— Nejvyšší správní soud

6 A 171/2011- 64 - text 11 pokračování 6A 171/2011 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Karly Cháberové a soudkyň JUDr. Dany Černé a JUDr. Naděždy Treschlové v právní věci žalobce: Lesy České republiky, s.p., IČ: 42196451, se sídlem v Hradci Králové 8, Přemyslova 1106, zastoupen JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem v Praze 8, Sokolovská 5/49, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného správního úřadu ze dne 4.5.2011, č.j. 19952/ENV/11, 528/570/11, t a k t o : I. Žaloba s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Správy Chráněné krajinné oblasti (dále jen CHKO) Jeseníky ze dne 18.1.2011, č.j. 1971/JS/10. Prvostupňovým rozhodnutím byla povolena podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 114/1992 Sb.) výjimka ze základních ochranných podmínek Národní přírodní rezervace Králický Sněžník na pozemcích Olomouckého kraje (dále jen NPR) uvedených v 29 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb. pro ochranné zásahy proti kůrovcům za stanovených podmínek. Žalobce v podané žalobě namítl, že rozhodnutí žalovaného správního úřadu je nezákonné a nesprávné jak z důvodů věcných, tak z důvodů vad předcházejícího řízení. Konkrétně žalobce namítl, že žalobou napadené rozhodnutí ani jemu předcházející rozhodnutí správního úřadu prvého stupně nemělo být vůbec vydáno, neboť řízení nebylo řádně zahájeno. Žalobce rovněž namítl, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné a nemá oporu ve spisu, neboť je z podstatné části založeno na spekulacích. Rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s ustanovením § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, neboť z něho není patrné, na základě jakých podkladů bylo vydáno. Žalobce dále namítl, že nebyly splněny základní podmínky rozhodování o povolení výjimky, neboť zamýšlená činnost není činností zákonem zakázanou. Správní úřad překročil svou pravomoc, když v rozhodnutí o povolení výjimky založil nové povinnosti žalobci, správní úřady obou stupňů nehodnotily význam veřejného zájmu na ochraně lesa proti škůdcům. Ve správním řízení byla porušena zásada dvouinstančnosti. Žalobce v podané žalobě shrnul, že rozhodnutí o povolení výjimky bylo vydáno v řízení, které vůbec nemělo být vedeno, neboť žalobce o povolení výjimky nežádal a naopak výslovně uvedl, že žádá o udělení souhlasu podle ustanovení § 31 zákona č. 114/1992 Sb. Bylo tedy povinností správních úřadů rozhodnout o žádosti tak, jak byla podána a nikoli o žádosti, jak by podle úvahy správních úřadů podána být měla. V této souvislosti žalobce poukázal na to, že usnesení o postoupení bylo vydáno za situace, kdy obsahově obdobná žádost vztahující se k části NPR na území Pardubického kraje byla Ministerstvem životního prostředí vyřízena rozhodnutím o udělení souhlasu (rozhodnutí ze dne 9.9.2010 č.j. 960/10-Záb, 65952/ENV/10). Jestliže se mělo jednat o řízení o žádosti o povolení výjimky, není zřejmé, proč správní orgán vydával oznámení o zahájení řízení, což je úkon, kterým správní orgán zahajuje řízení z moci úřední. Podle názoru žalobce věcné podmínky pro zahájení řízení o povolení výjimky nadto nebyly vůbec naplněny, neboť činnost, pro kterou žalobce zamýšlel získat souhlas orgánu ochrany přírody a krajiny, nemá povahu činnosti zákonem zakázané, kterou by bylo možné uskutečňovat výhradně na základě výjimky. Opačný názor správních úřadů pak není založen na konkrétních podkladech, získaných v průběhu správního řízení, ale na ničím nepodložených spekulacích Správy CHKO Jeseníky. Ani jeden ze správních úřadů přesvědčivě neodůvodnil, na základě jakých skutkových zjištění, případně na základě jaké interpretace právního předpisu je možno dospět k závěru, že veškeré žalobcem zamýšlené zásahy mají povahu činnosti zákonem zakázané, ze žádosti ani z jiných podkladů neplynulo, že by žalobce při asanačních zásazích chtěl využívat intenzivních technologií, které mohou způsobit změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů či nevratně poškozovat půdní povrch. Odvolací žalovaný správní úřad bez dalšího převzal úvahy a zjištění správního úřadu prvního stupně, která nemají oporu ve správním spisu bez toho, že by je podrobil jakémukoli kritickému zkoumání. Rozhodnutí je dle názoru žalobce nepřezkoumatelné. Odůvodnění rozhodnutí vydaných v obou stupních neodpovídají požadavkům stanoveným v 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), není v nich uvedeno, jaké podklady si správní orgány opatřily a jaká zjištění z těchto podkladů vyplynula. Žalobce namítl, že řízení o povolení výjimky následně vyústilo v rozhodnutí, k jehož vydání Správa CHKO Jeseníky neměla vůbec pravomoc. Výsledkem řízení o povolení výjimky podle ustanovení § 43 zákona č. 114/1992 Sb. může být buď povolení výjimky, nebo zamítnutí žádosti. Nutným předpokladem pro to, aby správní úřad mohl rozhodnutím založit jakoukoli povinnost účastníka řízení, je existence zákonného zmocnění. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani jiný právní předpis takové zmocnění neobsahují. Orgán ochrany přírody tak v rozhodnutí o povolení výjimky není oprávněn ukládat účastníkovi řízení jakékoli povinnosti, zejména pak ne povinnosti, jdoucí nad rámec zákona, není zmocněn k tomu, aby založil povinnost žalobce oznamovat předem zamýšlené asanační zásahy, nejde-li o činnost zákonem zakázanou. Je třeba trvat na tom, že každé jednotlivé ustanovení výrokové části rozhodnutí musí mít dostatečnou zákonnou oporu a musí dostát též formálním požadavkům, které na výrokovou část rozhodnutí kladou ustanovení správního řádu, zejména ustanovení § 68 správního řádu. V rozhodnutí není uvedeno, na základě jakého právního ustanovení bylo rozhodnuto o tom, že jakékoliv zásahy jsou podmíněny předchozí dohodou se Správou CHKO. Žalobce rovněž namítl ze strany správního orgánu porušení povinnosti zohlednit jak zájem na ochraně přírody tak zájem na ochraně lesa proti škůdcům a zjistit, zda taková kolize existuje. Žalovaný i správní úřad prvého stupně se omezili pouze na vlastní úvahy o tom, jaké zásahy proti škůdcům jsou podle jejich mínění nejvhodnější, a to jen na základě svých subjektivních preferencí. Zřetelným projevem této tendence je ničím nezdůvodněné tvrzení, že naprostá bezzásahovost je nejvhodnějším způsobem managementu pro většinu horských lesních ekosystémů. Žalobce dále vznesl námitku porušení zásady dvouinstačnosti, když z prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že dne 3.11.2010 proběhla na Ministerstvu životního prostředí, odboru zvláště chráněných částí přírody konzultace týkající se struktury výroku rozhodnutí. K porušení této zásady dle žalobce dojde vždy, vstupuje-li odvolací orgán do konkrétního správního řízení, přičemž není rozhodující, zda se dotyčný pracovník odvolacího orgánu posléze podílel na rozhodování v odvolacím řízení. Žalovaný se ve vyjádření k žalobě nejprve zabýval v obecné rovině vztahem mezi ochranou přírody a krajiny a mezi právními předpisy upravujícími hospodaření v lesích. Zdůraznil, že právní předpisy v oblasti životního prostředí a ochrany přírody vycházejí z pojetí lesa jako ekosystému, tedy environmentalistického, zatímco pojetí lesního zákona tenduje spíše k pojetí antropocentrickému. K otázce, z jakého důvodu nebyl udělen souhlas podle § 31 zákona č. 114/1992 Sb. a proč byla žádost překvalifikována jako žádost o výjimku ze zákazů v NPR podle § 29 odst. 1 písm. a) téhož zákona, žalovaný uvedl, že tato je objasněna v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Asanace kůrovcových stromů může způsobit změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystému, případně i nevratně poškozovat půdní povrch. Dále došlo i ke změně zákonných podmínek pro povolání výjimek a tedy i k odlišnému chápání tohoto institutu, který se od novely zákonem č. 349/1992 Sb. týká nejen veřejných zájmů výrazně převažujících nad zájmy ochrany přírody, ale výjimky se vydávají i v případě, kdy činnost je v zájmu ochrany přírody či pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochranu zvláště chráněného území. Žalovaný dále uvedl, že v obou případech zásahy proti škůdcům, obzvláště proti kůrovcům, jsou vázány na akt správního orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny, přičemž u obou pojetí je důvodem hledisko nepoškození či neohrožení národní přírodní rezervace a neporušení předpisů o ochraně přírody a krajiny. K ingerenci orgánu ochrany přírody dochází na základě zákona č. 114/1992 Sb., který je předpisem zvláštním vůči ustanovením lesního zákona a to i přesto, že tento vztah speciality není výslovně zákonem vysloven. Změna v postupu správních orgánů je podložena odb