Decizie nr. 298 din 29 martie 2006

DECIZIE nr. 298 din 29 martie 2006 referitoare la sesizarea de neconstituţionalitate a Legii privind reforma în domeniul sănătăţii Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 372 din 28 aprilie 2006 Cu adresa nr. XXXV/448 din 23 februarie 2006, Secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 37 de senatori, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, referitoare la neconstituţionalitatea Legii privind reforma în domeniul sănătăţii, adoptată în conformitate cu prevederile art. 114 alin. (3) din Constituţie de Camera Deputaţilor şi de Senat în şedinţa comună din 21 februarie 2006.

Autorii sesizării sunt: Ion Iliescu, Nicolae Văcăroiu, Ion Solcanu, Otilian Neagoe, Radu Cristian Georgescu, Antonie Iorgovan, Ioan Chelaru, Viorel Arcaş, Octav Cozmâncă, Ovidiu Teodor Creţu, Petre Daea, Cristian Diaconescu, Teodor Filipescu, Ion Florescu, Vasile Ion, George-Cristian Maior, Radu Cătălin Mardare, Petru Şerban Mihăilescu, Ion Moraru, Traian Novolan, Sorin Mircea Oprescu, Adrian Păunescu, Mihail Popescu, Dan Mircea Popescu, Ion Rădoi, Aristide Roibu, Ilie Sârbu, Doina Silistru, Aurel Gabriel Simionescu, Viorel Ştefan, Sever Şter, Doru Ioan Tărăcilă, Emil Răzvan Theodorescu, Angel Tîlvăr, Ion Toma, Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu şi Ion Vărgău.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 1.611 din 23 februarie 2006, formând obiectul Dosarului nr. 216A/2006.

Prin sesizare, autorii acesteia critică pentru neconstituţionalitate atât legea în ansamblul său, cât şi unele titluri şi articole ale legii, după cum urmează:

I. Critici de neconstituţionalitate ce vizează legea în ansamblu 1. Legea încalcă principiul separaţiei puterilor consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie şi principiul potrivit căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, prevăzut de art. 61 alin. (1) cu raportare la art. 114 alin. (1) şi la art. 115 alin. (1) şi (6) din Constituţie.

În această privinţă autorii sesizării consideră că utilizarea metodei de legiferare prin angajarea răspunderii Guvernului nu a fost dictată de necesităţi obiective, ci de interese politicianiste subiective. În acest caz nu mai subzistă nici motivaţia acceptată de Curtea Constituţională în soluţii anterioare, potrivit căreia existenţa unui scop unic, care rezidă în urgenţa îndeplinirii cerinţelor pentru aderarea României la Uniunea Europeană, justifică angajarea răspunderii Guvernului chiar şi asupra unui pachet complex de legi. Condiţiile restrictive în care pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţia revizuită, spiritul acestor reglementări trebuie avute în vedere, prin analogie, şi la examinarea constituţionalităţii legiferării prin angajarea răspunderii.

Ca urmare a consacrării exprese în Constituţia revizuită a principiului separaţiei puterilor, s-a întărit rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare şi s-a diminuat rolul legislativ al Guvernului, atât prin angajarea răspunderii, cât şi prin emiterea de ordonanţe de urgenţă. Prin urmare, art. 114 alin. (1) nu-i mai îngăduie Guvernului să stabilească în mod suveran structura unei legi pentru care îşi angajează răspunderea. Asumarea răspunderii pe legi complexe poate fi justificată numai atunci când procedura obişnuită de legiferare nu este de natură a înlătura starea de pericol, care se află în faţa echipei guvernamentale.

Printr-un număr foarte mare de texte din întreaga lege se fac trimiteri la norme şi instrucţiuni care urmează să fie elaborate de Guvern, de Ministerul Sănătăţii Publice şi de alte autorităţi ale administraţiei publice, ceea ce face ca, în final, cerinţele art. 34 alin. (3) din Constituţie să nu fie realizate prin lege, ci prin norme de sorginte ministerială sau guvernamentală deci prin acte administrative normative. Se exemplifică din toate titlurile legii prevederile potrivit cărora competenţele în desfăşurarea activităţii de sănătate publică, adoptarea unor regulamente de organizare şi funcţionare, stabilirea unor norme tehnice şi metodologice, restructurarea unor instituţii, înfiinţarea de agenţii, stabilirea criteriilor de clasificare a instituţiilor sanitare, înfiinţarea, organizarea şi competenţa unor comisii de specialitate şi şcoli, contracte-cadru de asigurare, lista medicamentelor şi altele urmează a fi elaborate ori aprobate prin hotărâri ale Guvernului, prin ordine ale ministrului sănătăţii publice ori prin acte ale altor autorităţi ale administraţiei publice.

Dispoziţiile legii, într-un termen scurt sau mediu de aplicare, vor avea ca efect, urmare şi a ordinelor ministeriale ce vor fi emise, schimbarea situaţiilor existente din sistemul sanitar, întreruperea efectelor unor contracte de administrare, a unor contracte civile, a unor contracte de prestări servicii. În acelaşi timp, vor fi revocaţi conducătorii instituţiilor sanitare, învestiţi în baza Legii spitalelor nr. 270/2003, urmând să fie numite alte persoane prin exercitarea unei puteri excesive de ministrul sănătăţii publice.

Autorii sesizării consideră că aceste reglementări sunt incompatibile cu principiul consacrat de art. 1 alin. (5) cu referire la art. 53 şi prin raportare la prevederile art. 115 alin. (6), respectiv ale art. 152 alin. (2) din Constituţie, referitoare la regimul drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor, cât şi la interdicţia suprimării drepturilor fundamentale.

II. Critici de neconstituţionalitate ce vizează titluri ale legii 1. Titlul I este contrar principiului statului de drept, iar normele juridice cuprinse în acest titlu nu sunt redactate în mod logic şi coerent, contravenind astfel principiilor care rezultă din art. 1 alin. (3) şi (5), art. 4, 16, 21, 57 şi din art. 137 alin. (1) din Constituţie. Acest titlu cuprinde un fel de "declaraţii de principii", care nu au substanţă juridică, nu pot fi considerate norme juridice în sensul regulilor de tehnică legislativă, consacrate de Legea nr. 24/2000.

Prin prevederile acestui titlu nu sunt clarificate noţiunile de bază şi principiile cu care se operează în cuprinsul legii. Ca urmare a lipirii mecanice a 17 proiecte de lege distincte într-o lege mamut nu este asigurată coerenţa reglementării. Fiecare titlu are definite noţiunile şi principiile sale, care nu au legătură, pe fondul soluţiei, cu noţiunile şi principiile din titlul I. Astfel, reglementările din titlul I apar ca fiind inutile şi chiar periculoase pentru procesul de punere în aplicare.

În art. 124 se reglementează, practic, suspendarea prevederilor legale prin norme de aplicare, contrar principiului consacrat de art. 108 alin. (2) din Constituţie.

În acest titlu, prin art. 128 se prevede înfiinţarea unei comisii, ca organ central de specialitate al administraţiei de stat, în subordinea primului-ministru, contrar prevederilor art. 116 alin. (2) din Constituţie.

Stabilirea incompatibilităţilor contravine prevederilor art. 2 alin. (1), ale art. 16, 37, 69 şi ale art. 71 alin. (3) din Constituţie. Înlocuirea structurilor de conducere colectivă, prevăzute de Legea spitalelor nr. 270/2003 ca fiind constituite pe criteriul reprezentării autorităţilor centrale şi locale implicate, cu cele numite de ministrul sănătăţii publice, contravine principiului democraţiei, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituţie. Numirea de ministrul sănătăţii publice şi a reprezentanţilor consiliilor locale şi ai universităţilor încalcă principiile autonomiei locale şi ale autonomiei universitare, prevăzute de art. 120 alin. (1), respectiv de art. 32 alin. (6) din Constituţie.

Reglementarea modului de finanţare a spitalelor este contrară prevederilor art. 34, coroborat cu art. 47 şi prin raportare la art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.

Contrar prevederilor art. 8, 40 şi 102 din Constituţie, dispoziţiile acestui titlu conduc la subordonarea politică a conducerii tuturor spitalelor, asigurând ministrului sănătăţii publice un drept discreţionar în privinţa numirii şi a destituirii conducătorilor.

S-au introdus prin acest titlu taxe care nu au nici o bază constituţională, fiind chiar contrare prevederilor art. 137, 138 şi 139 cu raportare la art. 56 din Constituţie.

Sunt menţionate în sesizare numeroase articole din majoritatea titlurilor legii, din care rezultă, în opinia autorilor sesizării, că prin acest pachet legislativ s-a urmărit un scop politic, strict de partid, acela ca la conducerea instituţiilor nou înfiinţate şi a celor reorganizate să fie alese persoane din cercul de interese al Guvernului.

Organizarea Şcolii Naţionale de Sănătate Publică şi Management Sanitar excedează formelor prin care se realizează învăţământul, prevăzute de Constituţie, deci reglementarea adaugă la Constituţie. În acelaşi timp, această reglementare instituie un regim privilegiat, discriminatoriu, înfiinţarea şcolii fiind prevăzută şi cu nesocotirea obligaţiei statului de a proteja concurenţa loială.

III. Critici de neconstituţionalitate ce vizează anumite articole ale legii Autorii sesizării susţin că la criticile de ordin general, care vizează neconstituţionalitatea pachetului legislativ în ansamblu, se adaugă şi o serie de alte motive referitoare la conflictul numeroaselor articole ale legii cu texte din Constituţie. Articolele considerate ca fiind neconstituţionale nu le indică în totalitate, ci doar cu titlu exemplificativ, astfel:

Situaţia este similară şi în privinţa prevederilor art. 40 şi 45 din lege, referitoare la o rezervă ministerială, respectiv la coordonarea programelor naţionale de sănătate, care pot aparţine numai Guvernului.

Aceeaşi critică de neconstituţionalitate se susţine şi în privinţa art. 576 din lege.

Este criticată şi neconstituţionalitatea cap. VI din titlul XV, prin care se reglementează o jurisdicţie specială administrativă obligatorie şi nu gratuită.

În concluzie autorii sesizării solicită, în principal, declararea ca fiind neconstituţională a legii în întregime, iar în subsidiar, să fie declarate neconstituţionale toate titlurile legii, cu excepţia titlurilor XV şi XVII, ori să fie declarate ca fiind neconstituţionale toate textele de lege nominalizate în cuprinsul sesizării.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunică punctele lor de vedere.

Guvernul României a transmis punctul său de vedere cu adresa înregistrată sub nr. 2.201 din 13 martie 2006, în sensul că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât, pe de o parte, adoptarea legii criticate prin procedura de legiferare a angajării răspunderii nu contravine vreunui principiu sau dispoziţii constituţionale, fiind justificată în mod obiectiv de necesitatea adoptării cu celeritate de măsuri legislative având ca finalitate reformarea întregului sistem sanitar, iar pe de altă parte, titlurile şi dispoziţiile legii sunt în deplină concordanţă cu prevederile şi principiile constituţionale.

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi cel al Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.

La data de 28 februarie 2006 Ministerul Sănătăţii, sub semnătura ministrului, a depus la Curtea Constituţională o cerere de intervenţie în interes propriu, întemeiată pe prevederile art. 49 alin. 1 din Codul de procedură civilă, prin care se solicită introducerea în cauză a ministerului şi invitarea ministrului la dezbaterea sesizării de neconstituţionalitate.

În şedinţa plenului Curţii din de data 15 martie 2006, în temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 47/1992, cererea a fost respinsă ca fiind inadmisibilă, deoarece regula procedurală reglementată prin art. 49 alin. 1 din Codul de procedură civilă nu este compatibilă cu natura procedurii în faţa Curţii Constituţionale.

CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctul de vedere comunicat de Guvernul României şi dispoziţiile Legii privind reforma în domeniul sănătăţii, raportate la prevederile Constituţiei României şi la dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de cei 37 de senatori.

Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate de autorii sesizării, Curtea reţine că acestea sunt grupate în trei categorii: cele care vizează legea în ansamblul său, cele care vizează titluri ale legii şi cele care vizează dispoziţii ale legii criticate.

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate ce vizează legea în ansamblu 1. În opinia grupului de senatori care a formulat sesizarea, Legea privind reforma în domeniul sănătăţii este neconstituţională în primul rând pentru că a fost adoptată cu încălcarea procedurii de legiferare, ceea ce contravine principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie, şi "monopolului legislativ al Parlamentului", consacrat de art. 61 alin. (1) din Constituţie.

Curtea constată că aceste critici nu sunt întemeiate, întrucât prin adoptarea Legii privind reforma în domeniul sănătăţii pe calea angajării răspunderii Guvernului nu a fost încălcat principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor, având în vedere că, recurgând la această procedură de legiferare, puterea executivă nu s-a substituit puterii legislative. Guvernul şi-a exercitat dreptul de iniţiativă legislativă, în conformitate cu art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia acesta îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerelor reunite ale Parlamentului, printre altele, şi asupra unui proiect de lege.

Referitor la critica de neconstituţionalitate privind imposibilitatea adoptării unui pachet de legi prin procedura angajării răspunderii Guvernului, Curtea observă că, în cazul de faţă, Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Camerelor reunite ale Parlamentului asupra unui proiect de lege care conţine reglementări ample din domeniul sănătăţii. Dispoziţiile art. 114 din Constituţie nu prevăd cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească un proiect de lege sub aspectul structurii sale şi al întinderii domeniului de reglementare. În jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 375/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, Curtea Constituţională a statuat că proiectul de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea poate să aibă şi un caracter complex, să fie structurat pe mai multe titluri, capitole şi secţiuni şi să reglementeze mai multe domenii, dacă există o legătură între ele ori dacă există un scop sau un interes general unic.

În acest sens Curtea reţine că Legea privind reforma în domeniul sănătăţii are un scop unic, şi anume realizarea unei reforme cuprinzătoare în domeniul sănătăţii. Astfel, este de observat că reglementările legii se încadrează în sfera măsurilor de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei, care, potrivit art. 34 alin. (3) din Constituţie, trebuie stabilite prin lege.

Susţinerea autorilor sesizării în sensul că, în vederea aderării la Uniunea Europeană, a fost închis capitolul de negociere privind sănătatea, iar tratatul de aderare a fost ratificat, nu are nicio relevanţă, întrucât necesitatea realizării reformei în diferite domenii se poate impune oricând deci şi după aderare.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea rolului Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, rol consolidat ca urmare a revizuirii Constituţiei care a avut ca efect, în opinia autorilor sesizării, diminuarea rolului legislativ al Guvernului, Curtea reţine că, potrivit art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, însă instituirea şi a altor modalităţi de legiferare, şi anume angajarea răspunderii Guvernului şi delegarea legislativă, nu aduce atingere "monopolului legislativ al Parlamentului", atâta timp cât aceste modalităţi sunt utilizate în condiţiile prevăzute de Constituţie.

De altfel, adoptarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului este o procedură legislativă parlamentară. Adoptarea proiectului de lege, elaborat de Guvern, pe calea acestei proceduri, respectă regulile specifice procedurii ordinare de adoptare a legii, cu unele excepţii (suprimarea dezbaterilor în comisii şi în plen), ceea ce nu duce la caracterizarea exclusiv guvernamentală a mecanismului de promovare a proiectului de lege. Ca atare, între aprobarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului şi adoptarea unei ordonanţe de urgenţă există deosebiri constituţionale semnificative. Condiţiile restrictive prevăzute pentru reglementarea prin ordonanţă de urgenţă nu pot fi avute în vedere la examinarea constituţionalităţii legiferării prin angajarea răspunderii Guvernului, întrucât la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor şi principiilor constituţionale nu este admisă metoda analogiei. Dacă legiuitorul constituant ar fi dorit să impună aceleaşi condiţii pentru ambele proceduri de legiferare, ar fi prevăzut aceasta în mod expres.

Incontestabil, textele de lege criticate prevăd adoptarea ulterioară a numeroase hotărâri ale Guvernului, ordine, instrucţiuni şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ale unor organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, pentru aprobarea unor regulamente, statute, metodologii sau norme cu caracter predominant tehnic. Curtea însă are în vedere că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 75 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, se impune ca aceste reglementări să fie emise numai pe baza şi în executarea legii. Aceste reglementări, fiind norme secundare, emise în aplicarea şi executarea legii, trebuie să aibă caracter tehnic. În plus, Curtea reţine că autorităţile publice au obligaţia constituţională de a-şi exercită atribuţiile cu bună-credinţă, în limitele competenţei, neputându-se, aşadar, prezuma elaborarea acestor acte juridice cu încălcarea Constituţiei. Examinarea constituţionalităţii unor asemenea reglementări este un act subsecvent emiterii lor, putând fi realizată de către instanţele judecătoreşti, potrivit competenţei acestora, numai în raport cu conţinutul normelor ce vor fi elaborate.

De altfel, obligativitatea respectării legilor, prevăzută la art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală nu implică imposibilitatea modificării sau abrogării legii prin alte acte juridice cu forţă echivalentă. Mai mult, preluarea reglementărilor din alte acte normative în vigoare într-o reglementare complexă, care urmăreşte să fie atotcuprinzătoare, ridică doar probleme de aplicare a legii, iar nu de constituţionalitate, chiar dacă nu se dispune expres abrogarea reglementării anterioare.

Curtea constată că aceste motive nu sunt veritabile critici de neconstituţionalitate a legii, ci constituie probleme de interpretare şi aplicare a legii, care nu intră în competenţa Curţii Constituţionale. În cazul unei aplicări greşite a legii, instanţele judecătoreşti sunt cele chemate să restabilească ordinea juridică prin actul de înfăptuire a justiţiei. De altfel, Curtea reţine că legiuitorul este suveran în elaborarea politicii legislative în domeniul sanitar, putând aşadar, faţă de evoluţia relaţiilor sociale, să adapteze măsurile legislative care se circumscriu acestui domeniu.

Cu privire la legea criticată în ansamblu sub aspectul redactării sale, Curtea constată că legea examinată nu este caracterizată printr-un stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, că ea conţine reglementări paralele, neexistând o sistematizare a ideilor care să conducă la armonia interioară a actului normativ, şi că în cuprinsul său sunt utilizate concepte şi noţiuni juridice inadecvate şi confuze, ceea ce poate genera probleme şi greutăţi în aplicarea dispoziţiilor legii. Curtea însă se limitează la constatarea acestor deficienţe de redactare, deoarece, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, "Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului."

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate ce vizează titluri ale legii Autorii sesizării solicită declararea ca neconstituţionale a titlurilor legii, cu excepţia titlurilor XV şi XVII, din care urmează să fie eliminate articolele criticate în mod distinct pentru neconstituţionalitate, pentru următoarele motive:

În susţinerea acestor critici sunt exemplificate unele articole care, în cea mai mare parte, sunt reiterate la criticile de neconstituţionalitate ce vizează în mod distinct articole ale legii.

Examinând aceste critici de neconstituţionalitate, Curtea constată că eventuala neconcordanţă a unor dispoziţii cuprinse în titlurile legii cu prevederile constituţionale nu poate avea ca efect declararea neconstituţionalităţii întregului titlu, ci constituţionalitatea textelor din legea criticată urmează a fi examinată în concret, analizându-se conţinutul normativ al acestora.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la modul de redactare a legii şi termenii utilizaţi, logica şi coerenţa reglementării, conciziunea normelor, la elaborarea unor norme juridice primare de către alte organe decât autoritatea legiuitoare şi la adoptarea legii cu evitarea dezbaterilor parlamentare şi publice, Curtea observă că aceste critici au fost deja examinate la pct. I.

Referitor la critica privind existenţa în cuprinsul legii a unor reglementări aplicabile structurilor de la nivelul Uniunii Europene, în titlul IX "Cardul european şi cardul naţional de asigurări sociale de sănătate" şi în titlul XVII "Medicamentul", Curtea constată că preluarea unor reglementări adoptate de forurile Uniunii Europene nu semnifică depăşirea competenţelor, ci implementarea în dreptul intern a dreptului comunitar. Mai mult, art. 863 lit. d) din legea criticată prevede că aceste dispoziţii intră în vigoare la data aderării României la Uniunea Europeană.

Curtea observă că celelalte critici de neconstituţionalitate referitoare la titlurile legii sunt reiterate la criticile de neconstituţionalitate ce vizează în mod distinct articole ale legii şi, ca atare, urmează să fie, acolo, examinate.

III. Cu privire la critici ce vizează anumite articole ale legii A. O altă categorie de critici de neconstituţionalitate priveşte următoarele dispoziţii din Legea privind reforma în domeniul sănătăţii:

Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (1), ale art. 40 şi ale art. 45 alin. (2), raportată la prevederile constituţionale ale art. 102 alin. (1) privind rolul şi structura Guvernului şi ale art. 116 alin. (1) privind structura administraţiei publice centrale de specialitate, Curtea observă că realizarea politicii interne şi externe a ţării şi conducerea generală a administraţiei publice este o prerogativă a Guvernului, iar dispoziţiile de lege examinate nu reglementează substituirea Ministerului Sănătăţii Publice în exercitarea atribuţiilor Guvernului. Sarcina acestui minister este aplicarea politicii şi strategiei sănătăţii publice, domeniu de specialitate determinat corespunzător rolului organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, exercitat evident sub conducerea Guvernului, în temeiul art. 116 alin. (1) din Constituţie.

Referitor la rezerva de medicamente şi de dispozitive medicale ce urmează a fi constituită la nivelul Ministerului Sănătăţii Publice şi la rezerva antiepidemică de la nivelul autorităţilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, potrivit art. 40 alin. (1) din lege, Curtea constată că acestea cuprind doar medicamente şi materiale necesare în situaţii speciale pentru apărarea sănătăţii publice şi nu pot fi confundate cu rezervele de stat gestionate de Guvern, care sunt rezerve naţionale, destinate stocării îndelungate.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a art. 45 alin. (2) din lege, Curtea constată că, pentru motivele arătate anterior, competenţa Ministerului Sănătăţii Publice de a asigura proiectarea şi coordonarea realizării programelor naţionale de sănătate decurge din atribuţiile ce îi revin în calitate de organ specializat al administraţiei publice în aplicarea politicii interne în domeniul sănătăţii.

Având în vedere aceste considerente, Curtea constată că dispoziţiile art. 9 alin. (1), ale art. 40 şi ale art. 45 alin. (2) din legea criticată sunt constituţionale.

Examinând dispoziţiile art. 47 din lege, raportate la prevederile art. 107 şi ale art. 116 din Legea fundamentală privind primul-ministru şi structura administraţiei publice centrale de specialitate, Curtea reţine că acestea sunt constituţionale, întrucât nu rezultă că Agenţia Naţională pentru Programe de Sănătate ar fi concepută ca "alt organ de specialitate" în sensul art. 116 alin. (2) din Constituţie, ci este un compartiment de specialitate, cu rang de direcţie, în cadrul aparatului propriu al Ministerului Sănătăţii Publice, cu atribuţii de a acţiona într-un segment deosebit de important al competenţei acestui minister.

Analizând dispoziţiile art. 128 din lege, în raport cu prevederile constituţionale ale art. 107 privind primul-ministru şi ale art. 116 privind structura administraţiei publice centrale de specialitate, Curtea reţine că este nefondată critica de neconstituţionalitate, pentru următoarele motive:

Guvernul, ca autoritate publică a puterii executive care asigură realizarea politicii interne a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, are şi funcţia de a asigura urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul social, cum este şi cel al sănătăţii publice, prin instituţiile şi organismele care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului, astfel cum rezultă din art. 102 din Legea fundamentală şi din dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Potrivit art. 107 din Constituţie şi prevederilor concordante ale Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, primul-ministru, în calitatea sa de conducător al Guvernului, este cel care coordonează activitatea membrilor acestuia, putând ca, în scopul rezolvării unor probleme operative, să constituie, prin decizie, comisii interministeriale.

Or, Comisia Interdepartamentală pentru Asistenţă Medicală Comunitară, prin complexitatea sferei sale de activitate, nu are caracterul unui organ de specialitate în sensul art. 116 alin. (2) din Constituţie, ci are natura juridică a unei comisii administrative aflate în subordinea primului-ministru, care se înfiinţează prin lege, iar atribuţiile, regulamentul de organizare şi funcţionare, precum şi componenţa nominală a acesteia urmează să fie stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Regulamentul va fi aprobat prin ordin al ministrului sănătăţii publice.

Referitor la susţinerea autorilor sesizării în sensul că art. 146 şi anexa nr. 1 la lege nu conţin suficiente garanţii juridice care să înlăture posibilele abuzuri, fiind, aşadar, contrare dispoziţiilor constituţionale ale art. 20 alin. (2) referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului şi ale art. 22 privitor la dreptul la viaţă şi la integritatea fizică şi psihică, Curtea constată că prelevarea de organe, de ţesuturi sau de celule de la donatorul viu se poate face numai în baza consimţământului liber exprimat al acestuia, astfel cum reiese din anexa nr. 1 la lege, care conţine declaraţia tip a donatorului.

Totodată, Curtea reţine că textele de lege criticate sunt în concordanţă şi cu prevederile art. 26 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora: "Persoana fizică are dreptul să dispună de ea însăşi, dacă nu încalcă drepturile şi libertăţile altora, ordinea publică sau bunele moravuri."

De asemenea, contrar susţinerilor autorilor sesizării, se mai constată că alin. (7) şi (8) ale articolului criticat conţin garanţii referitoare la confidenţialitatea donării, precum şi la datele privind donatorul şi receptorul, inclusiv la informaţiile genetice.

Examinând dispoziţiile art. 180 alin. (1) din lege, care, potrivit autorilor sesizării, stabilesc o incompatibilitate între calitatea de manager de spital şi cea de parlamentar, contrar art. 71 din Constituţie referitor la incompatibilităţi ale deputaţilor şi senatorilor, Curtea observă că, într-adevăr, dispoziţiile criticate stabilesc implicit o incompatibilitate în sarcina deputaţilor şi senatorilor, însă aceste dispoziţii sunt constituţionale, întrucât, în conformitate cu prevederile art. 71 alin. (3) din Legea fundamentală, "Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică."

Votul cerut pentru adoptarea unei legi organice este votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, potrivit art. 76 alin. (2) din Constituţie. Curtea reţine că Legea privind reforma în domeniul sănătăţii a fost adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului, ca urmare a respingerii moţiunii de cenzură prin votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Aşa cum reiese din art. 113 coroborat cu art. 114 alin. (3), un proiect de lege poate fi adoptat prin procedura excepţională de legiferare, cea a angajării răspunderii Guvernului, numai cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, prin care s-a respins o moţiune de cenzură.

Curtea constată că este neîntemeiată şi susţinerea potrivit căreia dispoziţiile art. 201 alin. (1), prin faptul că nu prevăd şi posibilitatea dării în administrare şi în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică, sunt în contradicţie cu prevederile art. 136 alin. (4) teza a doua din Constituţie. În acest sens Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale menţionate prevăd că bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice, pot fi închiriate sau concesionate ori pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică, în condiţiile legii organice. Aceasta însă nu înseamnă că o lege care nu are ca obiect de reglementare regimul general al proprietăţii publice, cum este în speţă legea criticată, trebuie să reglementeze atribuirea bunurilor publice în toate cele trei modalităţi. Legiuitorul are dreptul să opteze asupra soluţiilor legislative pe care le consideră adecvate în reglementarea unui domeniu, în conformitate cu art. 61 alin. (1) din Constituţie.

Critica de neconstituţionalitate a art. 208 alin. (7) se referă la dreptul de control al Ministerului Sănătăţii Publice asupra sistemului de asigurări sociale de sănătate, ceea ce contravine autonomiei Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, aşa cum rezultă din prevederile art. 116 alin. (2) potrivit cărora: "Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome." şi din cele ale art. 117 alin. (3) potrivit cărora, "Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică".

Analizând această critică, Curtea observă că, într-adevăr, organele administrative autonome, potrivit Constituţiei, nu pot fi subordonate administrativ, însă, prin dispoziţiile criticate, s-a stabilit limitat controlul asupra sistemului de asigurări sociale de sănătate, şi anume numai din punctul de vedere al aplicării politicilor de sănătate aprobate de Guvernul României.

Având în vedere că instituţia publică autonomă - Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - exercită funcţii de interes public, şi anume administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor şi programelor în domeniul sanitar ale Ministerului Sănătăţii Publice, se impune existenţa unui control exercitat de organul de resort.

Mai mult decât atât, viziunea legiuitorului în ceea ce priveşte controlul limitat al sistemului de asigurări sociale de sănătate constituie o modalitate de garantare a dreptului fundamental la ocrotirea sănătăţii prevăzut la art. 34 din Constituţie, care, la alin. (2), prevede obligaţia statului de a lua măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice.

Curtea reţine că aceste articole fac parte din reglementările referitoare la răspunderea disciplinară a medicilor şi a farmaciştilor, precum şi la organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină în cadrul Colegiului Medicilor şi al Colegiului Farmaciştilor. Examinarea şi sancţionarea abaterilor disciplinare, desfăşurate de comisiile de disciplină, nu pot fi calificate ca o jurisdicţie specială administrativă, în sensul interdicţiei prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituţie, astfel cum, fără temei, susţin autorii sesizării.

Curtea constată că, în materia răspunderii disciplinare, sancţiunile se stabilesc de către conducerea unipersonală sau colegială a unităţii, iar, în ceea ce priveşte contestaţiile împotriva măsurilor de sancţionare, legiuitorul constituant a lăsat la latitudinea legiuitorului ordinar instituirea unor jurisdicţii speciale administrative, care sunt facultative şi gratuite. Accesul liber la justiţie ar fi încălcat numai dacă legiuitorul ordinar ar prevedea în mod exclusiv competenţa organelor de jurisdicţie administrativă, fără a da posibilitatea părţilor interesate de a sesiza instanţele judecătoreşti.

Potrivit art. 451 şi 622 din legea criticată, împotriva deciziei de sancţionare pronunţate de organul administrativ, cel sancţionat poate formula acţiune în anulare, respectiv contestaţie, la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi desfăşoară activitatea.

Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. k) referitoare la reglementarea prin lege organică a contenciosului administrativ, ale art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică şi ale art. 126 alin. (6) referitoare la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, Curtea constată că, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se stabilesc numai prin lege, iar în materia contenciosului administrativ se stabilesc numai printr-o lege organică, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie. Prin urmare, Curtea reţine că legiuitorul are legitimarea constituţională de a stabili, chiar prin derogare, competenţa unor instanţe judecătoreşti de a soluţiona litigii în legătură cu domeniul reglementat.

Autorii sesizării consideră că acest articol al legii contravine prevederilor art. 40 din Constituţie referitoare la dreptul de asociere, întrucât nu se poate stabili prin lege ca din conducerea Colegiul Medicilor să facă parte, de drept, "miniştri, secretari de stat etc."

Curtea constată că acest organism profesional - Colegiul Medicilor din România - nu se constituie pe baza liberei asocieri, în temeiul art. 40 din Constituţie, ci prin efectul legii. Astfel, conform art. 404 din legea criticată: "(1) Colegiul Medicilor din România este organism profesional, apolitic, fără scop patrimonial, de drept public, cu responsabilităţi delegate de autoritatea de stat în domeniul autorizării, controlului şi supravegherii profesiei de medic ca profesie liberală, de practică publică autorizată.

Curtea reţine că, la fel ca şi celelalte organizaţii profesionale liberale, organizarea şi funcţionarea Colegiului Medicilor din România sunt reglementate prin lege, întrucât întregul corp al medicilor desfăşoară activitate de interes public, şi anume, concură la realizarea funcţiei statului de ocrotire a sănătăţii. În acest sens s-a mai pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 233/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 603 din 5 iulie 2004, cu privire la Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat şi la Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, statuând că "Legiuitorul are libertatea de a reglementa condiţiile în care pot fi constituite, organizate şi în care funcţionează diferite tipuri şi forme de asociaţie, inclusiv să dispună constituirea obligatorie a unor asociaţii pentru exercitarea unor profesii ori îndeplinirea unor atribuţii de interes public."

Faţă de toate acestea şi având în vedere că acest organism profesional este persoană juridică de drept public, dispoziţia legală referitoare la numirea unor reprezentanţi ai autorităţii de stat în conducerea Colegiului nu contravine dreptului de asociere, prevăzut de art. 40 din Legea fundamentală.

Curtea constată că este nefondată susţinerea potrivit căreia, prin înfiinţarea Colegiului Medicilor Dentişti şi Colegiului Farmaciştilor, ca "organism de drept public, adică autoritate publică", se încălcă dreptul de asociere, prevăzut de art. 40 din Constituţie, întrucât cetăţenii au dreptul să se asocieze în structuri private, iar nu în structuri publice, pentru următoarele motive:

Prevederile acestor articole din lege, referitoare la Colegiul Medicilor Dentişti şi la Colegiul Farmaciştilor, sunt asemănătoare cu cele privitoare la Colegiul Medicilor. Aceste colegii nu se constituie prin asociere, astfel că, dispoziţiile art. 40 din Constituţie nu sunt incidente. Ele sunt înfiinţate pe baza legii ca organisme profesionale de drept public, fără să aibă statutul juridic de autoritate publică, ci doar "responsabilităţi delegate de autoritatea de stat" în domeniul activităţii profesionale. Contrar susţinerilor autorilor sesizării, Curtea reţine că pot fi constituite organisme de drept public şi în afara acelora ce au rolul de a exercita drepturile politice. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care, în cazul Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, 1981, a statuat că Ordinul belgian al medicilor este o instituţie de drept public, întemeiată pe lege şi integrată în structurile statului; el asigură un anumit control public al exercitării artei medicale şi se bucură de prerogative excedând dreptul comun.

Având în vedere aceste elemente, în ansamblul lor, Curtea de la Strasbourg a apreciat că acest ordin nu ar putea fi analizat ca o asociaţie; a arătat, de asemenea, că existenţa Ordinului şi corolarul său - obligaţia medicilor de a se înscrie pe listele sale şi de a se supune autorităţii organelor acestuia - nu au ca obiect şi nici ca efect limitarea libertăţii de asociere garantată de art. 11 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Autorii sesizării susţin că dispoziţiile art. 673 din lege contravin art. 126 alin. (6) din Constituţie referitor la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice şi că întreaga reglementare cuprinsă la cap. VI al titlului XV ar putea intra sub incidenţa art. 21 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia "Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite"; or, la art. 669 alin. (4) din lege se prevăd onorariile pentru serviciile prestate de către cadrele medicale, desemnate, care se suportă "de partea interesată".

Cu privire la aceste susţineri Curtea constată că art. 673 din lege nu reglementează competenţa instanţelor de drept comun şi nici competenţa instanţelor de contencios administrativ, ci prevede dreptul părţilor implicate de a contesta orice decizie a Comisiei la instanţa de judecată competentă şi termenul de exercitare a acestui drept. De asemenea, alin. (2) al acestui articol instituie garanţia legală a liberului acces la justiţie, potrivit dreptului comun, după parcurgerea procedurii stabilirii cazurilor de malpraxis.

De asemenea, Curtea reţine că prevederile cap. VI "Procedura de stabilire a cazurilor de răspundere civilă profesională pentru medici, farmacişti şi alte persoane din domeniul asistenţei medicale" al titlului XV "Răspunderea civilă a personalului medical şi furnizorului de produse şi servicii medicale, sanitare şi farmaceutice" - nu reglementează o jurisdicţie specială administrativă, ci înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unei "Comisii de monitorizare şi competenţă profesională pentru cazurile de malpraxis". Această comisie nu desfăşoară o activitate jurisdicţională, ci o activitate de control şi expertizare profesională. Potrivit art. 662 din acelaşi capitol despăgubirile cuvenite şi datorate se pot stabili numai pe cale amiabilă. În lipsa acordului părţilor implicate, despăgubirile se pot plăti numai pe baza hotărârii instanţelor judecătoreşti competente.

În ceea ce priveşte susţinerea că dispoziţiile art. 669 alin. (4) din lege prevăd plata unor onorarii în cadrul jurisdicţiei speciale administrative, fiind contrare dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora astfel de jurisdicţii sunt gratuite, Curtea observă că dispoziţiile criticate reglementează onorariile pentru serviciile prestate de către experţii medicali, desemnaţi de către Comisia pentru stabilirea cazurilor de malpraxis, iar nu onorarii cuvenite activităţii jurisdicţionale.

Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 682 din lege, raportată la prevederile constituţionale ale art. 32 privind dreptul la învăţătură şi ale art. 73 alin. (3) lit. n), potrivit cărora organizarea generală a învăţământului se reglementează numai prin lege organică, Curtea constată că înfiinţarea unei astfel de instituţii nu constituie o măsură de "organizarea generală a învăţământului" în sensul art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituţie. De altfel, Şcoala Naţională de Sănătate Publică şi Management Sanitar nu este o instituţie de învăţământ, ci, potrivit art. 983 alin. (4) din legea criticată, este o instituţie specializată care asigură formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici din sistemul sanitar şi al asigurărilor de sănătate.

Având în vedere că o asemenea instituţie are ca scop formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici din sistemul sanitar, dispoziţiile criticate sunt în deplină concordanţă cu art. 32 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia dreptul la învăţătură este asigurat şi prin "alte forme de instrucţie şi de perfecţionare".

B. Curtea reţine că autorii sesizării solicită şi constatarea neconstituţionalităţii unor texte de lege invocate cu titlu exemplificativ la critica ce vizează legea în ansamblu, precum şi la critica ce vizează titluri ale legii.

Referitor la critica privind înfiinţarea unor institute de cercetare-dezvoltare şi a unor centre de sănătate publică în subordinea Ministerului Sănătăţii Publice, cu încălcarea art. 116 alin. (2) din Constituţie, Curtea reţine că aceste instituţii publice nu sunt organe de specialitate ale administraţiei publice în sensul prevederii constituţionale invocate şi, ca atare, această critică urmează să fie respinsă ca nefondată.

Autorii sesizării consideră că aceste dispoziţii din lege contravin prevederilor constituţionale ale art. 108 alin. (2), potrivit cărora "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor", întrucât se suspendă prevederile legii prin norme de aplicare. Cu privire la această critică Curtea constată că art. 87 din legea criticată reglementează condiţiile şi modalităţile de acordare a primului ajutor de bază şi a primului ajutor calificat. Textul de lege criticat nu prevede în mod expres suspendarea unor reglementări prin norme de aplicare, ci doar punerea lor în aplicare treptată, cu luarea în considerare a resurselor şi planurilor de dezvoltare.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, consacrat în art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală, Curtea constată că această critică este nefondată, întrucât ordinul ministrului sănătăţii publice de numire a membrilor consiliului consultativ se face în temeiul unor acte condiţie, care sunt actele de desemnare făcute de autorităţile locale.

În final, Curtea constată că, pe lângă toate aceste critici de neconstituţionalitate deja examinate, autorii sesizării au enumerat şi alte articole din legea criticată, fără să facă nici o precizare asupra vreunui aspect de neconstituţionalitate, raţiune pentru care, în lipsa motivării, Curtea nu le poate examina.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţia României, precum şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE:

Constată că sesizarea de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind reforma în domeniul sănătăţii, formulată de 37 de senatori, este neîntemeiată.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 martie 2006 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA Prim magistrat-asistent, Claudia Miu ------------