5 As 116/2021 — Nejvyšší správní soud

55 Af 9/2024- 86 - text 13 55 Af 9/2024 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Petra Pospíšila a soudců Zuzany Bystřické a Mariana Kokeše ve věci žalobce: Svaz osobních železničních dopravců, z. s., IČO 14224500 sídlem Křižíkova 148/34, 186 00 Praha zastoupený advokátem Mgr. Jiřím Pourem sídlem Italská 2581/67, 120 00 Praha proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, 604 55 Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 4. 7. 2024, č. j. ÚOHS-26374/2024/164, sp. zn. ÚOHS-R0098/2024/DI takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce je spolkem sdružujícím osobní železniční dopravce, kteří provozují drážní dopravu v České republice. Žalovaný vydal v řízení o posouzení zákonnosti prohlášení o dráze dle § 34e zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, rozhodnutí ze dne 22. 4. 2024, č. j. ÚOHS-16325/2024/451. Žalobce proti tomuto rozhodnutí brojil rozkladem. Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže („předseda Úřadu“) však rozhodnutím ze dne 4. 7. 2025 rozklad zamítl jako nepřípustný s odůvodněním, že žalobce není účastníkem řízení podle § 34e zákona o dráhách. Žalobce je přesvědčen, že tím byl zkrácen na svých právech, konkrétně na právu účastnit se správního řízení. II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě 2. Žalobce ve včas podané žalobě v prvé řadě uvedl, že hlavním úkolem žalovaného v oblasti regulace železničního odvětví je podle směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. 11. 2012, č. 2012/34/EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, zajistit spravedlivý a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře a souvisejícím službám. Ochrana dopravců je formou ochrany slabší smluvní strany ve vztahu k přístupu provozovatele dráhy, který je státní organizací a fakticky monopolní aktér (viz bod 30 rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2024, č. j. 18 A 6/2023-113). Totéž platí i pro Správu železnic v postavení přídělce kapacity dráhy a zpracovatele prohlášení o dráze. 3. Předseda Úřadu ve dvou odlišných správních řízeních týkajících se regulace železničního odvětví rozhodl ve věci účastenství ve třech rozhodnutích v krátkém časovém období od 22. 5. do 12. 7. 2024, a přitom nejsou v nich uvedené právní názory jednotné. Jedno z rozhodnutí bylo vydáno dne 22. 5. 2024 v řízení vedeném pod sp. zn. OPD171/23 v otázce, zda je žalobce účastníkem řízení podle § 23c zákona o dráhách. V druhém, nyní napadeném rozhodnutí se předseda Úřadu věnoval stejné otázce a odkázal na rozhodnutí ze dne 22. 5. 2024 a sdělil, že žalobce netvrdil ani nedoložil svůj zájem požádat o kapacitu dráhy. Dne 12. 7. 2024 pak dále rozhodl o rozkladech ostatních účastníků v řízení podle § 34e zákona o dráhách tak, že zrušil rozhodnutí žalovaného a zároveň uvedl: „[U]stanovení správního řádu o účastenství v řízení je nutno na řízení dle § 34e zákona o dráhách, které bylo zahájeno na návrh, aplikovat tak, že účastníky tohoto řízení dle jsou § 27 odst. 1 správního řádu žadatel o posouzení dle § 34e zákona o dráhách a přídělce kapacity, který vydal prohlášení o dráze […]. Účastníky řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu jsou další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech. V tomto správním řízení se jedná o osoby, které jsou se Správou železnic, jakožto vydavatelem prohlášení o dráze 2025, ve smluvním vztahu, jehož předmětem je provozování drážní dopravy.“ Rozporuplnost tvrzení spočívá v tom, že v rozhodnutí o účastenství v rozhodnutí ze dne 12. 7. 2024 považoval předseda Úřadu za rozhodující kritérium účastenství uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy se Správou železnic. Kdežto v napadeném rozhodnutí a v rozhodnutí o omezení provozování dráhy zkoumal, zda žalobce naplňuje definici žadatele dle směrnice č. 2012/34/EU. Žalobce je přesvědčen, že v této věci je třeba soustředit se pouze na naplnění definice žadatele dle směrnice. Nicméně i tam, kde tak žalovaný učinil, došel k nesprávným závěrům. 4. V souvislosti s postavením žalobce v řízeních dle zákona o dráhách žalobce odkázal na definici pojmu „žadatel“ podle čl. 3 odst. 19 směrnice č. 2012/34/EU. Definice žadatele podle čl. 3 směrnice je demonstrativní, neboť uvádí příkladmý výčet subjektů, které naplňují klíčovou charakteristiku, a to, zájem v oblasti veřejné služby nebo obchodní zájem na získání kapacity dráhy. Žalobce splňuje definici žadatele též z důvodu, že je mezinárodním seskupením železničních podniků, jejichž činnost má v řadě případů mezinárodní přesah, neboť provozují mezistátní železniční linky nebo představují české zastoupení zahraničních vlastníků. 5. Řádným členem sdružení dopravců se může stát dle čl. VI odst. 1 písm. a) stanov pouze dopravce provozující pravidelnou veřejnou osobní železniční dopravu. Členové jsou tedy poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících a mají tak jednoznačně zájem v oblasti veřejné služby. Především členové žalobce mají obchodní zájem na získání kapacity dráhy vzhledem k tomu, že kapacita dráhy je pro činnost železničních dopravců nezbytná. Právě oblast prohlášení o dráze je typickým příkladem, kdy mají členové žalobce zpravidla společný zájem na zajištění nediskriminačních pravidel pro přidělování a odnímání kapacity dráhy, pro přístup na dráhu, její užití a pro výpočet ceny za toto užití. Prohlášení o dráze ovlivňuje totiž zásadním způsobem obsah smlouvy o provozování drážní dopravy. 6. Vzhledem k tomu, že žalobce je žadatelem ve smyslu směrnice, má podle jejího čl. 56 právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že s ním nejedná regulační úřad poctivě, nebo je jím poškozen. Zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí – tedy o přezkum prohlášení o dráze. Stížnosti musí žadatelé jako účastníci uplatnit právě v řízení podle § 34e zákona o dráhách. 7. Žalovaný uvedl, že podobně jako v řízení podle § 23c zákona o dráhách, ani v tomto řízení žalobce nenaplňuje znaky účastníka, neboť účastníkem je přídělce kapacity dráhy, který prohlášení o dráze zpracoval a žadatelé o přidělení kapacity dráhy. Tuto skutečnost podpořil odkazem na komentář k zákonu o dráhách, v němž je uvedeno, že „[O]bdobně se mohou na Úřad obracet nejen žadatelé, ale i další subjekty se svými zjištěními ohledně prohlášení o dráze, a to dokumenty s odlišným obsahem, než je uveden v odstavci druhém, na zahájení řízení však v takovémto případě nemají tyto subjekty právní nárok a Úřad řízení započne jen z moci úřední, shledá-li pro to důvody. V takovém řízení však nebudou mít tyto osoby postavení účastníků.“ [viz Lojda, J. Zákon o dráhách: komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2022. xiv, 409 stran. Komentáře Wolters Kluwer]. Žalobce označil tuto úvahu za nesprávnou, neboť citovaná část komentáře se vztahuje k podnětu k zahájení řízení, který může podat každý. Jistě však nelze z citované pasáže dovodit, že žalobce není účastníkem řízení podle § 34e zákona o dráhách. Žalobce zdůraznil, že žadatelem o přidělení kapacity dráhy nemusí být pouze držitel licence, ale jakýkoliv žadatel podle směrnice. 8. K povaze řízení podle § 34e zákona o dráhách žalobce uvedl, že obsah prohlášení o dráze je zcela zásadní pro provozování drážní dopravy a promítá se do smluv o provozování drážní dopravy. Dopadá tak nejen na dopravce samotné, ale i na osoby, které prozatím železniční dopravu neprovozují a hodlají ji provozovat nebo na osoby, které mají zájem v oblasti veřejné služby či obchodní zájem na přídělu kapacity dráhy. 9. V další námitce se žalobce věnoval otázce určení okruhu účastníků. Podle § 27 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, může zvláštní zákon okruh účastníků vymezit, a to dvěma způsoby. První variantou je, že zvláštní zákon, který je v postavení legis specialis ke správnímu řádu, stanoví okruh účastníků správního řízení komplexně a taxativně, tedy zcela nezávisle na § 27 odst. 1 a 2 správního řádu. Při této variantě se tato ustanovení nepoužijí. Příkladem takového vymezení účastenství je řízení o posouzení přídělu kapacity dráhy podle § 34f odst. 3 zákona o dráhách, kde je výslovně uvedeno, že jde-li o řízení na návrh, účastníky jsou žadatel o přidělení kapacity dráhy a přídělce. O takovou situaci se však v této věci nejedná. Ustanovení § 34e zákona od dráhách neurčuje kompletní okruh účastníků řízení. V tomto případě je třeba rozšířit okruh účastníků i podle § 27 odst. 1 a 2 správního řádu. Dále je třeba zohlednit i § 27 odst. 3 správního řádu a zahrnout tak jako účastníky řízení i osoby, kterým toto postavení vzniká na základě zvláštních předpisů, tj. zákona o dráhách a směrnice č. 2012/34/EU. 10. Žalobce upozornil, že účastenství v řízení podle § 34e zákona o dráhách nelze podmínit podáním žádosti o kapacitu dráhy ani není rozhodné kritérium, zda žalobce má uzavřenou smlouvu o provozování drážní dopravy, jak