8 As 76/2023 — Nejvyšší správní soud

3 A 9/2025- 21 - text 5 3 A 9/2025 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Petry Kamínkové ve věci žalobkyně: Mgr. Š. M., bytem X, právně zastoupená advokátem Mgr. Michalem Nerudou, sídlem náměstí Čs. legií 500, 530 02 Pardubice, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, sídlem Budějovická 7, 140 96 Praha 4, o žalobě na ochranu proti nečinnosti generálního ředitele Generálního ředitelství cel ve věci odvolání žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 6. 2024, č. j. 28389/2024-900000-03, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: Vymezení věci 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“ či „soud“) dne 21. 1. 2025 se žalobkyně domáhala ochrany proti nečinnosti správního orgánu, která má spočívat v nevydání rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti sdělení Generálního ředitelství cel (dále jen „GŘC“) ze dne 7. 6. 2024 sp. zn. 28389/2024-900000-03 (dále též „sdělení GŘC“). 2. Z žaloby a jejích příloh vyplývá, že žalobkyně podala dne 4. 12. 2023 u žalovaného žádost o úhradu nákladů na dioptrické brýle jakožto ochrannou pomůcku při práci (dále též „žádost“). V ní poukázala na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 12. 2022 ve věci C-392/21, jenž se zabýval výkladem čl. 9 směrnice Rady 90/270/EHS ze dne 29. května 1990, o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví pro práci se zobrazovacími jednotkami. 3. Na tuto žádost reagoval zástupce generálního ředitele a ředitel sekce 03 – Pátrání GŘC dopisem sp. zn. 1322/2024-900000-03, v němž žalobkyni vyzval k doplnění, neboť z žádosti není zřejmé, z jakého důvodu žalobkyně o úhradu nákladů žádá, resp. o jaké rozhodné skutečnosti svou žádost opírá a zda a jak tyto náklady vznikly. 4. Dne 3. 5. 2024 žalobkyně požádala Ministerstvo financí o uplatnění opatření proti nečinnosti GŘC ve věci požadavku o úhradu ochranné pomůcky – dioptrických brýlí. Usnesením ze dne 23. 5. 2024, č. j. MF-14492/2024/3902-3 ministr financí toto podání postoupil z důvodu věcné nepříslušnosti generálnímu řediteli GŘC. 5. Sdělením ze dne 7. 6. 2024, zn. 28389/2024-900000-03, zástupce generálního ředitele a ředitele sekce Pátrání žádosti žalobkyně ze dne 4. 12. 2023 nevyhověl. Uzavřel, že nedošlo ke splnění ani prokázání žádné ze stanovených podmínek ve smyslu čl. 9 odst. 3 směrnice, což podrobně zdůvodnil. 6. Proti sdělení GŘC podala žalobkyně dne 24. 6. 2024 odvolání, o kterém nebylo rozhodnuto. 7. Podáním ze dne 16. 10. 2024 se žalobkyně obrátila na ministra financí s žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti GŘC. 8. Ve sdělení ze dne 20. 11. 2024, č. j. MF-40914/2024/7102-8, ministr financí uvedl, že opatření proti nečinnosti nebylo z jeho strany přijato, neboť ve věci neprobíhá správní řízení, a proto GŘC nezůstává nezákonně nečinné. Ministr financí uvedl, že žádost nevedla, ani nemohla vést k zahájení správního řízení, a byla proto vyřízena sdělením ze strany ředitele sekce. Toto sdělení je přípisem správního orgánu, které nemá povahu rozhodnutí, neboť se jím v určité věci nezakládají, nemění nebo neruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá. Ani podání označené jako odvolání tak nemohlo být způsobilé zahájit odvolací řízení. Žalobní argumentace 9. Žalobkyně s právním názorem ministra financí nesouhlasí. Má za to, že rozhodnutí o odvolání mělo být vydáno v rámci řízení zahájeného na základě žádosti žalobkyně ze dne 4. 12. 2023. Žalobkyně je přesvědčena, že sdělení GŘC bylo po materiální stránce rozhodnutím o jejích právech a povinnostech, neboť předmětnou žádostí uplatnila právo na osobní ochranné pomůcky ve smyslu ust. § 89 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Tím, že bylo o právech a povinnostech žalobkyně rozhodnuto pouze formou dopisu, nadto nedostatečně odůvodněného, byla zkrácena na svých právech, neboť neměla možnost uplatnit všechna svá procesní práva. 10. Dále žalobkyně poukazuje na to, že ministr financí si protiřečí, neboť v rozporu s nynějším tvrzením vydal dne 23. 5. 2024 pod č. j. MF-14492/2024/3902-3 usnesení ve věci žádosti žalobkyně o jeho pomoc, kde uvedl: „Doposud nebylo ukončeno řízení ve věcech služebního poměru podle zákona č. 361/2003 Sb., zahájené podáním ze dne 5. 12. 2023 u věcně příslušného služebního funkcionáře, ředitele sekce 03 Pátrání Generálního ředitelství cel.“ 11. Žalobkyně rovněž brojí proti tvrzení, kterým ministr financí odůvodnil, že žádost nevedla k zahájení správního řízení: „Z žádného ustanovení služebního zákona pak nevyplývá, že by bezpečnostní sbor měl povinnost proplácet osobní ochranné prostředky, které byly zakoupeny přímo příslušníkem bezpečnostních sborů, coby výsledek jeho osobní iniciativy. Stejně tak žádné ustanovení služebního zákona nezakotvuje možnost příslušníka bezpečnostních sborů o proplacení takto pořízených osobních ochranných pomůcek žádat.“ Žalobkyně pokládá tento závěr za předčasný a nesprávný a je přesvědčena, že ministru financí takové věcné posuzování nepříslušelo. 12. Na podporu své argumentace žalobkyně odkázala na rozhodnutí městského soudu ze dne 12. 4. 2023, č. j. 10 A 9/2023-96. Vyjádření žalovaného 13. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl zamítnutí žaloby. Uvedl, že nebyl povinen rozhodnout o podání žalobkyně ze dne 24. 6. 2024 jako o odvolání proti sdělení GŘC, neboť toto je pouhým sdělením, které není rozhodnutím ani v materiálním smyslu. Žalovaný k tomu odkazuje na rozsudek městského soudu ze dne 21. 1. 2025, č. j. 15 A 107/2024-37. 14. Žalobkyní odkazovaný rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2023, č. j. 10 A 9/2023-96 dle žalovaného s projednávanou věcí nesouvisí, nadto byla kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 23. 10. 2023, č. j. 8 As 76/2023-56, rovněž její následná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3312/23 ze dne 10. 1. 2024. 15. Žalovaný se plně ztotožňuje s argumentací ministra financí uvedenou v jeho sdělení ze dne 20. 11. 2024, č. j. MF-40914/2024/7102-8, jež se shoduje s právním názorem GŘC odůvodněném již ve stanovisku k nečinnosti poskytnutém ministrovi financí. Žalovaný na tuto argumentaci odkazuje. Posouzení věci soudem 16. Městský soud v Praze přezkoumal v žalobě tvrzenou nečinnost na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního; dále jen „s. ř. s.“). O věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobkyně ani žalovaný s takovým projednáním věci ve stanovené lhůtě nevyjádřili nesouhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. 17. Podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. 18. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že nečinnost ve smyslu soudního řádu správního nastává tehdy, jestliže správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé (nebo osvědčení), avšak ve stanovené lhůtě tak neučiní. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tedy neslouží jako ochrana proti jakémukoliv typu pasivity správního orgánu, ale pouze proti nevydávání aktu, který má být rozhodnutím ve smyslu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudek ze dne 31. 3. 2009, č. j. 8 Ans 1/2008-170). 19. Pro posouzení důvodnosti žaloby je proto nezbytné nejprve postavit najisto, zda žalovaný byl povinen vydat meritorní rozhodnutí o odvolání, respektive zda podáním ze dne 24. 6. 2024, které žalobkyně označuje jako odvolání, mohlo být zahájeno odvolací řízení. 20. Podle § 190 odst. 1 zákona o služebním poměru účastník může podat odvolání proti rozhodnutí služebního funkcionáře do 15 dnů ode dne jeho doručení. Účastník podává odvolání u služebního funkcionáře, který rozhodnutí vydal. 21. Účastník (tj. ve smyslu § 169 zákona o služebním poměru příslušník, bývalý příslušník nebo pozůstalý po příslušníkovi či navrhovatel v řízení, které má znaky přestupků) tedy může odvoláním napadnout pouze rozhodnutí služebního funkcionáře, a nikoli jiný úkon, který služební funkcionář učiní. Judikatura připustila, že odvolací orgán v případě odvolání, kterým se určitá osoba brání proti toliko zdánlivému rozhodnutí, vyřídí je alespoň neformálně (viz rozsudek Nejvyššího správního sxoudu č. j. 4 Ans 6/2005-117). Samo označení určitého úkonu pro posouzení jeho právní povahy není významné. V nyní projednávané věci je tak stěžejní, zda sdělení GŘC, které žalobkyně označuje za prvoinstanční rozhodnutí, je v mater