6 As 285/2014 — Nejvyšší správní soud

30 Af 17/2019- 142 - text 14 30 Af 17/2019 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a JUDr. Ing. Venduly Sochorové ve věci žalobce: Obec Nučice sídlem Kubrova 31, 252 16 Nučice zastoupeného advokátem Mgr. Tomášem Hrstkou sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 10. 12. 2018, čj. ÚOHS-R34/2018/HS-36605/2018/310/BMa takto: I. Rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 10. 12. 2018, čj. ÚOHS-R34/2018/HS-36605/2018/310/BMa se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši 11 228 Kč k rukám právního zástupce Mgr. Tomáše Hrstky, advokáta, sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice, a to do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce vydal v mezích své samostatné působnosti dne 5. 2. 2014 vyhlášku č. 1/2014, kterou s účinností od 21. 2. 2014 povolil provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“) pouze na dvou adresních místech uvedených v čl. 3 této vyhlášky (dále jen „vyhláška 1/2014“). Zastupitelstvo žalobce pak vydalo dne 21. 6. 2017 vyhlášku č. 1/2017 s účinností od 1. 1. 2018 (dále jen „vyhláška 1/2017“), v jejímž čl. 2 zakázala na celém území žalobce provozování binga, technické hry, živé hry a turnaje malého rozsahu. Žalobce pak v čl. 4 vyhlášky 1/2017 zrušil vyhlášku 1/2014. 2. Po provedeném řízení dospěl žalovaný k závěru, že žalobcem učiněný výběr míst ve vyhlášce č. 1/2014, ve kterém mohou být provozovány sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, nebyl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Výše uvedená úprava byla způsobilá narušit hospodářskou soutěž v oblasti provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce Nučice. Žalovaný tak v rozhodnutí ze dne 13. 2. 2018, čj. ÚOHS-S0024/2017/VS-04420/2018/830/RMl (dále jen „rozhodnutí o přestupku“) shledal žalobce vinným z přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže v důsledku porušení povinnosti podle § 19a odst. 1 písm. b) téhož zákona a uložil žalobci pokutu podle § 22aa odst. 2 téhož zákona ve výši 73 000 Kč (výrok II.) a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III.). 3. Rozklad žalobce proti citovanému rozhodnutí o přestupku zamítl předseda žalovaného rozhodnutím označeným v záhlaví (dále též „odvolací rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“). Proti němu brojí žalobce u Krajského soudu v Brně žalobou podanou dne 20. 2. 2019. II. Argumentace žalobce 4. Žalobce navrhuje napadené rozhodnutí zrušit, neboť jej považuje za nepřezkoumatelné, neústavní a nezákonné. Nepřezkoumatelnost spatřuje žalobce v tom, že z postupu žalovaného nebylo zřejmé, na základě jakých předpisů vede řízení. Žalobci nebylo zřejmé, jaké zákony a proč žalovaný aplikoval. Na jednu stranu totiž vyloučil použití zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), vzápětí však podle něj hodnotil povahu daného deliktu a užíval definice tímto zákonem stanovené. Žalovaný také nevyjasnil, které znění zákona o ochraně hospodářské soutěže a správního řádu bude aplikovat. Žalovaný v rozhodnutí o přestupku totiž dovodil, že procesní normy podle přestupkového zákona se v souladu s § 112 odst. 4 tohoto zákona neuplatní, kdežto hmotněprávní normy přestupkového zákona se využít dají. Jednání žalobce posoudil jako trvající přestupek podle § 8 přestupkového zákona a vztahuje se na něj úprava, kdy byl tento přestupek dokonán – tedy okamžik, kdy došlo k odstranění protiprávního stavu, což je 1. 1. 2018. Kromě přestupkového zákona pak hmotněprávní stránku věci posoudil podle zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění novely č. 262/2017 Sb. Na procesní stránku věci uplatnil žalovaný správní řád ve znění novely č. 183/2017 Sb., pročež tuto novelu ale nelze uplatnit u zákona o ochraně hospodářské soutěže, který je nutno po procesní stránce aplikovat ve znění novely č. 293/2016 Sb., bez zohlednění novely č. 183/2017 Sb. Žalovaný tak podle žalobce navodil zcela chaotický stav, ze kterého plyne nepřezkoumatelnost rozhodnutí o přestupku. Předseda žalovaného tuto vadu v napadeném rozhodnutí nezhojil, a proto i své rozhodnutí zatížil vadou nepřezkoumatelnosti. Žalobce závěrem k této námitce uvádí, že přestupkový zákon se s ohledem na § 112 odst. 4 nemůže uplatnit, a to jak v hmotněprávní, tak procesněprávní rovině. 5. Žalobce namítá nedostatek kompetence žalovaného sankcionovat legislativní činnost obce, která je vykonávána v samostatné působnosti – tedy obecně závazné vyhlášky. Namítá, že samotná zákonná ustanovení § 19a odst. 1 a § 22aa odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou velmi vágní a výslovně o dozoru nad právotvornou činností územních samosprávných celků nehovoří. Žalovaný tak dle žalobce tato ustanovení nepřiměřeně extenzivně vykládá. Žalobce poukazuje na okolnosti vzniku § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, ze kterých plyne, že toto ustanovení nemělo nikdy sloužit k tak zásadním zásahům do ústavně zaručených práv územních samosprávných celků. Dále poukazuje na to, že odborná komunita ve vztahu k § 19 zákona o ochraně hospodářské soutěže a dopadu tohoto ustanovení na právotvorbu obcí mlčí, nebo dokonce tento vztah zpochybňuje [např. komentář RAUS, D., URŠULOVÁ, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: Wolters Kluwer (CZ), 2014]. Žalobce také poukazuje na srovnání s § 18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, který je předchůdcem dnes platného § 19 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Při posuzování původního ustanovení totiž Ústavní soud v usnesení ze dne 28. 11. 2001, sp. zn. IV. ÚS 522/01 dovodil, že pravomoc žalovaného se nevztahuje na právní předpisy. Žalobce vyčerpávajícím způsobem srovnává pravomoc a roli Ministerstva vnitra podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a žalovaného. Poukazuje na skutečnost, že Ministerstvo vnitra má pravomoc zasáhnout do obecně závazné vyhlášky pouze dočasně, neboť jeho postup musí následně posvětit i Ústavní soud. Zásah žalovaného podléhá soudní kontrole pouze v případě, pokud žalobce uplatní řádně a včas řádné a mimořádné opravné prostředky. Žalobce poukazuje na to, že Ministerstvo vnitra je oprávněno kontrolovat zákonnost obecně závazných vyhlášek obcí v tom nejširším možném záběru, tedy i z pohledu ochrany hospodářské soutěže. Právo zasahovat do nezávislé právotvorby obce náleží pouze nezávislému soudu, což plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy – jen soud má právo při své činnosti právní předpis neaplikovat a to pouze inter partes. Abstraktní kontrola ústavnosti je pak výlučnou pravomocí Ústavního soudu. Možnost soudně se bránit proti zásahu žalovaného nemůže legalizovat zásah do práva územního samosprávného celku na právotvorbu. Žalobce dále srovnává roli Ústavního soudu a žalovaného s tím, že žalovaný je de facto v silnějším postavení než Ústavní soud, neboť může posuzovat soulad obecně závazné vyhlášky ex offo a ukládat peněžité sankce. Žalobce má také za to, že žalovaný směšuje své pravomoci posuzovat jednání obce coby právnické osoby a jednání obce v roli vrchnostenského právotvůrce. Žalobce nezpochybňuje právo žalovaného posuzovat soulad právního jednání obce se zákonem o ochraně hospodářské soutěže – ne však akt spočívající ve vydání obecně závazné vyhlášky. Na podporu svých závěrů odkazuje žalobce na nálezy Ústavního soudu ve věcech samosprávy. Uzavírá, že žalovaný si osobuje pravomoc, která mu nenáleží. Ústavně konformní výklad § 19a a § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže totiž vylučuje, aby se pravomoc žalovaného vztahovala i na přezkum obecně závazných vyhlášek. 6. Žalobce dále tvrdí, že žalovaný nesprávně vymezil dokonání přestupku. Žalovaný označil jako den dokonání trvajícího přestupku žalobce den 1. 1. 2018. Žalobce však má za to, že okamžikem spáchání deliktu je nejpozději oznámení obvinění z přestupku, resp. okamžik zahájení řízení o přestupku. Podle žalobce tak byl delikt dokonán dne 13. 1. 2017. Jednání, které nastalo po tomto dni, tak nebylo možné v daném řízení řešit jako přestupek. Své závěry žalobce opírá o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 As 33/2014 - 39, podle kterého je mezníkem, který ukončuje jeden trestný čin od dalšího, sdělení obvinění – v rámci přestupkového řízení tomu nejlépe odpovídá den, kdy správní orgán oznámí zahájení řízení podezřelému z přestupku. Nesouhlasí s názorem žalovaného, že výše uvedené závěry dopadají pouze na přestupky fyzických osob. Za den dokonání údajného deliktu je tak nutno považovat den 13. 1. 2017, a proto nelze ani aplikovat práv