7 As 6/2008 — Nejvyšší správní soud

11 A 131/2023- 71 - text  9 11 A 131/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudce Mgr. Marka Zimy a soudkyně JUDr. Jitky Hroudové ve věci žalobkyně: FIRESI s.r.o., IČO 29188024 sídlem Lidická kolonie 1108/47, 586 01 Jihlava zastoupená advokátem Mgr. et Mgr. Miroslavem Šianským sídlem Mácova 520/62, 621 00 Brno proti žalovanému: Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví sídlem Biskupský dvůr 1148/5, 110 00 Praha 1 zastoupený advokátem Mgr. Bc. Patrikem Frkem sídlem Ohradské náměstí 1628/7B, 155 00 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2023, čj. ÚNMZ/02489/1100/2023 takto: I. Žaloba se zamítá II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Vymezení věci a dosavadní průběh 1. V této věci soud řeší otázku, zda je přípustné proti rozhodnutí o zrušení certifikátu podle § 11a odst. 3 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky (dále jen „zákon č. 22/1997 Sb.“), vydaného Technickým a zkušebním ústavem stavebním Praha, s. p. (dále jen „zkušební ústav“), podat odvolání podle § 81 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále též „s. ř.“). 2. Zkušební ústav, jako autorizovaná osoba, žalobkyni nejprve vydal certifikát č. 204/C5a/2017/080-021503 na výrobek Stabilní hasicí zařízení plynové s hasivem FK 5-1-12 FIRESystem 1230 a s hasivem HFC 227ea FIRESystem SF (dále jen „certifikát“). 3. Následně dne 28. 2. 2020 certifikát z důvodu nedostatků v úplnosti dokumentů zrušil rozhodnutím č. 080-023251 podle § 11a odst. 3 zákona č. 22/1997 Sb. 4. Rozhodnutí o zrušení certifikátu žalobkyně napadla odvoláním, které žalovaný zamítl podle § 92 odst. 1 s. ř. jako nepřípustné. V odůvodnění uvedl, že autorizovaná osoba není správním orgánem a ani její akt spočívající ve zrušení certifikátu nemůže být rozhodnutím ve smyslu správního řádu. Autorizovaná osoba provádí certifikaci výlučně na žádost oprávněné osoby, přičemž právním podkladem její činnosti je soukromoprávní smlouva. Činnost zkušební ústav vykonává vlastním jménem na vlastní odpovědnost, nikoliv jménem státu na jeho odpovědnost. Nejedná se tak o výsledek veřejnoprávního postupu, nýbrž plnění ze soukromoprávní smlouvy, které má povahu odborného stanoviska, jež nemá právní závaznost ani přímé právní účinky. 2. Žalobní argumentace 5. Žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil pro nesprávné právní posouzení. Napadeným rozhodnutím byla žalobkyně zkrácena na svém právu, aby žalovaný, jako nadřízený správní orgán, přezkoumal rozhodnutí zkušebního ústavu. Žalovaný vydal napadené rozhodnutí, ačkoliv mu bylo známo, že Obvodní soud pro Prahu 9 zastavil řízení o žalobě na určení neplatnosti typově shodného zrušení certifikátu, kterou žalobkyně podala proti zkušebnímu ústavu. Obvodní soud řízení o této žalobě zastavil pro nedostatek věcné příslušnosti, resp. pravomoci civilních soudů. Toto rozhodnutí civilního soudu je v právní moci. 6. To, že zkušební ústav vykonává působnost v oblasti veřejné správy, dovozuje žalobkyně ze zákona č. 22/1997 Sb., který státní zkušebnictví definuje jako soubor činností uskutečňovaných žalovaným a osobami pověřenými podle tohoto zákona. Certifikace (činnost autorizované nebo akreditované osoby) je zákonem upravena jako výkon státního zkušebnictví, tedy nikoliv výkon soukromoprávní poradenské činnosti. Autorizací se rozumí pověření právnické osoby k činnostem při posuzování shody výrobků. Autorizaci uděluje žalovaný rozhodnutím a zároveň žalovaný zajišťuje dodržování jednotného postupu autorizovaných osob (technické návody). Stát prostřednictvím žalovaného a jím prováděné autorizace přenáší na takto autorizované osoby pravomoc, resp. výkon veřejné moci a způsob výkonu certifikaci mocensky ovlivňuje. Pokud by autorizované osoby vykonávaly soukromoprávní činnost, nemohl by logicky žalovaný jako orgán státní moci zjišťovat dodržování jednotného postupu a vykonávat nad nimi dozor. 7. Podle žalobkyně je zrušení certifikátu podle § 11a odst. 3 zákona č. 22/1997 Sb. nepochybně správním rozhodnutím v rámci výkonu veřejné správy, neboť jím zkušební ústav rozhodl jako autorizovaná osoba, tedy jako orgán veřejné moci v rámci pravomoci svěřené mu na základě autorizace (pověření) žalovaného, což lze dovodit z § 11 odst. 1 a § 11a zákona č. 22/1997 Sb. a z důvodové zprávy k němu. Zkušební ústav rozhodl o právech žalobkyně ex lege, respektive rozhodl o věci, která s právy žalobkyně bezprostředně souvisí a má na ně vliv, a to tak, že je zkracuje. Uvedené platí bez ohledu na to, zda certifikát představuje toliko osvědčení ve smyslu části čtvrté správního řádu, nebo jde ve svém důsledku o deklaratorní rozhodnutí či dokonce svého druhu licenci, jejíž držení je podmínkou uplatnění výrobku na trhu nebo uvedení do provozu. Certifikát má přímý právní účinek, a tím je zákonná „licence“ pro uvedení výrobku na trh, popř. do provozu. Zrušením certifikátu zaniká zákonná podmínka hospodářského používání výrobku, což zcela jistě zkracuje držitele certifikátu na jeho právech. Na základě zrušení certifikátu může být jeho držiteli uložena povinnost nebo zákaz, a to vždy pod hrozbou veřejnoprávní sankce. 8. Žalobkyně dále dovodila, že jelikož absentuje zvláštní právní úprava, použije se obecná právní úprava dle správního řádu (§ 1 odst. 2 s. ř.), přičemž dle § 156 odst. 2 s. ř. lze vyjádření, osvědčení nebo sdělení zrušit s tím, že na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení přitom podléhá odvolání jako opravnému prostředku ve správním řízení (§ 81 odst. 1 s. ř.). 9. Není pravdou, že by právním podkladem autorizovaných osob byla výlučně smlouva. Ustanovení § 11a odst. 2 písm. a) zákona č. 22/1997 Sb. připouští provedení certifikace nikoliv na základě smlouvy, ale na základě žádosti a prostého oznámení autorizované osoby žadateli, za jakých podmínek certifikaci provede, a jejich akceptace žadatelem. 10. Fakt, že není nijak formalizován postup, jímž autorizovaná osoba dospívá k certifikátu, nemůže být překážkou pro závěr o tom, že tento postup má zjevně veřejnoprávní povahu. Žalobkyně odkázala na stanovisko Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) v rozsudku ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 As 103/2018-53, podle kterého je pro posouzení věci významné, zda právní norma předpokládá vydání rozhodnutí; pokud tomu tak není, není jím prováděná činnost správním řízením, a to dokonce i v případě, kdy takovou činnost vykonává orgán státní správy. 11. Autorizovaná osoba (zde zkušební ústav) je osobou, na kterou stát přenesl pravomoc certifikovat výrobky, tj. vydáváním certifikátů osvědčovat, že výrobek nebo činnosti související s jeho výrobou, popřípadě s jeho opakovaným použitím, jsou v souladu s technickými požadavky v certifikátu uvedenými (§ 10 odst. 1 zákona č. 22/1997 Sb.). Tímto způsobem vykonává státní zkušebnictví jako soubor činností, jejichž cílem je zabezpečit u daných výrobků posouzení shody s technickými požadavky stanovenými nařízeními vlády či posouzení a ověření stálosti jejich vlastností podle přímo použitelného předpisu (§ 9 zákona č. 22/1997 Sb.) a zajišťuje tak veřejný zájem na ochraně osob a majetku (důvodová zpráva k § 1 zákona č. 22/1997 Sb.). Práva a povinnosti autorizované osoby při vydávání a rušení certifikátů upravuje zákon, autorizace jí může být odejmuta žalovaným, který zároveň vykonává dozor. Závěr žalovaného je tak nesprávný a rozhodnutí nezákonné. 3. Vyjádření žalovaného 12. Žalovaný navrhl žalobu jako nepřípustnou odmítnout, alternativně navrhl její zamítnutí. Uvedl, že právě projednávaná věc (co do posuzování povahy činnosti autorizované osoby a povahy jí vydaného certifikátu), již byla předmětem přezkumu zdejšího soudu. Rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2021, čj. 6 A 71/2020-71, byl sice zrušen, ale toliko pro procesní pochybení, přičemž na v něm vyslovených právních závěrech je namístě setrvat. 13. Žalovaný odkázal na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“), ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS, z něhož plyne, že ne každý vykonavatel veřejné správy je při uskutečňování správní činnosti správním orgánem s odkazem na zkušebnictví dle zákona č. 22/1997 Sb. Dále žalovaný uvedl, že z obecné části důvodové zprávy k uvedenému zákonu vyplývá, že pro zabezpečení posuzování shody je vytvářen rámec soustavy autorizovaných a akreditovaných osob, nemajících povahu orgánů státní správy. 14. Ze zajišťování dodržování jednotného postupu autorizovaných osob (v tomto případě mj. technickými návody) v žádném případě nelze dovozovat postavení žalovaného coby nadřízeného (odvolacího) správního orgánů vůči autorizovaným osobám. Jednou z podstatných kvalit, která je v případě procesu rozhodování o autorizaci posuzována, je nezávislost aspiranta na statut autorizované osoby, což eo ipso vylučuje vztah