7 As 54/2019 — Nejvyšší správní soud

3 A 83/2018- 72 - text 18 3 A 83/2018 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobce: AVE CZ odpadové hospodářství s.r.o., IČO 49356089 se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10 zastoupený advokátem JUDr. Vilémem Podešvou se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2018, č. j. MZP/2017/500/1074, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Obsah žaloby 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a bylo potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 19. 9. 2017, č. j. ČIŽP/41/2017/2561, sp. zn. ČIŽP/41/OOH/SR01/1707061, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce shledán vinným ze spáchání správních deliktů: a. podle § 66 odst. 2 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o odpadech“), porušením § 39 odst. 2 zákona o odpadech tím, že ohlásil nepravdivé údaje v hlášení o produkci a nakládání s odpady (dále jen „HPNO“) za roky 2014, 2015 a 2016 ve vztahu k zařízení „Skládka odpadu S-OO3 a kompostárna Hořovice – Hrádek“ (dále jen jako „předmětná skládka“), a to použitím kódu způsobu nakládání N1, přestože odpady v celkovém množství 34 793,3 tun specifickým způsobem uložené do tělesa předmětné skládky (jako tzv. konstrukční prvky) nebyly využity (jak uvádělo HPNO), ale byly ve skládce odstraněny, pročež měl žalobce správně použít kód D1, b. podle § 66 odst. 5 zákona o odpadech porušením § 21 odst. 1 písm. d) zákona o odpadech ve spojení s § 46 odst. 2 zákona o odpadech tím, že nevybral poplatek za odpady (celkem 13 304,29 tun) uložené na skládku a evidované za období roku 2015 a části roku 2016 (od 1. 1. do 30. 4. 2016) pod kódem způsobu nakládání N1, c. podle § 66 odst. 5 zákona o odpadech porušením § 50 odst. 3 zákona o odpadech tím, že neodvedl za odpady uvedené v písmenu b. finanční prostředky v odpovídající výši na účet finanční rezervy zřízený podle § 49 odst. 1 a § 50 odst. 1 zákona o odpadech. Za uvedené správní delikty byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč. 2. Žalobce v žalobě uvedl, že správní orgány zaujaly nesprávný názor, že hovoří-li integrované povolení nebo provozní řád o „využití“ odpadu, není tím míněno využití ve smyslu definovaném zákonem o odpadech, nýbrž jeho „použití“, jak je vnímáno obecně. Dle správních orgánů jde v provozním řádu k předmětné skládce pouze a jen o používání odpadu pro výstavbu konstrukčních prvků. Tyto závěry jsou odůvodněny toliko konstatováním, že v první fázi provozu skládky se odpady odstraňují jejich ukládáním na úrovni nebo pod úrovní terénu, což je opřeno o § 4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. 3. Dikce § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech ovšem uvádí, že využitím odpadů je činnost, jejímž výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu, a to i v zařízení neurčeném k využití odpadů, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven; v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladmý výčet způsobů využití odpadů. Tato definice odpovídá tomu, co dělá žalobce – konstrukční prvky slouží užitečnému účelu v konkrétním místě skládky, aby ke stejnému účelu nemusel být použit neodpadní materiál. 4. Využití odpadů jakožto konstrukčních prvků v první fázi provozu skládky nezakazuje ani § 4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. Žalobce se neztotožnil s nazíráním žalovaného, že k využívání odpadů může docházet pouze ve druhé fázi provozu skládky dle § 4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, neboť „využití“ odpadu je v § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech definováno svým účelem, nikoli časovým zakotvením. To ostatně odpovídá i smyslu zákona o odpadech, který preferuje ekologičtější nakládání – využití odpadů před jejich odstraněním uložením na skládku. 5. Sám žalovaný v napadeném rozhodnutí cituje integrované povolení v části, kde je žalobci uložena povinnost vytvářet konstrukční prvky skládky (pro překryv a tvorbu valů), a to primárně pomocí odpadů přijatých na předmětnou skládku. Žalovaný pak jen dodává, že se rozumí samo sebou, že je v zájmu ochrany životního prostředí, aby byly tyto prvky tvořeny přímo z navezeného odpadu a nikoli z dalšího materiálu. Jako podstatný argument pro závěr, že jde přesto o odpady odstraňované, uvádí žalovaný argument, že je v kapitole 1.2 integrovaného povolení uvedeno, že předmětná skládka je zařízením k odstraňování ukládáním odpadů v úrovni nebo pod úrovní terénu. Dále uvádí, že v kapitole C.2 integrovaného povolení je znovu použita informace vztahující se k odstraňování odpadů i s výčtem příslušných druhů odpadů. Žalovaný ale pomíjí, že již 2. změnou integrovaného povolení (rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 162674/2010/KUSK OŽP/Pav) uvádí integrované povolení v kap. C.2.3 Seznam odpadů, které lze na skládce využít jako konstrukční prvky. 6. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 016966/2011/KUSK OŽPÚ/Pav, kterým byl schválen provozní řád první fáze provozu předmětné skládky, přitom uvádí cit. „Seznam odpadů využívaných pro výstavbu konstrukčních prvků skládky je uveden v příloze č. 3 tohoto provozního řádu“, dále „Obvodové hrázky […] Tyto materiály určené k výstavbě konstrukčních prvků skládky nejsou součástí technologického zabezpečení skládky.“ a „Pro účely evidence jsou kromě skládkování D1 ostatní způsoby nakládání s odpady vedeny především pod kódy XN1 (konstrukční prvky).“. Dle žalobce je z citovaných pasáží zřejmé, že v jeho jednání je nutno spatřovat využití odpadu dle § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech. Jestliže totiž integrované povolení, jehož je provozní řád součástí, přímo ukládá žalobci, jakým způsobem má využívat odpady na konstrukční prvky skládky, jakož i to, jak je má evidovat, jen stěží mu může být uložena pokuta za to, že postupoval přesně dle provozního řádu. 7. Žalobce měl za to, že postup správních orgánů, které přisuzují pojmu „využití“ v integrovaném povolení a provozním řádu odlišný význam, než má v zákonu o odpadech, je v rozporu s právní jistotou v tom smyslu, že pokud správní orgán (opakovaně) použije v rámci svého rozhodnutí určitý zákonem definovaný pojem, bude mít tento pojem obsah, který mu zákon přikládá. Dle žalobce donedávna prvostupňový orgán ani jiné orgány (včetně toho, který vydal integrované povolení) neměly pochyby o tom, že využívat odpady na konstrukční prvky znamená skutečně odpady využívat ve smyslu zákona o odpadech. To žalobce dovodil ze skutečnosti, že jeho HPNO bylo v předchozí době ze strany správních orgánů považováno za bezchybné (tj. nevyjadřovaly se k němu). Od roku 2013 pak správní orgány změnily svůj náhled na možnost využívání odpadů na konstrukční prvky, a to tím způsobem, že začaly rovnou ukládat pokuty. 8. Za absurdní a účelový označil žalobce argument žalovaného, že provozní řád, byť schválený pro první fázi provozu předmětné skládky, má obsahovou návaznost na následující fáze provozu a je nutno jej chápat v celkovém kontextu, tzn. od první fáze až po závěrečnou fázi skládkování (rekultivaci), jelikož skládkou je dle § 4 odst. 1 písm. i) zákona o odpadech zařízení provozované ve třech na sebe bezprostředně navazujících fázích provozu. 9. Bylo-li integrované povolení koncipováno nejednoznačně či v rozporu se zákonem, mělo dojít k jeho změně. Žalobce poukázal na rozhodnutí žalovaného v jiné věci (ze dne 29. 3. 2016, č. j. 353/530/16/Zm, 13738/ENV/16), dle nějž za rozpory v provozním řádu a v rozhodnutí odpovídá správní úřad, který rozhodnutí vydával, a za zjištěné nedostatky, které vyplývají z nesprávného rozhodnutí, nelze provozovatele zařízení sankcionovat. 10. Specifikem a důvodem existence integrovaného povolování dle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), je posouzení všech vlivů příslušného zařízení na životní prostředí, a to ve vztahu k životnímu prostředí jako celku. K tomuto účelu obsahuje zákon o integrované prevenci mimo jiné mechanismus, který umožňuje odchýlení se od některých standardů právních předpisů chránících jednotlivé složky životního prostředí v zájmu dosažení koncepčního řešení při ochraně životního prostředí v souvislosti s provozem zařízení. Provozovatelé zařízení, pro které je vydáno integrované povolení, proto mají právo spolehnout se na to, že toto povolení obsahuje platné podmínky provozu zařízení (doplněné dle situace ustanoveními právních předpisů tam, kde integrované povolení a provozní řád mlčí). 11. K tomu žalobce dodal, že zákon o odpadech ani prováděcí předpisy