zdůrazňuje, že samotná evidence údajů o zdravotnických pracovnících, ke které dochází na základě zákona bez jejich souhlasu, představuje zásah do jejich základního práva na informační sebeurčení, a proto nelze akceptovat, aby byla účelem sama o sobě. Vždy musí sledovat nějaký konkrétní ústavně aprobovaný účel. Ten je v tomto případě vyjádřen v § 70 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, jenž vymezuje širší účel Národního zdravotnického informačního systému jako celku, a to získání souhrnných údajů o rozsahu a kvalitě poskytovaných zdravotních služeb, pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky. Kromě toho má být registr zdrojem statistických údajů [§ 73 odst. 1 písm. f) tohoto zákona].

308. Otázce účelu Národního registru zdravotnických pracovníků se podrobně věnuje i důvodová zpráva k návrhu zákona o zdravotních službách (sněmovní tisk č. 405/0, 6. volební období, str. 132-133). Ta za hlavní záměry § 76 a 77 tohoto zákona označuje poskytování údajů veřejnosti o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, dále získání informací o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických charakteristik (věk, pohlaví) a odborných kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), údajů pro mezinárodní statistiky o personálních kapacitách a nakonec informací a podkladů pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do negraduálního a postgraduálního vzdělávání či specializačních kurzů. Smyslem tohoto registru má být rovněž vytvoření sjednocení několika dosavadních samostatných evidencí, jež nejsou obsahově propojeny, ačkoliv se jimi sledované údaje částečně překrývají.

309. Důvodová zpráva upřesňuje základní účel zpracovávání osobních údajů v předmětném registru, kterým je získání informací o personálním zajištění poskytování zdravotních služeb pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky. Jde vlastně o stejný účel, jaký sledují dosavadní Registr lékařů, zubních lékařů a farmaceutů a Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, které nový registr nahrazuje. Tato shoda platí v případě obou z nich, i pokud jde o zákonem výslovně formulované statistické či vědecké účely. Poslední účel, který je, byť implicitně, vyjádřen ve výše citovaných napadených ustanoveních, je zajištění přístupu veřejnosti k takto shromážděným údajům o zdravotnických pracovnících. Ústavní soud tak mohl přistoupit k posouzení právní úpravy Národního registru zdravotnických pracovníků z toho hlediska, zda její účely lze považovat za způsobilé odůvodnit zásah do základního práva na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny, a pokud ano, zda k jejich dosažení stanovená povinnost předat osobní údaje, resp. strpět jejich zpracování a zveřejňování, obstojí z hlediska proporcionality. O tom, že tato povinnost má zákonný základ, nejsou žádné pochybnosti.

310. Prvně uvedený účel, kterým je získání údajů o personálním zabezpečení poskytování zdravotní péče pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky, za ústavně aprobovaný nepochybně označit lze. Vytvoření registru obsahujícího údaje o zdravotnických pracovnících, a to konkrétně jejich identifikační a kontaktní údaje [§ 76 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona o zdravotních službách], základní údaje o jejich struktuře [§ 76 odst. 1 písm. c), e), ve své podstatě též písm. j) zákona o zdravotních službách], o jejich kvalifikaci [§ 76 odst. 1 písm. g), h) a k) zákona o zdravotních službách] i údaje spojené s výkonem zdravotnického povolání [§ 76 odst. 1 písm. i), j), l), m) a n) zákona o zdravotních službách], je přitom rovněž prostředkem způsobilým k dosažení stanoveného cíle. Předmětné údaje umožňují příslušným státním orgánům vyhodnotit, v jaké míře je na celostátní i regionální úrovni zabezpečeno poskytování zdravotní péče (resp. zdravotních služeb) z hlediska počtu a kvalifikace zdravotnických pracovníků, zaznamenávat a vyhodnocovat relevantní změny, včetně různých aspektů migrace zdravotnických pracovníků, a přijímat potřebná opatření, jež považují za účelná k tomu, aby jejich případný nedostatek v krátkodobém nebo dlouhodobém časovém období neohrozil dostupnost zdravotní péče pro občany. V širších souvislostech tím přispívají k ochraně ústavních hodnot života, zdraví a lidské důstojnosti.

311. Určité pochybnosti lze mít jen v případě údaje o ověření znalosti českého jazyka u zdravotnických pracovníků, kteří získali odbornou způsobilost ve studijním programu v cizím jazyce na území České republiky [§ 76 odst. 1 písm. k) zákona o zdravotních službách], neboť v jeho případě není ze zákona vůbec zřejmý ani důvod jeho zařazení právě do tohoto registru ani vztah ke sledovanému účelu. Jde o specifický údaj o jednom z kvalifikačních předpokladů, který zákon vyžaduje u absolventů akreditovaných zdravotnických studijních programů uskutečňovaných vysokými školami v České republice v jiném vyučovacím jazyku než českém, pokud chtějí své povolání vykonávat na jejím území (srov. § 35 zákona č. 95/2004 Sb. a § 86 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních). U těchto osob má Ministerstvo zdravotnictví na základě jejich žádosti stanoveným úředním způsobem ověřit, že jsou schopny odborně se vyjadřovat v českém jazyce, jehož znalost se za tímto účelem vyžaduje v rozsahu nezbytném k výkonu zdravotnického povolání. Stejný požadavek ale platí i pro osoby, jež žádají o uznání způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání získané v jiném členském státě. Je proto namístě otázka, z jakého důvodu je tento údaj vyžadován toliko u jedné skupiny zdravotnických pracovníků, a nikoliv u všech, jichž se tento požadavek dotýká. Na druhé straně nelze přehlédnout, že tento údaj představuje v podstatě jen konstatování splnění podmínky, která je u některých osob vyžadována pro vznik oprávnění k výkonu zdravotnického povolání. Již ze samotné skutečnosti, že zdravotnický pracovník uvedený v § 76 odst. 1 písm. k) zákona o zdravotních službách byl zařazen do předmětného registru, totiž vyplývá, že u něj muselo dojít k ověření této znalosti. Uvedení tohoto údaje v předmětném registru je tak třeba hodnotit, a to i pokud jde o požadavek vhodnosti, ve spojení s ostatními údaji ohledně vzdělání zdravotnických pracovníků, které jej implicitně zahrnují. Žádným způsobem se jím nezvyšuje intenzita omezení (resp. zásahu do) jejich základního práva na informační sebeurčení.

312. V dalším kroku testu proporcionality posuzoval Ústavní soud, zda napadená úprava obstojí z hlediska požadavku potřebnosti. Podstatná část údajů v předmětném registru je evidována již v souvislosti se vznikem a trváním oprávnění zdravotnických pracovníků k výkonu předmětné činnosti, když v případě lékařů, zubních lékařů a farmaceutů těmito údaji disponují příslušné profesní komory, jež je vedou v rámci seznamů svých členů. Tato duplicita však není pro posouzení potřebnosti rozhodující. Nový registr má totiž sloužit vyhodnocování personálního zajištění poskytování zdravotních služeb pro účely řízení zdravotnictví, tedy nepochybně účelu odlišujícímu se od toho, jenž opodstatňuje vedení seznamu u jednotlivých komor. Zároveň je spravován jiným subjektem a jako celek zahrnuje mnohem širší rozsah údajů o větším počtu subjektů. Samotné jeho zřízení proto nelze považovat za nerozumné nebo dokonce svévolné a požadavek potřebnosti je v jeho případě třeba hodnotit až z hlediska rozsahu zpracovávaných údajů a způsobu nakládání s nimi, a to ve vazbě na jeho účel.

313. Výše (bod 310 tohoto nálezu) byla vymezena vazba jednotlivých údajů na sledované cíle, která představuje i východisko pro hodnocení nezbytnosti rozsahu zpracovávaných údajů. Ústavní soud zastává názor, že v případě identifikačních údajů zdravotnických pracovníků, údajů o jejich struktuře (pohlaví, věk, občanství) a kvalifikaci (vzdělání, specializace) a výkonu zdravotnického povolání (místo výkonu, zahájení, přerušení a ukončení výkonu) je důvod, pro který jsou vyžadovány právě tyto údaje, zřejmý. Ve všech těchto oblastech jde v podstatě o základní údaje, bez nichž by nebylo možné získat informace, jež jsou cílem jejich zpracování. Uchovávání identifikačních údajů po dobu výkonu povolání umožňuje kontrolu zpracovávaných údajů, jsou-li tyto poskytovány ze strany více subjektů, jakož i sledování jejich změn, včetně jejich časového aspektu. V případě údaje o ověření znalosti českého jazyka lze opětovně zdůraznit, že s ohledem na svoji povahu nečiní způsob dosažení sledovaného cíle méně šetrným k základnímu právu na informační sebeurčení.

314. Zbylé údaje souvisí s výkonem zdravotnického povolání. Zatímco na údaje o tom, zda jde o hostující nebo usazenou osobu, dále o poskytovateli, u kterého je zdravotnický pracovník zaměstnán, a kraji se bez dalšího uplatní výše uvedené hodnocení, v případě údajů o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán, je žádoucí uvést podrobnější důvody. Všechny pojmy uvedené v § 76 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách je třeba vykládat z toho hlediska, zda mají relevanci ve vztahu k existenci oprávnění vykonávat zdravotnické povolání, nebo nikoliv. Ztráta zdravotní způsobilosti nebo bezúhonnosti zdravotnického pracovníka ve smyslu § 3 zákona č. 95/2004 Sb. nebo § 3 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních znamená bez dalšího, že své povolání nesmí dál vykonávat, a stejný důsledek má i ztráta oprávnění k výkonu zdravotnického povolání (např. vyloučení komory) nebo uložení zákazu činnosti. Předmětný registr ale neslouží ke shromažďování konkrétních údajů o zdravotním stavu zdravotnických pracovníků nebo o tom, jakého konkrétního jednání naplňujícího znaky trestného činu nebo disciplinárního provinění se dopustili. Tyto údaje již nejsou nezbytné k získání informace o tom, zda zdravotnický pracovník vykonává své povolání. Pro účely tohoto registru proto postačují informace o tom, že takováto skutečnost nastala a její případná právní kvalifikace. Z tohoto důvodu je i rozsah údajů vedených podle § 76 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách nezbytné vykládat restriktivně, a to ve výše uvedeném smyslu.

315. Pokud jde o přístup ke zpracovávaným údajům, zásadní význam má především § 76 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách, podle něhož je předmětný registr veřejně přístupný na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví v rozsahu údajů zpracovávaných podle odstavce 1. Výjimku představují jen údaje o rodném čísle a bydlišti. První otázka, která v této souvislosti vyvstává, tak směřuje k účelu tohoto zveřejnění, a to, zda jím lze odůvodnit takto intenzivní zásah do práva na informační sebeurčení.

316. Napadená právní úprava sice nepochybně sleduje účel umožnit přístup k údajům o zdravotnických pracovnících veřejnosti, zveřejnění osobních údajů bez souhlasu jejich subjektu však nemůže být účelem samo o sobě, nýbrž pouze prostředkem k dosažení jiného účelu, který musí být v zákoně buď výslovně definován, nebo jej musí být alespoň možné jednoznačně dovodit. V tomto případě zákonná úprava konkrétní účel výslovně nevymezuje. Legitimní důvod zveřejňování lze nicméně spatřovat ve vztahu k údajům týkajícím se samotného výkonu povolání, a to obdobně, jak je tomu v případě seznamů komor (srov. bod 299 tohoto nálezu). Povinné zveřejňování údajů o tom, že určitá osoba vykonává (a tím i splňuje podmínky pro) zdravotnické povolání, jakou má k tomuto výkonu kvalifikaci, jakou má specializaci a kde působí, umožňuje každému ověřit si, zda mu služby poskytuje osoba, která k tomu splňuje všechny právními předpisy stanovené podmínky. Vykonavatelé těchto povolání si musí být vědomi toho, že ačkoliv výkon jejich činnosti slouží ochraně života a zdraví pacienta, jsou s ním rovněž spojena i významná rizika (typicky nesprávné provedení určitého zákroku), a proto možnost ověření si jejich kvalifikace je třeba vnímat jako legitimní prostředek ochrany pacientů (resp. garance, že jim bude poskytnuta zdravotní péče na náležité odborné úrovni, srov. též bod 282 tohoto nálezu) a jako omezení související s výkonem povolání ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.

317. Uvedené závěry nepochybně odůvodňují zveřejňování významné části údajů podle § 76 odst. 1 zákona o zdravotních službách, nelze je však vztáhnout na všechny z nich. V případě data a místa narození či státního občanství, stejně jako u nezveřejňovaného rodného čísla či místa obvyklého pobytu, se jedná o osobní údaje, u nichž nelze dovodit žádný důvod, pro který by měly být v případě všech uvedených pracovníků veřejné přístupné. To platí i pro evidenci údajů o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán. Má-li být účelem zveřejnění možnost ověřit si informaci, zda zdravotnický pracovník skutečně splňuje všechny zákonné podmínky pro výkon svého povolání, pak je dostatečně vypovídající již skutečnost, že je v tomto registru veden. Pokud je ale splňovat přestal, resp. přestal vykonávat činnost, pak není důvod jeho údaje zpřístupňovat. Tyto skutečnosti postačí uvést bez dalších konkretizací, tedy bez jakéhokoliv údaje vztahujícího se ke ztrátě bezúhonnosti nebo zdravotní způsobilosti. Veřejný přístup k údajům o zdravotnických pracovnících podle § 76 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách, týká-li se údajů podle jeho odstavce 1 písm. b), e) a n) zákona o zdravotních službách, proto neobstojí ve druhém kroku testu proporcionality.

318. Ústavní soud nevylučuje, že veřejný přístup k předmětným údajům může mít i jiný legitimní účel, který by dokázal odůvodnit větší část těchto údajů, nebo dokonce všechny z nich, zákon jej však nevymezuje a nelze jej jednoznačně dovodit ani implicitně. To se nakonec týká i doby, po kterou mají být údaje zveřejňovány a jež není vymezena dostatečně určitě. Ačkoliv z výše uvedené argumentace vyplývá, že veřejný přístup k údajům podle § 76 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách neobstojí ve druhém kroku testu proporcionality, nelze opominout, že zákonodárce s ním počítal. Stanovil totiž, že veřejně přístupné budou i údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání či o zákazu činnosti, resp. též o ukončení výkonu zdravotnického povolání [§ 76 odst. 1 písm. i) zákona o zdravotních službách], z čehož je zřejmý jeho úmysl, aby tomu tak bylo i poté, co tento pracovník přestal své povolání vykonávat. Otázka však zní, jak dlouho má tento přístup trvat, resp. co je kritériem, podle něhož by bylo možné posoudit přiměřenost toho, aby byla informace o zdravotnickém povolání určité osoby veřejně přístupná i po uplynutí delšího období bez souhlasu jejích subjektů nebo dokonce proti jejich vůli. Spočívá-li účel, jak bylo implicitně dovozeno, toliko v umožnění veřejnosti ověřit si kvalifikaci a oprávnění zdravotnického pracovníka, který své povolání aktuálně vykonává, pak pro následné (dlouhodobé) zveřejňování těchto údajů není žádný důvod. I v tomto směru by tak jiný účel, který by opodstatňoval delší období zveřejňování, musel stanovit zákon. Zbývá dodat, že ze stejných důvodů lze mít pochybnosti i o tom, po jakou dobu vlastně mají být v tomto registru uchovávány údaje v neanonymizované podobě. Právní úprava nedává žádnou odpověď na otázku, zda a kdy má dojít k jejich výmazu nebo anonymizaci, přičemž s ohledem na nedostatečné vymezení účelu ji dostatečným způsobem neposkytuje ani § 20 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů.

319. Skutečnost, že rozsah veřejně přístupných údajů neobstojí ve druhém kroku testu proporcionality, má význam i pro ústavněprávní hodnocení přístupu jiných subjektů. Problematické samozřejmě není ustanovení § 76 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 73 odst. 2 písm. c) zákona o zdravotních službách, jež garantuje zdravotnickým pracovníkům přístup do tohoto registru v rozsahu jimi sdělovaných údajů, kterých jsou subjektem. V případě ostatních oprávněných subjektů ve smyslu § 76 odst. 2 zejména ve spojení s § 77 odst. 1 zákona o zdravotních službách již však není dostatečně upravena otázka, za jakým účelem a v jakém rozsahu mají mít tyto subjekty přístup k osobním údajům zpracovávaným v tomto registru. Tento nedostatek je částečně důsledkem toho, že právní úprava počítala v zásadě s veřejným přístupem k předmětnému registru. Ani v takovém případě by však nebyl zřejmý důvod, pro který by například vzdělávací zařízení nebo poskytovatelé zdravotních služeb mohli mít přístup k rodným číslům nebo adresám místa obvyklého pobytu všech zdravotnických pracovníků. Zda jej budou mít, sice závisí na rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, které podle § 73 odst. 3 zákona o zdravotních službách zajišťuje jednotlivým pracovníkům oprávněného subjektu přístup do registru a určuje jeho rozsah a účel, jakékoliv jeho rozhodnutí však bude při absenci zákonného vymezení účelu tohoto přístupu nepřezkoumatelné a bude představovat zásah do práva na informační sebeurčení. Poněvadž podmínka zákonného vymezení účelu není v případě většiny oprávněných subjektů podle § 76 odst. 2 písm. c) ve spojení s § 77 odst. 1 zákona o zdravotních službách splněna, lze i v tomto případě dospět k závěru, že napadená úprava nedostála požadavku potřebnosti.

320. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená právní úprava Národního registru zdravotnických pracovníků stanoví veřejný přístup k zpracovávaným osobním údajům v takovém rozsahu a po takovou dobu, které nelze odůvodnit žádným ústavně aprobovaným účelem, a stejně tak nelze takovýto účel dovodit ani ve vztahu k oprávnění některých subjektů, k jehož dosažení má Ministerstvo zdravotnictví vymezit rozsah přístupových práv jejich pracovníkům. Tyto závěry mají vliv na hodnocení, zda napadená právní úprava obstojí jako omezení jejich základního práva na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny v testu proporcionality, přičemž odůvodňují závěr, že z hlediska potřebnosti v tomto testu jednoznačně neobstojí § 76 odst. 2 písm. a) a c) zákona o zdravotních službách. Zároveň je třeba zdůraznit, že zrušení těchto ustanovení by mělo zásadní dopad na právní úpravu tohoto registru jako celek, protože by došlo k podstatnému omezení možnosti jeho využití, aniž by bylo možné přesně zhodnotit, zda i nadále odpovídá účelu, pro který vznikl. Tato skutečnost, společně s neurčitostí, pokud jde o dobu uchovávání zpracovávaných údajů, tak opodstatňuje závěr, že právní úprava obsažená v § 76 a 77 zákona o zdravotních službách neobstojí ve druhém kroku testu proporcionality jako celek, pročež je v rozporu s čl. 10 odst. 3 Listiny.

321. Závěrem této části Ústavní soud připomíná, že v tomto řízení nepřezkoumával ústavnost právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému jako celku, nýbrž se zabýval toliko některými aspekty těch ustanovení, jež se vztahují k Národnímu registru zdravotnických pracovníků. Tento nález proto nad rámec tohoto přezkumu nezakládá vůči § 70 až 78 zákona o zdravotních službách překážku věci rozhodnuté, a tedy nic nebrání, aby vedlejší účastníci (nebo jakýkoliv jiný oprávněný navrhovatel) proti těmto ustanovením podali nový návrh, v němž konkretizují důvody, pro které se jejich zrušení domáhají. Ústavní soud si je vědom toho, že shromažďování a zpracovávání osobních údajů o zdravotním stavu pacientů bez jejich souhlasu představuje velmi intenzivní zásah do jejich základních práv a že v tomto směru je třeba na zákonnou úpravu klást zvlášť přísné požadavky, a to zejména pokud jde o stanovení účelů, pro které mají být tyto údaje shromažďovány a zpracovávány, rozsah těchto údajů, dále okruh osob, jež mají mít k těmto údajům přístup, a účel tohoto přístupu, období, po jaké mají být zpracovány, a zabezpečení, že nedojde k neoprávněnému přístupu nebo jejich zneužití, včetně opatření k následné kontrole nakládání s těmito údaji. V tomto smyslu přitom musí takováto úprava obstát ve vztahu ke všem osobním údajům, jež jsou předmětem zpracování. Je proto žádoucí, aby zákonodárce při přijímání nové právní úpravy Národního registru zdravotnických pracovníků pečlivě zvážil, do jaké míry z těchto hledisek obstojí i ostatní registry tvořící Národní zdravotnický informační systém, a svým včasným zásahem odstranil jejich případné nedostatky, jež by mohly vést k porušování práva pacientů, zdravotnických pracovníků či jiných osob na informační sebeurčení.

X.

322. Návrh skupiny senátorů dále směřoval proti ustanovením § 114 odst. 1 písm. g) a § 117 odst. 1 písm. e), f), g), n) a r) a odst. 3 písm. d), e), f), g), h), i) a m) zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty některých přestupků nebo jiných správních deliktů v oblasti poskytování zdravotních služeb. Vedlejší účastníci mají za to, že horní hranice pokut, které tento zákon stanoví za spáchání uvedených deliktů, jsou s ohledem na jejich závažnost stanoveny v nepřiměřené výši, a tudíž neobstojí z hlediska čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny. Tato nepřiměřenost je přitom v případě některých z těchto deliktů zapříčiněna i nejednoznačností, vágností nebo dokonce rozporností jejich skutkových podstat, která zdravotnickým pracovníkům neumožňuje jednoznačně posoudit, zda jejich postup je nebo není v souladu se zákonem.

X./a

323. Napadená ustanovení vymezující skutkové podstaty správních deliktů v oblasti poskytování zdravotních služeb zní:

(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že

…

g) jako zdravotnický pracovník v rozporu s § 70 odst. 4 písm. e) bodem 5 nepředá údaje do Národního zdravotnického informačního systému,

…

(1) Poskytovatel se dopustí správního deliktu tím, že

…

e) nesplní oznamovací povinnost podle § 21 odst. 1 a 2 nebo § 27 odst. 1 písm. c),

f) nesplní oznamovací povinnost nebo nezveřejní informaci podle § 26 odst. 2 nebo 4,

g) v rozporu s § 26 odst. 3 nezajistí předání kopie zdravotnické dokumentace nebo výpisu ze zdravotnické dokumentace jinému poskytovateli,

…

n) v rozporu s § 28 odst. 1 poskytne pacientovi zdravotní služby bez jeho souhlasu,

…

r) neopatří zdravotnické zařízení označením podle § 45 odst. 2 písm. d),

…

(3) Poskytovatel se dopustí správního deliktu též tím, že

…

d) poruší povinnost mlčenlivosti podle § 51,

e) poruší povinnost vést nebo uchovávat zdravotnickou dokumentaci nebo nakládat se zdravotnickou dokumentací podle § 53 odst. 1,

f) neumožní přístup do zdravotnické dokumentace podle § 64 odst. 1,

g) neumožní nahlížení do zdravotnické dokumentace podle § 65,

h) umožní nahlížet do zdravotnické dokumentace v rozporu s § 65,

i) nepořídí výpis nebo kopii zdravotnické dokumentace podle § 66 odst. 1 nebo 2,

…

m) nezajistí prohlídku těla zemřelého podle § 84 odst. 2 písm. a), c) nebo d),“.

324. Nad rámec tohoto znění Ústavní soud dodává, že napadená ustanovení vymezují toliko skutkové podstaty jednotlivých správních deliktů. Za jejich spáchání lze nicméně uložit pokutu, jejíž maximální výše je stanovena v případě přestupku podle § 114 odst. 1 písm. g) zákona o zdravotních službách v jeho odstavci 2 písm. d) na 100 000 Kč, v případě správních deliktů podle § 117 odst. 1 písm. e), f) a g) a odst. 3 písm. m) zákona o zdravotních službách v jeho odstavci 4 písm. c) na 300 000 Kč, v případě správních deliktů podle § 117 odst. 1 písm. n) a odst. 3 písm. e), f), g), h) a i) zákona o zdravotních službách v jeho odstavci 4 písm. b) na 500 000 Kč, v případě správního deliktu podle § 117 odst. 1 písm. r) zákona o zdravotních službách v jeho odstavci 4 písm. d) na 200 000 Kč a v případě správního deliktu podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách v jeho odstavci 4 písm. a) na 1 000 000 Kč. U žádného z nich naopak zákon nestanoví dolní hranici pokuty.

X./b

325. Základní námitka vedlejších účastníků se týká nepřiměřenosti výše pokut, které lze uložit za tyto správní delikty. Takováto námitka však svým obsahem nesměřuje vůči napadeným ustanovením, nýbrž vůči relevantním částem § 114 odst. 2 písm. d) a § 117 odst. 4 písm. a), b), c) a d) zákona o zdravotních službách, které vymezují příslušné sankce. Lze samozřejmě uznat, že zrušením zákonného vymezení skutkové podstaty správního deliktu by se zbylá sankční ustanovení stala obsoletní, čímž by byla fakticky odstraněna i možnost porušení základního práva v důsledku jejich aplikace. Otázkou však zůstává, zda by takovýto postup byl slučitelný se smyslem pravomoci Ústavního soudu rozhodovat o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, jakož i zásadou minimalizace zásahů, kterou Ústavní soud aplikuje ve své rozhodovací činnosti [srov. nález ze dne 6. října 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 60]. Pokud by se totiž takovýto rozpor týkal pouze výše sankce, je zřejmé, že k jeho odstranění by postačovalo zrušení příslušného ustanovení zákona, jež tuto sankci pro předmětný správní delikt stanoví. Současné zrušení skutkové podstaty správního deliktu by bylo naopak nadbytečné a uvažovat o něm by bylo možné pouze za předpokladu, že právě v ní spočívá důvod protiústavnosti.

326. Tyto skutečnosti odůvodňují závěr, že námitky směřující vůči horní hranici pokuty nejsou s ohledem na skupinou senátorů vymezený předmět řízení relevantní. Směřují totiž vůči ustanovením zákona o zdravotních službách, která jejich návrhem nejsou napadena. Ústavní soud se však musel vypořádat se specifickou situací, jež vznikla v důsledku odmítnutí návrhu vedlejších účastníků z důvodu překážky litispendence a jeho následným věcným projednáváním v tomto řízení, jehož předmětem je návrh jiného navrhovatele na zrušení zákona o zdravotních službách jako celku. To znamená, že ačkoliv vedlejší účastníci nenavrhli zrušení příslušných ustanovení, jež stanoví sankce za správní delikty, Ústavní soud v daném řízení rozhoduje i o jejich zrušení. Vyplývá-li přitom z jeho ustálené judikatury, že je při svém rozhodování vázán pouze petitem návrhu, a nikoliv jeho odůvodněním [srov. např. nález ze dne 23. listopadu 1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.)], nabízí se přirozeně otázka, zda za těchto okolností mohl nebo dokonce měl přezkoumat předmětná ustanovení stanovující sankce i z hlediska argumentace vedlejších účastníků.

327. Ústavní soud v této otázce obecně zaujímá zdrženlivý přístup. I když není vázán odůvodněním návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu, a tedy napadená ustanovení může přezkoumat i z jiných než navrhovateli uplatněných důvodů, jeho postup nemůže být projevem libovůle. Jakýkoliv další vlastní přezkum tak musí mít s těmito důvody obsahovou souvislost, případně, půjde-li o případ tzv. konkrétní kontroly ústavnosti, musí být zachována jeho vazba na věc, v souvislosti s níž bylo takovéto řízení iniciováno. Tato možnost naopak nemůže sloužit k tomu, aby Ústavní soud využil určitého návrhu a bez jakékoliv souvislosti s uplatněnou argumentací v abstraktní rovině předestřel vlastní argumentační linii, na jejímž základě by přezkoumal a případně i zrušil napadený právní předpis nebo jeho část. To platí obzvlášť v případě, kdy je určitý právní předpis napaden toliko pro způsob jeho přijetí, aniž by byl současně namítán jeho věcný nesoulad, a kdy nález o tom, zda tento předpis byl přijat způsobem stanoveným ústavním pořádkem, není způsobilý založit překážku věci rozhodnuté vůči případnému pozdějšímu obsahovému přezkumu napadených ustanovení [srov. nález ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/09 (245/2012 Sb.), body 34 až 36].

328. V dané věci se zrušení ustanovení, jež stanovují sankce za správní delikty, domáhali pouze navrhovatelé a skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, v obou případech tomu tak ale bylo z důvodu způsobu přijetí zákona o zdravotních službách, resp. z důvodů vztahujících se k tomuto zákonu jako celku. Věcnou argumentaci proti těmto ustanovením uplatnila jen skupina senátorů, která je však naopak nezahrnula do petitu svého návrhu. Ústavní soud přesto právě v tomto návrhu shledává dostatečný základ pro jejich věcný přezkum. Z jeho obsahu je totiž zřejmé, že se jím vedlejší účastníci domáhali právě posouzení přiměřenosti horní hranice sankcí. Za situace, kdy jsou dotčená ustanovení předmětem téhož řízení, byť k návrhu jiného aktivně legitimovaného subjektu, proto nic nebrání tomu, aby Ústavní soud přihlédl i k jejich argumentaci.

329. Poté, co Ústavní soud přistoupil k přezkumu relevantních částí § 114 odst. 2 písm. d) a § 117 odst. 4 písm. a), b), c) a d) zákona o zdravotních službách, jež upravují předmětné sankce, dospěl k závěru, že uplatněná námitka nepřiměřenosti výše sankce neodůvodňuje jejich zrušení. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, peněžitá sankce mající povahu veřejnoprávní povinnosti peněžitého plnění státu je sice zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, sama o sobě však nepředstavuje porušení tohoto práva, jež je ústavně zaručeno v čl. 11 Listiny nebo čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). Posouzení, zda tato sankce obstojí jako přípustný zásah, závisí obecně na splnění některých podmínek. Především musí být takováto sankce, a to i v případě správního deliktu, stanovena zákonem, což je v dané věci splněno (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, bod 29). Předmětná zákonná úprava ale musí rovněž obstát z hlediska testu proporcionality, který se však v takovémto případě neaplikuje ve své úplné formě. Důvod tohoto postupu přitom plyne z povahy sankčních opatření.

330. Ústavní soud při hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého základního práva standardně posuzuje, zda předmětné opatření sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl jeho omezení, a pokud ano, zda je toto opatření k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), dále, zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda - jsou-li uvedené podmínky splněny - zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (proporcionalita v užším smyslu).

331. Aplikace tohoto testu v případě omezení vlastnického práva udělením peněžité sankce v určité maximální výši bude zpravidla vést k závěru, že takováto sankce sleduje legitimní cíl zamezení porušování dotčené právní povinnosti. Zároveň jde o prostředek, který je způsobilý tohoto cíle dosáhnout. Zodpovězení otázky potřebnosti horní hranice sankce v určité výši, resp. související otázky intenzity veřejného zájmu na takovémto nastavení, již ale soudním výkladem provést nelze. Jde totiž o otázky politického charakteru, jejichž řešení je ve výlučné kompetenci zákonodárce, jemuž nakonec obecně náleží legislativní úprava otázek, zda určité jednání má být trestné nebo nikoliv, definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků, jiných správních deliktů) a stanovení druhu a výše sankcí. Právě on tak může v rámci svého uvážení zohlednit jednotlivá kriminálně-politická hlediska, např. hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, body 29, 34 a 36).

332. Výsledek těchto úvah, jenž zahrnuje i stanovení druhu a výše sankce za spáchání určitého deliktu, sice může Ústavní soud dál přezkoumávat v mezích své kompetence, nicméně prostor pro jakýkoliv jeho zásah je velmi úzký. V zásadě tak může zkoumat, zda předmětná peněžitá sankce obstojí z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zda s touto sankcí spojený zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva nevede k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, jež by u něj znamenala „zmaření samé podstaty majetku“, tj. „zničení majetkové základny“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02), resp. zda nejde o případ, v němž „hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). K jejímu přezkumu ale může přistoupit i z hlediska dodržení ústavního principu rovnosti, a to jak akcesorické ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv, tak i neakcesorické, zakotvené v čl. 1 Listiny a spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01, nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, nález ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li přitom zachovány takto vymezené meze uvážení, je konečné slovo ve vztahu k účelnosti peněžní sankce v určité výši vyhrazeno zákonodárci.

333. Výše shrnutá východiska mají význam pro hodnocení argumentace vedlejších účastníků, jež spočívá v námitce nepřiměřenosti horní hranice pokut s ohledem na závažnost předmětných deliktů, jakož i neurčitost jejich vymezení. Pokud jde o prvně uvedené hledisko, je zřejmé, že uplatněná námitka je především projevem nesouhlasu se způsobem, jakým zákonodárce využil svého oprávnění při stanovení možné výše sankcí v zákoně o zdravotních službách. Vedlejší účastníci se vlastně domáhají jejich přehodnocení, protože jednotlivé správní delikty nepovažují za natolik závažné, aby odůvodňovaly stanovení sankce v namítané výši. K takovémuto přezkumu ale Ústavní soud povolán není. Přiměřenost napadených peněžitých sankcí ve smyslu uplatněné námitky může v rámci abstraktní kontroly přezkoumávat pouze z hlediska jejich případného likvidačního nebo „rdousícího“ účinku, přičemž ani v takovémto případě se nemůže omezit jen na úvahy o přiměřenosti jejich horní hranice. I kdyby totiž uložení pokuty na této úrovni, která v případě napadených sankcí činí 100 000 až 1 000 000 Kč, mělo takovýto charakter ve vztahu k určité skupině odpovědných subjektů, příslušnému správnímu orgánu by při rozhodování o výši sankce byla v každém jednotlivém případě zachována možnost zohlednit kromě závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i majetkové poměry odpovědného subjektu.

334. Povinnost zvažovat dopady ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku, protože jakékoliv uložení peněžité sankce je vždy zásahem do jeho vlastnického práva podle čl. 11 Listiny, a musí proto v každém individuálním případě obstát z hlediska výše uvedených ústavních kritérií pro přezkum výše sankcí. Je-li přitom takováto sankce uložena poskytovateli zdravotních služeb za porušení povinnosti vztahující se k výkonu této podnikatelské činnosti, musí být brán zřetel i na to, zda její uložení fakticky neznemožňuje poskytovateli dále pokračovat v jeho činnosti. Jinými slovy, musí být posuzováno, zda tato pokuta nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce. Z těchto důvodů nelze skutečnost, že § 118 odst. 2 zákona o zdravotních službách nezmiňuje případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu, interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán nemusí nebo dokonce nesmí přihlížet. Na tomto závěru nic nemění ani srovnání s § 12 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákona č. 67/1993 Sb., jež se uplatní v případě přestupku podle § 114 odst. 1 písm. g) zákona o zdravotních službách, nebo s jinými ustanoveními zvláštních zákonů, které vymezují meze správního uvážení pro ukládání pokut fyzickým nebo právnickým osobám, a povinnost přihlédnout k majetkovým poměrům odpovědného subjektu naopak výslovně stanoví. Samotná absence tohoto hlediska v některých zákonných úpravách, jež je především negativním důsledkem přetrvávající roztříštěnosti a nekoncepčnosti právní úpravy správního trestání, neodůvodňuje závěr o úmyslu zákonodárce vyloučit povinnost správních orgánů dbát ústavně zaručených práv odpovědných subjektů při použití správního uvážení. Takovýto výklad by nakonec ani nebylo možné považovat za ústavně konformní a za situace, kdy lze zohlednění majetkových poměrů odpovědného subjektu dovozovat přímo z uvedených článků Listiny, je třeba upřednostnit výklad jiný.

335. Zrušení předmětné právní úpravy by tak bylo namístě toliko tehdy, pokud by při ukládání sankcí bylo uvedené hledisko vyloučeno, což by mohl být typicky důsledek stanovení její dolní hranice ve výši, která by mohla mít likvidační nebo „rdousící“ účinek alespoň pro určitou část odpovědných subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, nález ze dne 10. března 2004 sp. zn. Pl. ÚS 12/03 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09]. V dané věci jde však o úvahu hypotetickou, neboť zákon o zdravotních službách u napadených správních deliktů žádnou dolní hranici sankce nestanoví. Případná protiústavnost zákonných ustanovení stanovujících horní hranice pokut v důsledku možnosti uložit pokutu ve výši tak extrémně vysoké, že by udělení sankce na této úrovni bylo za všech okolností nepřípustné, je v daném případě jednoznačně vyloučena. Tento závěr se nicméně týká této hranice v obecné rovině a neznamená, že by uložení pokuty v této výši v konkrétním případě nemohlo být protiústavní např. s ohledem na majetkové poměry konkrétního odpovědného subjektu a s tím spojenou intenzitu zásahu do jeho vlastnického práva a práva podnikat.

336. Zbývá dodat, že námitka nepřiměřenosti horní hranice pokut neobstojí ani v té části, ve které vychází z tvrzené neurčitosti skutkových podstat jednotlivých správních deliktů. Požadavek určitosti totiž v případě právní úpravy trestných činů nebo správních deliktů vyplývá přímo z principu právní jistoty, jenž je jedním ze znaků demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Jeho dodržení je proto nezbytným předpokladem ústavní konformity takovéto právní úpravy, a to bez ohledu na výši sankce, která za spáchání těchto deliktů hrozí. Vztah úměrnosti mezi určitostí skutkové podstaty a výší sankce tak nelze z ústavního pořádku dovozovat.

337. Ze všech těchto důvodů proto Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že posuzovaná ustanovení zákona o zdravotních službách stanovující sankce za některé správní delikty nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny. Možnost případného přezkumu konkrétní aplikace těchto ustanovení z výše uvedených ústavněprávních hledisek v řízení o ústavních stížnostech zůstává nedotčena.

X./c

338. Námitky nepřiměřenosti výše sankcí sice nebyly způsobilé odůvodnit závěr o protiústavnosti napadených ustanovení, jež vymezují skutkové podstaty jednotlivých správních deliktů, Ústavní soud se však ve vztahu k nim musel vypořádat i se související argumentací ohledně jejich neurčitosti, vágnosti či rozpornosti. Případný závěr, že napadená ustanovení stanoví právní povinnosti, jejichž obsah není seznatelný pro jejich adresáty, by totiž znemožňoval, aby za takovéto jednání bylo možné uložit odpovědnému subjektu sankci, a současně by zakládal jejich rozpor s principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, zahrnujícími i požadavky na vnitřní koherenci právního řádu a na jeho určitost a srozumitelnost [srov. nález ze dne 28. února 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nález ze dne 2. července 1997 sp. zn. Pl. ÚS 2/97 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.)].

339. Ačkoliv při posuzování, zda právní předpis odpovídá z ústavního pořádku vyplývajícímu požadavku jeho určitosti, nelze obecně upřít relevanci poukazům na možné složitější nebo nejednoznačné případy jeho aplikace, samotná skutečnost, že tyto případy mohou nastat, ještě neodůvodňuje závěr o jeho protiústavnosti. Ten by přicházel v úvahu toliko tehdy, pokud by znění právního předpisu neumožňovalo určit jeho normativní obsah ani pomocí obvyklých interpretačních metod (k tomu blíže zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 2/97, rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06, bod 186). Takovýto závěr ale vedlejší účastníci netvrdí a nelze k němu dospět ani na základě jejich argumentace sestávající především z poukazů na rozličné situace, které mohou nastat v aplikační praxi, kdy bude podle jejich názoru pro zdravotnického pracovníka obtížné rozpoznat, jaké jednání odpovídá nebo neodpovídá právní povinnosti stanovené zákonem o zdravotních službách, nebo dostatečně zjistit skutkový stav, případně, kdy splnění této povinnosti nebude s ohledem na konkrétní okolnosti možné. V případě všech těchto situací, jež jsou shrnuty v narativní části tohoto nálezu (část II./f), umožňují napadená ustanovení, resp. ustanovení, na která napadená ustanovení při vymezení správních deliktů odkazují (a ve vztahu k nimž se vzhledem k tomu, že dotvářejí skutkovou podstatu těchto deliktů, uplatní požadavky určitosti ve stejné míře), dostatečně určitě identifikovat obsah a účel jimi stanovených právních povinností.

340. K jednotlivým příkladům Ústavní soud pouze stručně uvádí, že nesouhlasí s tvrzením vedlejších účastníků o údajné neurčitosti § 117 odst. 3 písm. d), resp. též písm. e), f), g), h) a i) ve spojení s § 51 odst. 2 písm. d) částí před středníkem zákona o zdravotních službách. Podle posledně uvedeného ustanovení dochází ke sdělování údajů nebo jiných skutečností, na něž se vztahuje povinnost mlčenlivosti podle tohoto zákona, pro potřeby trestního řízení způsobem stanoveným právními předpisy upravujícími trestní řízení. Jde tedy o ustanovení s jednoznačným zněním, z něhož vyplývá, že ke sdělení těchto skutečností musí dojít v souladu s § 8 odst. 5 trestního řádu se souhlasem soudce. Ostatní příklady, které se vztahovaly i ke správním deliktům podle § 117 odst. 1 písm. e), f), g) a n) a odst. 3 písm. m) zákona o zdravotních službách, se již týkají možné aplikace napadených ustanovení v určitých domnělých situacích, jejichž právní hodnocení však Ústavnímu soudu v tomto typu řízení nepřísluší. Určitost § 114 odst. 1 písm. g) a § 117 odst. 1 písm. r) zákona o zdravotních službách nebyla vedlejšími účastníky zpochybněna vůbec.

341. Závěrem této části Ústavní soud konstatuje, že napadená ustanovení přezkoumával jen z hlediska argumentace uplatněné vedlejšími účastníky, přičemž v tomto rozsahu neshledal jejich nesoulad s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 4 Listiny.

XI.

342. Ústavní soud přistoupil k posouzení posledního z podaných návrhů, a to návrhu skupiny poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, na zrušení zákona o zdravotních službách jako celku, případně na zrušení některých jeho ustanovení.

343. Podstatou jednotlivých námitek je nejen tvrzený nesoulad s ustanoveními Ústavy a Listiny, nýbrž též Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Hned v úvodu této části nálezu proto považuje Ústavní soud za účelné konstatovat, že posledně uvedená úmluva byla jako mezinárodní smlouva o lidských právech a základních svobodách ve smyslu čl. 10 Ústavy v původním znění, se kterou vyslovil souhlas Parlament a schválil ji podle čl. 39 odst. 4 Ústavy v původním znění, referenčním hlediskem v řízení o kontrole norem již v době, kdy se stala pro Českou republiku závaznou, tj. ode dne 1. října 2001. Tento význam přitom neztratila ani v důsledku vypuštění této kategorie mezinárodních smluv ze znění Ústavy, k němuž došlo novelou provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., protože pojem ústavního pořádku ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ve znění této novely, zahrnuje i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách [k tomu podrobně nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01, část VII, dále též nález ze dne 15. dubna 2003 sp. zn. I. ÚS 752/02 (N 54/30 SbNU 65), nález ze dne 24. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.)]. Z těchto důvodů proto bylo možné posoudit soulad napadeného zákona i s touto úmluvou.

XI./a

344. Ve vztahu k zákonu o zdravotních službách vedlejší účastníci namítají, že místo pojmu zdravotní péče, na kterou se odvolávají Listina i Ústava, užívá nový pojem zdravotních služeb, čímž se jako celek dostává do rozporu s ústavním pořádkem. Ústavní soud ale s takovýmto hodnocením nesouhlasí.

345. V první řadě je třeba zdůraznit, že zavedení pojmu zdravotní služby jako ústředního pojmu nové právní úpravy svým významem nepochybně přesahuje pouhou změnu terminologie a lze na něj nahlížet i jako na prvek určitého kulturního či hodnotového posunu ve způsobu, jakým společnost nahlíží na otázky vztahu lékaře a pacienta, odpovědnosti jednotlivce za své zdraví a role státu při zabezpečování dostupnosti zdravotní péče. Důsledkem bude jeho postupný průnik a etablování se v myšlení lidí a časem také v související širší společenské diskusi o uvedených otázkách, což může mít vliv mimo jiné na obsah řady dnes existujících právních pojmů či institutů. Ústavnímu soudu nicméně nepřísluší kritizovat tuto změnu z hlediska účelnosti či správnosti. Je oprávněn hodnotit pouze její soulad s ústavně zaručeným právem na ochranu zdraví a poskytování zdravotní péče ve smyslu čl. 31 Listiny, přičemž v tomto smyslu lze zpochybnit již základní východisko argumentace vedlejších účastníků, protože zdravotní péče nepřestává být pojmem zákonným (srov. § 2 odst. 4 a § 5 zákona o zdravotních službách). Nedochází k jeho nahrazení, ale jen podřazení pod obsahově širší pojem zdravotní služby. I nadále si tak zachovává svůj autonomní obsah vyplývající z čl. 31 Listiny. Zavedení nového pojmu navíc nelze interpretovat způsobem, který by omezoval obsah pojmu zdravotní péče, a tedy i předmětné ústavní právo zůstává nadále beze zbytku zachováno.

346. Z návrhu vedlejších účastníků nelze dovolit žádné další důvody, na jejichž základě by zákonodárcem zvolené nové pojmosloví mělo být protiústavní. Pouhá úvaha, že ústavní pořádek neupravuje určitý pojem, k takovémuto důsledku nepochybně vést nemůže, přičemž zákonodárci nelze vytknout ani to, že by zavedením nového pojmu působil neurčitost jednotlivých ustanovení zákona. Z těchto důvodů považuje Ústavní soud tuto námitku za neopodstatněnou.

XI./b

347. Pokud jde o námitky ve vztahu k jednotlivým ustanovením, vedlejší účastníci brojí v první řadě proti § 4 odst. 5 a § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách. Na rozdíl od dosavadního § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, podle něhož poskytovala zdravotnická zařízení zdravotní péči „v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy“, stanoví nová právní úprava pacientům právo na poskytování zdravotních služeb pouze na „náležité odborné úrovni“, kterou vymezuje „s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti.“ V této změně spatřují vedlejší účastníci snížení standardu (kvality) zákonem garantované zdravotní péče, kterou jsou zdravotnická zařízení povinna poskytovat pacientům, a to v rozporu s čl. 4 a 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně a čl. 31 Listiny, jakož i snížení jejich právní jistoty, že budou léčeni řádně a nejlépe, jak to ve zdravotnictví v 21. století jde.

348. Napadená ustanovení zní:

…

(5) Náležitou odbornou úrovní se rozumí poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti.

…

(2) Pacient má právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni.“

349. Argumentace vedlejších účastníků sice směřuje i proti § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, jež vymezují povinnosti poskytovatelů zdravotních služeb, její podstata však spočívá v tvrzeném opominutí zákonodárce stanovit povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas. Vzhledem k tomu, že se jejich obsahu jinak nedotýká, nepovažoval Ústavní soud za potřebné, a to i s ohledem na jejich rozsah, uvádět tato ustanovení v plném znění.

350. Ústavní soud se musel v první řadě zabývat obsahem napadené právní úpravy, zhodnotit, v jakém směru představuje posun oproti dosavadnímu právnímu stavu, a posoudit její ústavněprávní význam. Napadená ustanovení obecným způsobem vymezují odborný standard (postup lege artis), jemuž musí odpovídat poskytování zdravotní péče a ostatních zdravotních služeb na území České republiky. Ve své podstatě jde o zákonem stanovené omezení způsobu výkonu této činnosti (čl. 26 Listiny), jež se týká všech zdravotnických pracovníků a jehož účelem je ochrana života a zdraví osob, které poskytují určitý druh a formu zdravotní péče. Neodborné zacházení při jejím poskytování by totiž s ohledem na povahu konkrétního zákroku mohlo vést k závažným negativním zásahům do zdraví nebo tělesné integrity jednotlivce, v jejímž důsledku by se poskytovaná péče nejen míjela se svým účelem, nýbrž by se sama stala nebezpečím pro hodnoty, jejichž ochraně má sloužit. Smysl takto vymezeného požadavku je nicméně širší a promítá se i do naplňování práva na život podle čl. 6 Listiny a práva na ochranu zdraví a na zdravotní péči podle čl. 31 Listiny. Tomuto právu odpovídá povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující, způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality [usnesení ze dne 5. května 1999 sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319)]. Všichni pojištěnci by tak měli mít stejnou měrou nárok na taková ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky. Vhodnost a účinnost léčby (tedy její kvalita) naopak nesmí představovat kritéria pro rozlišování zdravotní péče na základní (levnější) a nadstandardní (dražší) [srov. nález ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.)].

351. Zákonná povinnost, aby zdravotní péče, resp. zdravotní služby byly poskytovány „v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy“ (§ 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu) nebo „podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů“ (napadená ustanovení), je vymezena pouze rámcově a její obsah je konkretizován souhrnem dostupných, odbornou veřejností akceptovaných a praxí ověřených poznatků lékařské vědy v konkrétním časovém období. To však neznamená, že by byla pro své adresáty vymezena vágně nebo neurčitě. Možnost zodpovězení otázky, zda jí určitý postup odpovídá nebo nikoliv, je třeba vnímat v kontextu kvalifikačních předpokladů pro výkon jednotlivých zdravotnických povolání. Obdobným způsobem je nakonec vymezena tato povinnost i v čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož je jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy.

352. Mezi požadavky plynoucími z dosavadní i nové právní úpravy není, pokud jde o citovanou část, zásadní rozdíl, přičemž jiný závěr neodůvodňují ani ostatní znaky obsažené v definici „náležité odborné úrovně“ podle § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách. Požadavek respektování individuality pacienta vyplývá již ze samotné skutečnosti, že účinek nebo vhodnost konkrétního typu léčby nebo zákroku se může lišit v závislosti na osobě pacienta, jeho duševním a fyzickém stavu. Za novum ale nelze označit ani ohled „na konkrétní podmínky a objektivní možnosti“, jimiž jsou nepochybně míněny jak specifické okolnosti, za nichž k poskytnutí zdravotních služeb došlo, tak i aktuální možnosti jednotlivých zdravotnických zařízení postupovat při jejich poskytování určitým způsobem.

353. Právě k tomuto znaku definice náležité odborné péče vztahují vedlejší účastníci své námitky, když tvrdí, že v jeho důsledku již zákon o zdravotních službách (oproti předchozí právní úpravě) netrvá na co nejlepší možné léčbě pacienta, tedy - jinými slovy - na tom, aby byl léčen v souladu s nejvyšším stupněm vědeckého poznání. Ústavní soud však zastává názor, že takovýto požadavek z ústavního pořádku dovodit nelze. Především je třeba uvést, že vymezení podmínek, za nichž se jednotlivec může domoci práva na zdravotní péči, náleží ve smyslu čl. 31 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny zákonodárci. Jeho uvážení je přitom omezeno jednak obecnými principy spojenými se zásadou právního státu, především zásadou rovnosti a zákazem svévole, jednak požadavkem respektování podstaty a smyslu ústavně zaručeného práva (čl. 4 odst. 4 Listiny), jenž má v případě sociálních práv zpravidla povahu garance určitého plnění nebo služby, které sledují nějaký ústavně aprobovaný účel. Je tedy na něm, aby vymezil takové podmínky uplatňování práva podle čl. 31 Listiny, jež jednotlivým pojištěncům umožní přístup ke zdravotní péči, jež dostojí výše uvedeným požadavkům její kvality. Jakékoliv přiznané nároky jsou však vázány na rámec zdravotního pojištění a s tím spojený limitující faktor, kterým je omezený objem finančních zdrojů na úhradu zdravotní péče [srov. nález ze dne 10. července 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), též poukaz na „dostupné zdroje“ podle čl. 3 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně]. Zákonný požadavek garance z celosvětového hlediska nejlepší úrovně poskytování zdravotní péče by proto místo skutečného zvýšení jejího standardu vedl s největší pravděpodobností k tomu, že by se tato úroveň stala v převážném množství případů nedosažitelnou a s ohledem na své náklady by přístup jednotlivce k zdravotní péči naopak fakticky omezovala. Jiný výklad nakonec nepřipouštěl ani § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, který vedlejší účastníci považují za ústavně konformní. Ani v jeho případě nemohly být přehlíženy faktické (finanční, znalostní i personální) limity, které byly a jsou určující pro rozsah a podobu poskytované zdravotní péče v České republice (srov. např. Císařová, D. - Sovová, O. Trestní právo a zdravotnictví, Praha: Nakladatelství Orac, 2000, s. 16-17). Odpověď na otázku, zda bude konkrétní typ léčby vždy tím nejlepším možným, nebo zda bude upřednostněna jiná (levnější) varianta, proto vždy závisí na uvážení zákonodárce, respektive na tom, jakým způsobem stanoví pravidla, jež budou pro rozhodnutí v této otázce určující. Takováto právní úprava samozřejmě nesmí vybočit z mezí, jež pro vymezení obsahu práva podle čl. 31 Listiny vyplývají z ústavního pořádku.

354. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená ustanovení zjevně nejsou v rozporu s čl. 31 Listiny ani s čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, se kterým je v obsahové shodě. Tím je rovněž vyloučen i namítaný rozpor s čl. 24 této úmluvy, jež zaručuje osobě, která utrpěla újmu způsobenou zákrokem, nárok na spravedlivou náhradu škody, a to za podmínek a postupů stanovených zákonem. Vedlejší účastníci takovýto rozpor namítali z důvodu, že podle jejich názoru zákon garantoval nižší úroveň zdravotní péče než uvedená úmluva. Závěrem Ústavní soud neshledal protiústavnost napadených ustanovení, resp. § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, z důvodu tvrzené absence povinnosti zdravotnických zařízení poskytovat zdravotní péči řádně a včas. K tomu postačí poznamenat, že uvedená povinnost je zahrnuta právě v povinnosti postupovat podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, pročež je tato námitka zcela bezpředmětná.

XI./c

355. Úmluva o lidských právech a biomedicíně ve svém čl. 6 odst. 2 stanoví, že „jestliže nezletilá osoba není podle zákona způsobilá k udělení souhlasu se zákrokem, nemůže být zákrok proveden bez svolení jejího zákonného zástupce, úřední osoby či jiné osoby nebo orgánu, které jsou k tomu zmocněny zákonem. Názor nezletilé osoby bude zohledněn jako faktor, jehož závaznost narůstá úměrně s věkem a stupněm vyspělosti.“ Vedlejší účastníci se domnívají, že § 35 zákona o zdravotních službách je v rozporu s uvedeným ustanovením, neboť opomíjí faktickou způsobilost nezletilých k udělování souhlasu se zdravotní péčí. Místo toho pouze stanoví povinnost zaznamenat názor nezletilého, příp. též pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům, do zdravotnické dokumentace.

356. Napadené ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách zní:

(1) Nezletilému pacientovi a pacientovi zbavenému způsobilosti k právním úkonům se zdravotní služby poskytují se souhlasem jeho zákonného zástupce, s výjimkou případů, kdy lze zdravotní služby poskytovat bez souhlasu. Vždy je však třeba zjistit názor nezletilého pacienta, který je s ohledem na svůj věk schopen vnímat situaci a vyjadřovat se, a názor pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům. Vyjádří-li pacient uvedený ve větě druhé svůj názor, zaznamená se do zdravotnické dokumentace; do zdravotnické dokumentace se rovněž zaznamená důvod, pro který nemohl být názor pacienta zjištěn.

(2) Jde-li o nezletilého pacienta,

a) jehož zákonnými zástupci jsou rodiče, vyžaduje se

1. souhlas obou rodičů, a to k poskytnutí zdravotních služeb, které mohou podstatným způsobem negativně ovlivnit další zdravotní stav pacienta nebo kvalitu jeho života,

2. souhlas alespoň jednoho z rodičů, a to k poskytnutí zdravotních služeb, které nejsou zdravotními službami podle bodu 1, nebo k postupu podle písmene b);

tím není dotčena možnost poskytovat zdravotní péči bez souhlasu podle § 38,

b) který dovršil 15 let věku, lze mu zdravotní služby poskytované registrujícím poskytovatelem poskytovat bez zjišťování souhlasu zákonného zástupce, pokud zákonný zástupce s takovým postupem vyjádří písemný souhlas, který může podmínit následným informováním o poskytnutých zdravotních službách; písemný souhlas zákonného zástupce je součástí zdravotnické dokumentace vedené o nezletilém pacientovi.

(3) Poskytovatel oznámí soudu do 24 hodin za účelem ustanovení opatrovníka, že

a) nelze získat k poskytnutí zdravotních služeb souhlas obou rodičů podle odstavce 2 písm. a) bodu 1, nebo

b) názor pacienta uvedeného v odstavci 1 na poskytnutí zdravotních služeb, které mohou podstatným způsobem negativně ovlivnit jeho další zdravotní stav nebo kvalitu života a které nelze poskytnout bez souhlasu, je v rozporu s názorem jeho zákonného zástupce.

(4) Jde-li o zdravotní služby, které lze podle § 38 poskytovat bez souhlasu a jsou-li nezbytné k záchraně života nebo zdraví pacienta uvedeného v odstavci 1 a odpírají-li rodiče nebo jeden z nich nebo jiný zákonný zástupce souhlas, rozhodne o poskytnutí zdravotních služeb ošetřující lékař nebo jiný zdravotnický pracovník, určený poskytovatelem.

(5) Jde-li o pacienta uvedeného v § 28 odst. 4, poskytovatel vyloučí, má-li podezření, že je tento pacient zneužíván nebo týrán, popřípadě, že je ohrožován jeho zdravý vývoj, přítomnost osob uvedených v § 28 odst. 3 písm. e) při poskytování zdravotních služeb, pokud jde o vyšetření za účelem vyloučení známek uvedených skutečností.“

357. Napadené ustanovení vychází ze znění čl. 6 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, jehož znění ve svém odstavci 1 v podstatě přebírá a ve svých dalších odstavcích jej dále rozvádí. Zatímco uvedený článek předpokládá, že i když může být zákrok na nezletilém proveden jen se svolením jeho zákonného zástupce, bude zohledněn i názor nezletilé osoby jako faktor, jehož závaznost narůstá úměrně s věkem a stupněm vyspělosti, ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách stanoví pouze povinnost zápisu názoru nezletilého pacienta nebo pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům do zdravotnické dokumentace. Tato skutečnost však nijak nebrání provést jeho ústavně konformní výklad, který by mu přiznal širší význam spočívající v tom, že k tomuto názoru bude přihlédnuto. Zákon navíc sám předpokládá jeho relevanci, neboť řeší situaci, kdy se liší názor nezletilého pacienta nebo pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům a jejich zákonného zástupce. Ústavní soud proto konstatuje, že nespatřuje nesoulad s ústavním pořádkem v otázce nedostatečného zohlednění vůle těchto osob.

XI./d

358. Další uplatněné námitky směřují proti časovému omezení platnosti dříve vysloveného přání podle § 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách na 5 let. Vedlejší účastníci jsou rovněž přesvědčeni, že z § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách není zřejmé, zda je důvodem neuplatnění dříve vysloveného přání zbavení způsobilosti k právním úkonům v době vyslovení souhlasu, nebo v době poskytnutí zdravotní služby. Za působící proti svobodě občanů rozhodnout se o svých právech, zdraví a budoucím životě považují § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách, byť v tomto případě může s ohledem na další argumentaci jít pouze o nesprávné označení (místo odstavce 3).

359. Napadené ustanovení § 36 zákona o zdravotních službách zní:

(1) Pacient může pro případ, kdy by se dostal do takového zdravotního stavu, ve kterém nebude schopen vyslovit souhlas nebo nesouhlas s poskytnutím zdravotních služeb a způsobem jejich poskytnutí, tento souhlas nebo nesouhlas předem vyslovit (dále jen „dříve vyslovené přání“).

(2) Poskytovatel bude brát zřetel na dříve vyslovené přání pacienta, má-li ho k dispozici, a to za podmínky, že v době poskytování zdravotních služeb nastala předvídatelná situace, k níž se dříve vyslovené přání vztahuje, a pacient je v takovém zdravotním stavu, kdy není schopen vyslovit nový souhlas nebo nesouhlas. Bude respektováno jen takové dříve vyslovené přání, které bylo učiněno na základě písemného poučení pacienta o důsledcích jeho rozhodnutí, a to lékařem v oboru všeobecné praktické lékařství, u něhož je pacient registrován, nebo jiným ošetřujícím lékařem v oboru zdravotní péče, s níž dříve vyslovené přání souvisí.

(3) Dříve vyslovené přání musí mít písemnou formu a musí být opatřeno úředně ověřeným podpisem pacienta. Součástí dříve vysloveného přání je písemné poučení podle odstavce 2. Platnost dříve vysloveného přání je 5 let.

(4) Pacient může učinit dříve vyslovené přání též při přijetí do péče poskytovatelem nebo kdykoliv v průběhu hospitalizace, a to pro poskytování zdravotních služeb zajišťovaných tímto poskytovatelem. Takto vyslovené přání se zaznamená do zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi; záznam podepíše pacient, zdravotnický pracovník a svědek; v tomto případě se nepostupuje podle odstavce 3.

(5) Dříve vyslovené přání

a) není třeba respektovat, pokud od doby jeho vyslovení došlo v poskytování zdravotních služeb, k nimž se toto přání vztahuje, k takovému vývoji, že lze důvodně předpokládat, že by pacient vyslovil souhlas s jejich poskytnutím; rozhodnutí o nerespektování dříve vysloveného přání pacienta a důvody, které k němu vedly, se zaznamenají do zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi,

b) nelze respektovat, pokud nabádá k takovým postupům, jejichž výsledkem je aktivní způsobení smrti,

c) nelze respektovat, pokud by jeho splnění mohlo ohrozit jiné osoby,

d) nelze respektovat, pokud byly v době, kdy poskytovatel neměl k dispozici dříve vyslovené přání, započaty takové zdravotní výkony, jejichž přerušení by vedlo k aktivnímu způsobení smrti.

(6) Dříve vyslovené přání nelze uplatnit, jde-li o nezletilé pacienty nebo pacienty zbavené způsobilosti k právním úkonům.“

360. Vedlejší účastníci přímo neoznačují ústavní normu, se kterou má být napadené ustanovení v rozporu, z obsahu jejich argumentace je však zřejmé, že jde o čl. 9 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož bude brán zřetel na dříve vyslovená přání pacienta ohledně lékařského zákroku, pokud pacient v době zákroku není ve stavu, kdy může vyjádřit své přání. Je třeba uvést, že i když toto ustanovení bylo od okamžiku, kdy se úmluva stala závaznou, přímo aplikovatelným, zákonodárce na existenci tohoto práva dlouho nereagoval ani pro jeho výkon neupravoval bližší podmínky. Vůbec poprvé tak činí až v § 36 zákona o zdravotních službách.

361. Institut dříve vysloveného přání umožňuje, aby pacient vyslovil souhlas nebo nesouhlas s poskytnutím určité zdravotní služby nebo způsobem jejího poskytnutí pro případ, že by se dostal do takového zdravotního stavu, v němž jej nebude moci vyslovit. Vážnost důsledků tohoto projevu vůle vyžaduje, aby o tom, zda jej učinil právě dotčený pacient, neexistovaly žádné pochybnosti. Nesouhlas s určitým zákrokem totiž může vést ke zhoršení zdravotního stavu pacienta nebo dokonce i k jeho smrti. Ústavní soud proto nepovažuje za nepřípustné omezení tohoto práva, pokud zákon jeho uplatnění podmíní určitými formálními požadavky, které budou bránit případnému zneužití tohoto institutu a umožní, aby byl skutečný obsah vůle tohoto pacienta jednoznačně seznatelný. Rovněž nelze nic vytknout ani požadavku poučení pacienta příslušným lékařem o důsledcích jeho rozhodnutí, jehož vztažení i na tento projev vůle plně odpovídá smyslu informovaného souhlasu podle čl. 5 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. V obou případech tak lze právní základ pro tato omezení spatřovat v čl. 5 a 9 ve spojení s čl. 27 této úmluvy, který umožňuje poskytnout větší právní ochranu při aplikaci biologie a medicíny, než je stanoveno v této úmluvě.

362. Vedle uvedených podmínek ale zákon stanoví rovněž časové ohraničení platnosti dříve vysloveného přání na dobu 5 let. Účelem tohoto opatření, na který ve svém vyjádření poukázal i ministr zdravotnictví, je ochrana pacienta s ohledem na předpokládaný vývoj v medicíně. Nové medicínské postupy, jež v době vyslovení přání nemohly být pacientovi známy, by totiž mohly být relevantním důvodem pro změnu jeho rozhodnutí, pokud by o nich věděl a zdravotní stav by mu umožňoval rozhodnout o poskytnutí určité zdravotní služby. Zákon tedy předpokládá, že má-li pacient zájem na trvání dříve vyjádřeného přání, musí toto přání vyslovovat (a tím i potvrzovat) opakovaně s určitým časovým odstupem. Možnost tak opětovně učinit přitom není nijak limitována a lze ji využít kdykoliv, a to i před uplynutím této doby.

363. Ústavní soud si v této souvislosti položil otázku, zda takováto úprava neodporuje čl. 9 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, který stanoví povinnost přihlédnout k přání pacienta, aniž by se platnost tohoto přání s ohledem na plynutí času jakkoliv omezovala. Při jejím posouzení přitom vycházel z účelu tohoto institutu. Jak již bylo uvedeno, čl. 27 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně umožňuje přijmout taková zákonná opatření, v jejichž důsledku bude poskytnuta větší právní ochrana při aplikaci biologie a medicíny. Tato možnost v případě institutu dříve vysloveného přání nepochybně zahrnuje i opatření, jež zaručí, že toto přání bylo učiněno vážně a s vědomím možných důsledků, přičemž požadavek opětovného potvrzování tohoto přání s určitým časovým odstupem nepochybně je způsobilý plnit tuto garanční funkci. Neplatí to však vždy. Je třeba odlišit situace, kdy nové vyslovení tohoto přání je ze strany pacienta bez větších obtíží možné, a kdy naopak - s ohledem na jeho zdravotní stav - možné není. Právě v těchto případech se napadené časové ohraničení dostává do rozporu se smyslem institutu dříve vysloveného přání. Pacient totiž toto přání projevil právě pro případ, že o sobě nebude schopen sám rozhodnout, zákon však i v případě, kdy taková situace nastane, podmiňuje jeho další platnost novým projevem vůle, jenž již však ze strany pacienta nemůže být učiněn. Důsledky uvedeného nedostatku právní úpravy lze demonstrovat na příkladu pacienta postiženého Alzheimerovou chorobou, který ještě předtím, než mu jeho zdravotní stav přestane umožňovat vyslovit souhlas nebo nesouhlas s poskytnutím zdravotním služby, projeví předepsaným způsobem vůli, aby v případě infarktu nebyl resuscitován. Toto přání může platit několik měsíců nebo let poté, co již nebude moci souhlas poskytnout, den po uplynutí pětileté doby již k tomuto přání ale nebude moci být vůbec přihlédnuto, ačkoliv s výjimkou uplynutí této doby nedošlo k žádné skutečnosti, jež by zpochybňovala další trvání předmětného přání, a pacient sám své původní přání nemůže vyslovit opětovně. Důvody původního přání přitom mohou být výrazem dlouhodobého hodnotového přesvědčení pacienta, u něhož by jakákoliv obecná úvaha o neaktuálnosti tohoto projevu vůle v důsledku plynutí času neměla věcného opodstatnění.

364. Ústavní soud zastává názor, že není slučitelné s právem pacienta podle čl. 9 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, aby na jeho dříve vyslovené přání nemohl být brán zřetel jen v důsledku uplynutí zákonem stanovené doby jeho platnosti, pokud tento pacient nebude mít současně skutečnou možnost toto přání svým projevem vůle obnovit. Vzhledem k tomu, že napadené ustanovení takovouto možnost umožňuje, je třeba jej hodnotit jako omezení předmětného práva postrádající jakýkoliv ústavně aprobovaný důvod (srov. čl. 26 a 27 uvedené úmluvy), v důsledku čehož je v rozporu s čl. 9 uvedené úmluvy. Tento nesoulad se samozřejmě týká toliko poslední věty § 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách, podle které je platnost dříve vysloveného přání 5 let.

365. Pokud jde o námitku zákazu využití možnosti dříve vysloveného přání v případě osob nezletilých nebo zbavených způsobilosti k právním úkonům, vedlejší účastníci namítali v podstatě neurčitost § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách. Takovémuto závěru ale nelze přisvědčit již z toho důvodu, že toto ustanovení se jednoznačně vztahuje na situace, kdy osoba v něm uvedená chce vyslovit dříve vyslovené přání, a nikoliv, kdy byla určitá osoba až poté, co učinila předmětný projev vůle, zbavena způsobilosti k právním úkonům. Posledně uvedená situace bude naopak v praxi typicky vytvářet prostor pro aplikaci tohoto institutu. Uvedená námitka proto není důvodná.

366. Případným nesouladem § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách z důvodu jeho působení proti svobodě občanů rozhodnout se o svých právech, zdraví a budoucím životě se Ústavní soud nezabýval, protože jej vedlejší účastníci nijak blíže nerozvedli. Jeho podstatu přitom nelze dovodit ani z jejich ostatní argumentace.

XI./e

367. Vedlejší účastníci upozorňují na závažný dopad § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách, jenž upravuje důvody ukončení péče o pacienta, do základních práv pacienta. Argumentují poukazem na podle jejich názoru vágní a zavádějící důvod obsažený v odstavci 2 písmenu c), podle něhož bude péče o pacienta ukončena, pokud ten vysloví nesouhlas s poskytováním veškerých zdravotních služeb. Posouzení, zda tento důvod nastal, bude přitom jen v moci poskytovatele, proti jehož rozhodnutí se pacient nebude moci nijak bránit. Tím dojde v rozporu s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně a čl. 1, 4 a čl. 7 odst. 1 Listiny k legalizaci existující nepřípustné praxe odmítání péče onkologickým pacientům, kteří z určitých důvodů nechtějí podstoupit veškerou navrhovanou léčbu.

368. Napadené ustanovení § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách zní:

(1) Poskytovatel, kterého si pacient zvolil, může odmítnout přijetí pacienta do péče, pokud

a) by přijetím pacienta bylo překročeno únosné pracovní zatížení nebo jeho přijetí brání provozní důvody, personální zabezpečení nebo technické a věcné vybavení zdravotnického zařízení; překročením únosného pracovního zatížení se rozumí stav, kdy by zajištěním zdravotních služeb o tohoto pacienta došlo ke snížení úrovně kvality a bezpečnosti zdravotních služeb poskytovaných pacientům již přijatým,

b) by vzdálenost místa pobytu pacienta neumožňovala v případě poskytování zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství a praktické lékařství pro děti a dorost výkon návštěvní služby, nebo

c) není pojištěncem zdravotní pojišťovny, se kterou má poskytovatel uzavřenu smlouvu podle zákona o veřejném zdravotním pojištění; toto právo se nevztahuje na pojištěnce z jiných států Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru, Švýcarské konfederace, či ze států, se kterými má Česká republika uzavřenu smlouvu o sociálním zabezpečení, zahrnující ve věcném rozsahu nároky na zdravotní péči.

(2) Poskytovatel může ukončit péči o pacienta v případě, že

a) prokazatelně předá pacienta s jeho souhlasem do péče jiného poskytovatele,

b) pominou důvody pro poskytování zdravotních služeb; to neplatí, jde-li o registrujícího poskytovatele; ustanovení § 47 odst. 2 není dotčeno,

c) pacient vysloví nesouhlas s poskytováním veškerých zdravotních služeb,

d) pacient závažným způsobem omezuje práva ostatních pacientů, úmyslně a soustavně nedodržuje navržený individuální léčebný postup, pokud s poskytováním zdravotních služeb vyslovil souhlas, nebo se neřídí vnitřním řádem a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem,

e) přestal poskytovat součinnost nezbytnou pro další poskytování zdravotních služeb; to neplatí, jestliže neposkytování součinnosti souvisí se zdravotním stavem pacienta;

ukončením péče nesmí dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo váženému poškození zdraví pacienta.“

369. Ústavní soud neshledává důvod ukončení zdravotní péče podle § 48 odst. 2 písm. c) zákona o zdravotních službách vágním nebo neurčitým. Poskytování zdravotních služeb je podle § 28 odst. 1 tohoto zákona a v souladu s čl. 5 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně vázáno na svobodný a informovaný souhlas pacienta, přičemž ukončení péče o pacienta je logickým vyústěním situace, kdy pacient nesouhlasí s poskytováním žádné zdravotní služby.

370. Kromě uvedeného důvodu napadají vedlejší účastníci absenci možnosti bránit se proti nesprávnému posouzení existence důvodů ukončení péče ze strany poskytovatele zdravotního zařízení, ani tato námitka ale není namístě. Odmítnutí přijetí pacienta nebo ukončení péče o něj, aniž by k tomu byly splněny zákonné podmínky, by mohlo vést k důsledkům v rovině občanskoprávních vztahů, a to především, pokud jde o případnou otázku náhrady škody. Dotčenému pacientovi je tedy v tomto smyslu zaručena soudní ochrana jeho práva v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny. K tomu lze dodat, že tato ochrana je zároveň doplněna formou správního dozoru v oblasti poskytování zdravotních služeb, neboť postup poskytovatele zdravotních služeb v rozporu s § 48 zákona o zdravotních službách je správním deliktem podle § 117 odst. 3 písm. a) a b) téhož zákona. Argumentace vedlejších účastníků není ve vztahu k napadeným ustanovením důvodná.

XI./f

371. Zákon o zdravotních službách umožňuje zdravotnickým pracovníkům neposkytnout zdravotní služby v případě přímého ohrožení jejich života nebo vážného ohrožení zdraví nebo odporuje-li to jejich svědomí nebo náboženskému vyznání. Vedlejší účastníci jsou přesvědčeni, že napadené ustanovení § 50 zákona o zdravotních službách vystavuje pacienty riziku ohrožení jejich zdraví, nebo dokonce navádí ke spáchání trestného činu. Kritice podrobují skutečnost, že zdravotničtí pracovníci dál nebudou muset poskytovat pomoc bez ohledu na vlastní riziko, ačkoliv jim tato povinnost vyplývá z lékařské přísahy i z řady profesních kodexů.

372. Napadené ustanovení § 50 zákona o zdravotních službách zní:

(1) Zdravotnický pracovník má právo

a) získat od pacienta informace o tom, že pacient, kterému má poskytovat zdravotní služby, je nosičem infekční nemoci podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a o dalších závažných skutečnostech týkajících se pacientova zdravotního stavu,

b) neposkytnout zdravotní služby v případě, že by došlo při jejich poskytování k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví.

(2) Zdravotnický pracovník může odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi v případě, že by jejich poskytnutí odporovalo jeho svědomí nebo náboženskému vyznání. O této skutečnosti je povinen ihned informovat poskytovatele, který zajistí pacientovi jiného zdravotnického pracovníka. Nemůže-li poskytovatel zajistit jiného zdravotnického pracovníka, zajistí pacientovi jiného poskytovatele, který mu zdravotní služby poskytne, pokud pacient zajištění jiného poskytovatele neodmítne. Záznam o odmítnutí zajištění jiného zdravotnického pracovníka nebo poskytovatele je součástí zdravotnické dokumentace; záznam podepíší pacient a zdravotnický pracovník. Zdravotnický pracovník nemůže odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi z důvodu uvedeného ve větě první, pokud by odmítnutím došlo k ohrožení života pacienta nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví a poskytovatel není schopen zajistit poskytnutí zdravotních služeb jiným zdravotnickým pracovníkem. Podle věty první až čtvrté se obdobně postupuje, odmítne-li poskytnutí zdravotních služeb poskytovatel.

(3) Ustanovení odstavců 1 a 2 se použijí obdobně i pro jiné odborné pracovníky vykonávající činnosti v přímé souvislosti s poskytováním zdravotních služeb.“

373. Ve svém návrhu vedlejší účastníci výslovně neoznačují, s jakou ústavní normou má být napadené ustanovení v rozporu, a omezují se na tvrzení nesouladu s profesními kodexy nebo dokonce s ustanoveními trestního zákoníku, jenž však v tomto řízení posuzovat nelze. Ústavněprávní argumentaci je tak možné spatřovat pouze v poukazu na to, že neposkytnutím zdravotní péče by mohli být pacienti vystaveni riziku poškození zdraví, jenž Ústavní soud po obsahové stránce hodnotí jako námitku nesouladu s právem na ochranu zdraví a na zdravotní péči podle čl. 31 Listiny.

374. Již bylo uvedeno, že zákonodárce má velmi široké uvážení pro regulaci této oblasti právních vztahů. Listina mu totiž svěřuje, aby zákonem vymezil podmínky a rozsah, v jakém bude realizováno právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění, přičemž současně v čl. 41 odst. 1 Listiny stanoví, že tohoto práva se může občan domáhat jen v mezích prováděcích zákonů. Posouzení souladu této právní úpravy se základním právem podle čl. 31 Listiny ale závisí v první řadě na tom, zda tato regulace svou povahou zasahuje do samotné podstaty tohoto základního práva (druhý krok testu rozumnosti, srov. bod 244 tohoto nálezu). V opačném případě by vymezení obsahu tohoto práva záviselo na politickém uvážení zákonodárce, a to i pokud jde o otázku účelnosti nebo potřebnosti. Případný přezkum ze strany Ústavního soudu se v těchto případech omezuje na respektování požadavku vyloučení svévole, což znamená, že konkrétní právní úprava musí být vhodná dosáhnout účelu prováděného práva a nesmí být zjevně nerozumná [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 103; nález ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 48].

375. Podstatou práva podle čl. 31 Listiny je požadavek, aby zákon umožňoval rovný přístup občanů ke zdravotní péči přiměřené kvality, a to na základě veřejného zdravotního pojištění. K reálnému naplňování tohoto práva pak dochází prostřednictvím složitého systému právních vztahů, z nichž některé vznikají mezi jednotlivcem a veřejnou mocí (např. povinnost platit pojistné), jiné zas mezi subjekty, které jsou vzájemně v rovném postavení. Tak tomu je především v případě právních vztahů mezi pacientem a poskytovatelem zdravotní péče nebo mezi tímto poskytovatelem a konkrétním zdravotnickým pracovníkem, jež pacientovi určitou zdravotní službu poskytuje. Právě posledně uvedeného pracovníka se týká napadené ustanovení, které v dotčené části řeší kolizi mezi jeho povinností poskytovat zdravotní služby, jež byla stanovena jako „omezení pro výkon určitého povolání“ ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny, a jeho právy na život a ochranu zdraví a svobodou svědomí a náboženského vyznání. Činí tak přitom prostřednictvím stanovení výjimek z uvedené povinnosti.

376. Námitky vedlejších účastníků se netýkají otázky, zda předmětná povinnost nezasahuje nepřípustným způsobem do základního práva zdravotnických pracovníků, což je i důvod, pro který se touto rovinou nezabýval (alespoň ne primárně) ani Ústavní soud. Možný nesoulad s ústavním pořádkem naopak spatřují z hlediska práva na ochranu zdraví a zdravotní péči osob, v jejichž prospěch má být zdravotní služba poskytnuta, jež má být v důsledku zákonem stanovených výjimek z povinnosti zdravotnických pracovníků ohroženo. Tento závěr však podle Ústavního soudu není správný. Z posledně uvedeného práva vyplývá obecná povinnost státu zabezpečit poskytování zdravotní péče občanům, což však neznamená, že každý zdravotnický pracovník musí bez ohledu na své svědomí nebo náboženské přesvědčení, resp. hodnoty, které vyznává, vždy poskytnout jakoukoliv zdravotní péči. Z hlediska předmětného práva totiž není podstatné, který zdravotnický pracovník tuto službu poskytne, nýbrž to, aby k jejímu poskytnutí došlo. Zaručuje-li zároveň § 50 odst. 2 věta pátá zákona o zdravotních službách, že k tomuto odmítnutí nedojde v případě, pokud by odmítnutím došlo k ohrožení života pacienta nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví a poskytovatel není schopen zajistit poskytnutí zdravotních služeb jiným zdravotnickým pracovníkem, je zcela evidentní, že se tato úprava nedotýká podstaty práva podle čl. 31 Listiny.

377. O jinou situaci se jedná při neposkytnutí zdravotní služby podle § 50 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách, tedy v případě, že by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení života zdravotnického pracovníka nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví. Tato výjimka se totiž uplatní bez ohledu na to, zda je pacient vystaven riziku poškození zdraví nebo dokonce smrti, a v konkrétních případech bude vlastně aprobovat důsledek, že určité osobě vůbec nebude poskytnuta zdravotní péče. Napadené ustanovení se tak v tomto smyslu dotýká samotné podstaty práva na ochranu zdraví a na zdravotní péči, pročež musí být zkoumáno, zda zásah do tohoto práva za účelem ochrany práva zdravotnického pracovníka na život a ochranu jeho zdraví obstojí v testu proporcionality. Jinými slovy, je třeba posoudit, zda právo neposkytnout zdravotní péči s ohledem na předmětná rizika, které je nepochybně vhodným (způsobilým) opatřením pro dosažení ochrany života a zdraví zdravotnického pracovníka, převáží nad právem osoby na ochranu jejího zdraví, resp. na poskytnutí zdravotní péče.

378. V rámci abstraktní kontroly ústavnosti je prostor pro zodpovězení této otázky omezen na obecné vážení v kolizi stojících hodnot. Ústavní soud je přesvědčen, že život a zdraví zdravotnického pracovníka jsou hodnoty, kterým při výkonu tohoto povolání rovněž náleží ochrana a které odůvodňují existenci meze ve vztahu k míře rizika, jehož postoupení lze od zdravotnického pracovníka bezpodmínečně vyžadovat. Co lze považovat za přímé ohrožení života nebo vážné ohrožení zdraví ale závisí na vyhodnocení konkrétních okolností. Z hlediska tohoto přezkumu je podstatné, že neposkytnutí zdravotní služby musí být opatřením nezbytným, a tedy nemůže být akceptováno v případě, pokud by rizika spojená s jejím poskytnutím bylo možné s ohledem na tyto okolnosti účinným způsobem eliminovat. Zároveň však platí, že určení míry rizika není věcí exaktní a možnost jeho objektivního posouzení může být vždy ovlivněna rozsahem informací, které měl zdravotnický pracovník v relevantním okamžiku k dispozici. Jsou-li tyto podmínky splněny, lze konstatovat, že napadené ustanovení umožňuje omezit právo na zdravotní péči podle čl. 31 Listiny způsobem, který je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Jakékoliv bližší posouzení proporcionality bude možné až v konkrétních případech aplikace napadeného ustanovení.

XI./g

379. Námitka směřující proti právní úpravě zpracování osobních údajů pacienta a konkrétně nakládání s jeho rodným číslem podle § 52 zákona o zdravotních službách spočívá toliko v tvrzení jeho nesouladu s řadou ustanovení především Listiny a Úmluvy, aniž by vedlejší účastníci jakýmkoliv způsobem naznačili, v čem konkrétně má tento rozpor spočívat. Ústavní soud se jí proto nezabýval.

380. Stejný závěr platí i pro jejich námitku ve vztahu k § 53 a 54 zákona o zdravotních službách, jež upravují způsob vedení zdravotnické dokumentace a jimž vedlejší účastníci vytýkají, že nestanovují povinnost chránit dokumentaci v listinné podobě. Ani v tomto případě nijak nevysvětlují, v čem má spočívat její ústavněprávní relevance. Zmíněnému požadavku na napadená ustanovení navíc podle Ústavního soudu nepochybně odpovídá povinnost uchovávat zdravotnickou dokumentaci a nakládat s ní podle příslušných právních předpisů podle § 53 odst. 1 zákona o zdravotních službách ve spojení s právní úpravou nahlížení do zdravotnické dokumentace, pořizování jejích výpisů nebo kopií podle § 65 až 69 zákona o zdravotních službách.

XI./h

381. Poslední námitka vedlejších účastníků směřovala proti § 14 zákona o zdravotních službách, jenž stanoví podmínky ustanovení určité osoby odborným zástupcem poskytovatele zdravotních služeb. Napadenému ustanovení vytýkají, že neurčitě definuje, za co je odborný zástupce odpovědný, a že připouští, aby jedna osoba působila jako odborný zástupce až ve dvou zdravotnických zařízeních. Nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny přitom spatřují v nedostatečných zárukách, zda tato péče bude poskytována v dostatečné kvalitě.

382. Napadené ustanovení zní:

(1) Odborný zástupce odborně řídí poskytování zdravotních služeb. Odborným zástupcem může být ustanovena fyzická osoba, která je

a) způsobilá k samostatnému výkonu zdravotnického povolání podle § 12 a je členem České lékařské komory, České stomatologické komory nebo České lékárnické komory (dále jen „komora“), jestliže členství v komoře je podmínkou pro výkon tohoto povolání,

b) plně způsobilá k právním úkonům,

c) bezúhonná,

d) držitelem povolení k pobytu na území České republiky, pokud má povinnost takové povolení mít. Odborným zástupcem nemůže být ustanovena fyzická osoba, u níž trvá některá z překážek pro udělení oprávnění uvedených v § 17.

(2) Funkce odborného zástupce musí být vykonávána v pracovněprávním nebo obdobném vztahu k poskytovateli. Tato podmínka neplatí, je-li odborný zástupce statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu poskytovatele nebo je-li odborný zástupce manželem nebo registrovaným partnerem poskytovatele; i v tomto případě musí být odborný zástupce k poskytovateli ve smluvním vztahu.

(3) Odborný zástupce musí vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb. Stejná osoba nemůže vykonávat funkci odborného zástupce pro více než 2 poskytovatele.

(4) Odborný zástupce je povinen písemně oznámit poskytovateli všechny změny údajů uvedených o něm v rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb, v žádosti o udělení tohoto oprávnění a v dokladech předkládaných s touto žádostí a změny a doplnění údajů týkajících se podmínek pro výkon funkce odborného zástupce a předložit doklady o nich. Změny a doplnění údajů podle věty první musí odborný zástupce oznámit do 10 dnů ode dne, kdy k nim došlo.

(5) Přestane-li odborný zástupce vykonávat svou funkci nebo přestane-li splňovat podmínky pro výkon této funkce, je poskytovatel povinen ustanovit nového odborného zástupce nejpozději do 10 dnů ode dne, kdy se o některé z těchto skutečností dozvěděl.“

383. Z ustanovení § 14 odst. 1 zákona o zdravotních službách vyplývá, že odborný zástupce odborně řídí poskytování zdravotních služeb, sám však není jejich poskytovatelem ve smyslu tohoto zákona. Jeho odpovědnost proto nelze zaměňovat s odpovědností poskytovatele. Námitka, podle níž není zřejmé, zda „se jeho odbornost a odpovědnost týká poskytování zdravotních služeb nebo odborného řízení poskytování těchto služeb“ proto není nijak opodstatněná a zcela postrádá jakoukoliv ústavněprávní relevanci.

384. Zbylá argumentace vedlejších účastníků vychází z předpokladu, že obsahem práva na zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny není jen vymezení rozsahu, v jakém bude tato péče bezplatně poskytována na základě veřejného zdravotního pojištění, nýbrž i určité další požadavky, směřující k její kvalitě. S tímto východiskem lze souhlasit v tom smyslu, že přiměřená kvalita poskytované zdravotní péče je nevyhnutelným předpokladem toho, aby tato péče byla způsobilá dosáhnout sledovaného účelu. Její standard tak v podstatě musí odpovídat požadavkům vyplývajícím z čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Pokud by přitom v tomto směru zákon neposkytoval žádné nebo pouze domnělé garance, bylo by možné uvažovat i o jeho nesouladu s uvedeným ústavním právem. Takovýto závěr by nicméně předpokládal, že napadená právní úprava svým obsahem nedbá samotné podstaty a smyslu základního práva, čemuž však Ústavní soud přisvědčit nemůže.

385. Připuštění možnosti, aby byla jedna osoba odborným zástupcem až dvou poskytovatelů, se sice v širším smyslu týká kvality poskytování zdravotní péče, svým obsahem však nijak nezpochybňuje existenci jejích účinných záruk. Předmětné omezení, a to za současně stanovené podmínky, že tato osoba musí vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb, směřuje právě k tomu, aby tato funkce nebyla u více poskytovatelů vykonávána toliko formálně. Posouzení vhodnosti a správnosti tohoto opatření, tedy zda je postačující omezení na dvě zdravotnická zařízení, ale Ústavnímu soudu nepřísluší. Jeho přezkum se může omezit pouze na již zmíněnou otázku vyloučení svévole, v níž napadené ustanovení nepochybně obstojí, neboť je způsobilé dosáhnout svůj výše uvedený účel a v žádném případě jej nelze označit za nerozumné. Ani ve vztahu k tomuto ustanovení proto není návrh vedlejších účastníků důvodný.

XI./i

386. Vůči ostatním ustanovení zákona o zdravotních službách vedlejší účastníci žádné námitky neuplatnili, pročež se Ústavní soud jejich souladem s ústavním pořádkem nezabýval.

XII.

387. Ze všech uvedených důvodů rozhodl Ústavní soud o tom, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., § 36 odst. 3 ve slovech „Platnost dříve vysloveného přání je 5 let.“, § 76 a 77, § 121 odst. 1 ve slovech „a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak“, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty první ve slovech „nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty druhé a odst. 5 zákona o zdravotních službách nejsou v souladu s ústavním pořádkem, pročež je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil.

388. V případě § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., dopadají důvody derogace na všechny případy aplikace, kdy došlo na základě tohoto ustanovení k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím sice není dotčena platnost rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto podle tohoto ustanovení, tato skutečnost však nebrání tomu, aby předmětné derogační důvody byly zohledněny v rámci případného následného přezkumu těchto rozhodnutí, uplatnila-li proti nim dotčená osoba právní prostředky, jež jí zákon poskytuje k ochraně jejích práv. Podle § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu tato rozhodnutí zároveň dál nebrání opětovnému zařazení těchto osob do evidence uchazečů o zaměstnání na základě jejich nové žádosti, a to i před uplynutím lhůty podle § 30 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti.

389. Dále je třeba uvést, že zrušení příslušných částí § 121 zákona o zdravotních službách znamená, že nadále zůstanou v platnosti dosavadní registrace podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Poslední větu § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách, která není derogačním důvodem nijak dotčena, je přitom třeba interpretovat tím způsobem, že jednotliví poskytovatelé mají i nadále možnost, nikoliv však povinnost požádat o nové oprávnění. Tento závěr však platí jen za předpokladu, že u poskytovatele zdravotních služeb nedošlo k takové změně, v důsledku které by nemohl vykonávat svoji činnost za podmínek stanovených v registraci. V takovém případě by musel postupovat podle obecné právní úpravy zákona o zdravotních službách, což naznačuje i znění jeho ustanovení § 121 odst. 3. Musel by tedy požádat o její změnu.

390. Pokud došlo v mezidobí k udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb na základě již vyřízené žádosti podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, a tím podle jeho odstavce 4 i k zániku dosavadní registrace, vykonatelnost takovéhoto rozhodnutí není tímto nálezem nijak dotčena. Ustanovení § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se v případě těchto rozhodnutí neuplatní, protože předmětný derogační důvod nijak nezpochybňuje možnost vydání nového oprávnění, ale pouze povinnost o něj žádat.

391. Zrušení § 76 a 77 zákona o zdravotních službách nemění nic na tom, že zákon nadále předpokládá existenci Národního registru zdravotnických pracovníků [srov. § 72 odst. 1 písm. d) zákona o zdravotních službách]. I po vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů se proto dál aplikuje přechodné ustanovení § 127 odst. 9 zákona o zdravotních službách, podle něhož se do doby zřízení nového registru postupuje podle dosavadních právních předpisů. V tomto případě to znamená, že se po takto vymezenou dobu aplikuje předchozí právní úprava Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů (srov. bod 296 tohoto nálezu). Ke zřízení Národního registru zdravotnických pracovníků bude moci dojít až poté, co zákonodárce novým způsobem stanoví jeho obsah.

392. Ve zbývající části Ústavní soud neshledal návrh důvodným a podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jej zamítl.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku I rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík, Ivana Janů a Vladimír Kůrka, k výroku V rozhodnutí pléna soudci Vlasta Formánková, Pavel Holländer, Jan Musil, Jiří Nykodým a Miloslav Výborný a k odůvodnění výroku I rozhodnutí pléna soudkyně Dagmar Lastovecká.