8 Afs 20/2013 — Nejvyšší správní soud

10 A 106/2023- 75 - text 15 10 A 106/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: REsolar s.r.o., IČO: 017 48 131 sídlem Drtinova 557/10, 150 00 Praha 5 zastoupena advokátem JUDr. Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D. sídlem Dvořákova 1624, 250 82 Úvaly proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, 100 00 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MZP/2023/500/954 z 15. 5. 2023 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí. 1. Jádrem sporu je rozsah možnosti, které má kolektivní systém pro nakládání s elektroodpadem z vyřazených solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 při stanovení výše recyklačních příspěvků ve smlouvách uzavíraných s provozovateli fotovoltaických elektráren (dále jen „FVE“) s ohledem na úpravu minimální sazby ve vyhlášce č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady, a následně zda má porušení pravidel pro zajišťování finančních prostředků pro budoucí likvidaci elektroodpadu, spočívající v nepřípustném smluvním ujednání, povahu jednorázového přestupku, pokračování v přestupku nebo trvajícího přestupku. 2. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „inspekce“) z 1. 6. 2020 ve výroku I tak, že žalobkyně je vinna tím, že jako kolektivní systém ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v rámci systému financování solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013, ve smlouvách dle § 37p odst. 2 zákona o odpadech uzavřených s pěti provozovateli fotovoltaických elektráren nastavila pravidla financování v rozporu s právními předpisy tak, že stanovila příspěvky na základě minimální výše sazby příspěvků dle přílohy č. 10 vyhlášky č. 352/2005 Sb., jež činí 8,50 Kč, v celkové výši 10 572 045 Kč, a zároveň v přímé návaznosti na to sjednala s týmiž provozovateli FVE ve smlouvách o zajištění neveřejných sběrných míst nákladovou položku ve zjevně nepřiměřené výši 76 % z takto stanovených příspěvků (celkem 8 084 505 Kč), v důsledku čehož od účinnosti jednotlivých smluv o zajištění neveřejných sběrných míst minimálně až do 2. 11. 2018 porušila svou povinnost stanovit minimální výši příspěvků tak, aby byly pokryty veškeré předpokládané náklady na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů dle § 37p odst. 2 zákona o odpadech a § 14b odst. 1 a 2 a přílohy č. 10 vyhlášky č. 352/2005 Sb., resp. shodně vymezenou povinnost dle § 72 odst. 1 a 3 ve spojení s § 44 odst. 1 a § 140 odst. 6 zákona č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností, (dále jen „ZVUŽ“). Tímto jednáním žalobkyně spáchala přestupek dle § 124 odst. 1 písm. g) ZVUŽ, za což jí žalovaný uložil pokutu 100 000 Kč. 3. Žalovaný uvedl, že v odvolacím řízení přistoupil k dílčí korekci popisu skutku oproti tomu, jak jej popsala inspekce v oznámení o zahájení řízení i ve svém rozhodnutí, což avizoval žalobkyni výzvou ze 17. 4. 2023. Toto zpřesnění zahrnovalo mimo jiné rozšíření časového vymezení skutku až do 1. 1. 2019 (konec období, během nějž měly být veškeré finanční prostředky shromážděny), ale z toho v napadeném rozhodnutí ustoupil a sankcionované jednání ohraničil ve shodě s inspekcí dnem provedení inspekční kontroly (2. 11. 2018). Ohledně podstaty věci žalovaný souhlasil s inspekcí, že sjednaná nákladová položka v enormní výši 76 % celkových nákladů je zjevně nepřiměřená, účelová, neefektivní a nehospodárná a směřuje pouze k faktickému navrácení významné části finančních prostředků jednotlivým provozovatelům FVE. Žalovaný vyložil, že náklady na zřízení a následný provoz neveřejného sběrného místa přímo v areálech FVE jsou minimální (zhruba o dva řády nižší oproti těm sjednaným žalobkyní), což dokládají konkrétní ustanovení uzavřených smluv i provozní řády několika takových míst, které má žalovaný k dispozici. Přesto na ně bude použito 76 % veškerých prostředků vyhrazených na likvidaci elektroodpadu, zatímco na všechny další fáze (zejména převoz odpadu do místa jeho zpracování a na samotné zpracování), které představují těžiště likvidace, připadne pouze 24 % prostředků. Likvidace bude navíc probíhat až v budoucnu a nyní nelze předvídat, kde se budou nacházet cílová zpracovatelská zařízení (zda nebude třeba vyvážet odpad do zahraničí), jak nákladná tato procedura bude (vyhláška vyžaduje použití aktuálně nejmodernějších technologických postupů, které se stále vyvíjejí), jak vysoké budou náklady na přepravu odpadu či ceny energií potřebné k recyklaci nebo jak se bude vyvíjet trh se sekundárními surovinami získanými z vyřazených panelů. Žalovaný zdůraznil, že výše sporné nákladové položky není nijak hraniční (kupř. v řádu jednotek procent z celkových příspěvků), ale zcela zjevně nepřiměřená. 4. Na rozdíl od inspekce žalovaný nepovažoval žalobkynino jednání za pokračování v přestupku, nýbrž za přestupek trvající. Tato změna nepředstavuje podle názoru žalovaného změnu právní kvalifikace, nýbrž reflexi povahy vytýkané povinnosti a její doložení na základě zjištěného skutkového stavu. Účelem stanovení příspěvků je zajistit financování nakládání s vyřazenými solárními panely nejpozději do 1. 1. 2019, čehož lze dosáhnout jen tehdy, je-li po celou tuto dobu nastaven mezi kolektivním systémem a provozovateli FVE smluvní vztah odpovídající právním předpisům, včetně minimální výše příspěvků. Tak tomu v nynější věci nebylo. Žalobkyně způsobila protiprávní stav uzavřením jednotlivých smluv o zajištění neveřejného sběrného místa, a tento stav trval prokazatelně minimálně do 2. 11. 2018. Žalobkynino jednání tak je třeba posuzovat podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „PřesZ“), včetně délky a běhu promlčecí doby pro zánik odpovědnosti za přestupek, která byla zachována. 5. V průběhu odvolacího řízení (k 1. 1. 2021) nabyl účinnosti ZVUŽ, proto se žalovaný zabýval také tím, zda tato pozdější úprava není pro žalobkyni příznivější. Konstatoval, že povinnost, jejíž porušení u žalobkyně shledal, je obsažena ve stejném rozsahu v obou právních úpravách, a to včetně odkazu na vyhlášku č. 352/2005 Sb., obsahující konkrétní pravidla financování likvidace elektroodpadu. Žalovaný nicméně shledal, že pozdější právní úprava snížila horní hranici pokuty za daný přestupek z 50 000 000 Kč na 10 000 000 Kč, a tato úprava je tak pro žalobkyni příznivější. Proto žalovaný zkoumal výší pokuty ve světle této úpravy a dospěl k závěru, že za přiměřenou lze považovat pokutu 100 000 Kč, zatímco inspekce uložila žalobkyni pokutu 200 000 Kč. II. Argumentace účastníků řízení. 6. Žalobkyně v žalobě namítla, že v průběhu řízení nebyla zachována totožnost skutku. Ten byl vymezen jinak v oznámení o zahájení přestupkového řízení ze 7. 12. 2018, jinak ve vyrozumění inspekce z 18. 2. 2020, jinak v jejím rozhodnutí a jinak v rozhodnutí žalovaného. Nešlo přitom o drobné odlišnosti, ale o naprosto jiná jednání kladoucí žalobkyni za vinu porušení jiných povinností, což není přípustné. Některé z těchto údajných povinností přitom vůbec nemají oporu v zákoně, ale jen ve vyhlášce (nastavení pravidel financování), případně je zákon neukládá žalobkyni, nýbrž samotným provozovatelům FVE (placení příspěvků). Žalobkynino jednání tak vůbec neodpovídá skutkové podstatě přestupku, za jehož spáchání byla potrestána. Došlo též ke změně kvalifikace přestupku z původního jednorázového (uzavření smluv) přes pokračující (provádění nízkých zálohových plateb) až po trvající (nastavení systému příspěvků). To mělo vliv mimo jiné na posouzení prekluze přestupku: jednorázový přestupek by již byl promlčen zcela a pokračující možná aspoň částečně. Kvalifikace přestupku jako trvajícího je tak podle žalobkyně účelová. 7. K samotnému nastavení příspěvků ve smlouvách žalobkyně uvedla, že recyklace solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2023 bude v budoucnu v České republice díky pokročilým metodám zpracování a nárůstu cen drahých kovů s největší pravděpodobností zisková. Zahraniční zpracovatelská zařízení již dnes nabízejí zajištění recyklace včetně dopravy zdarma a žalobkyně sama dlouhodobě spolupracuje se zařízením, jehož cena za zpracování se aktuálně pohybuje okolo 0,54 Kč/kg solárního panelu. Průměrné náklady na přepravu panelů se pohybují kolem 0,60 Kč/kg, administrativní náklady dosahují průměrně 0,05 Kč/kg. Také výše příspěvků dvou konkurenčních kolektivních systémů na recyklaci nových solárních panelů, uvedených na trh po 1. 1. 2013, se pohybuje okolo 2 Kč/kg. Pokud by žalovaný chtěl klást žalobkyni za vinu, že nashromážděné prostředky nebudou stačit k budoucí recyklaci solárních panelů, musel by tuto skutečnost prokázat. Žalovaný se však zjišťováním rozhodných skutečností vůbec nezabýval, z jeho rozhodnutí není zřejmé, z jakých podkladů vycházel