7 Aps 3/2005 — Nejvyšší správní soud

7 Aps 3/2005- 76 - text  7 Aps 3/2005 - 81 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci stěžovatele Prof. RNDr. J. Z., CSc., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, za účasti Vlády České republiky, se sídlem v Praze 1, nábřeží Edvarda Beneše 4, v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2005, č. j. 7 Ca 187/2004 - 40, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2005, č. j. 7 Ca 187/2004 - 40, byla odmítnuta žaloba stěžovatele, kterou se domáhal zrušení usnesení Vlády České republiky (dále jen „účastník“) ze dne 15. 9. 2004, č. 889, jímž byl ke dni 15. 9. 2004 odvolán z funkce člena Rady pro výzkum a vývoj (dále jen „Rada“). V odůvodnění městský soud s poukazem na § 4 odst. 4 s. ř. s. uvedl, že lze dovodit, že soudní kontrola se pohybuje v hranicích veřejné správy a napadnutelnými jsou tedy jen takové úkony orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě, od níž je třeba oddělit akty vládnutí vlády, resp. rozhodnutí politická. Zatímco pojem „správní orgán“ je definován v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pojem rozhodnutí je definován v § 65 odst. 1 s. ř. s. ve formě legislativní zkratky, která platí pro všechna další ustanovení s. ř. s. Dosavadní judikatura stojí na stanovisku, že „vláda může vydávat i konkrétní akty aplikace vrchnostenského charakteru, které jedině mohou být podrobeny kognici soudu v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k žalobě podané tím, kdo byl vydáním takového aktu zkrácen na svých právech. Nelze však mít za to, že jakékoliv vládní usnesení je rozhodnutím, proti němuž je možno brojit podáním žaloby. Rozhodnutím správního orgánu v tomto smyslu nejsou akty, které vláda činí jako orgán zvláštního druhu výkonné moci, moci vládní (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, č. j. 6 A 111/1992 – 6). Podstatou tohoto rozhodnutí je názor, že vláda je nositelkou zvláštního druhu výkonné moci (moci vládní), kterou je třeba odlišit od obecné výkonné moci a že akty vydávané v rámci moci vládní přezkoumání soudem nepodléhají. Je tomu tak proto, že vydávání konkrétních správních aktů vládou je zcela výjimečné, protože těžiště funkce vlády spočívá v oblasti tvorby a realizace státní politiky, jejíž program je schvalován Poslaneckou sněmovnou. Ve světle uvedeného má městský soud za to, že předmětné usnesení nepodléhá přezkumu soudem. Rada je odborným a poradním orgánem účastníka a z tohoto postavení a z obsahu její působnosti vyplývá, že nemá rozhodovací pravomoc a že členství v Radě je veřejnou funkcí, která nezakládá pracovněprávní poměr k České republice (§ 35 odst. 1 zákona č. 130/2002 Sb., čl. 1 odst. 1, čl. 2, čl. 6 odst. 1 Statutu Rady). Z vymezení postavení Rady a jejich členů, kteří jsou jmenováni a odvoláváni vládou na návrh předsedy Rady, vyplývá, že usnesení účastníka o jmenování či odvolání člena Rady, jež je jako instituce odborným a poradním orgánem účastníka, je výkonem moci vládní, kterým se toliko rozhoduje o personálním složení tohoto odborného a poradního orgánu. Nejde tu o autoritativní vrchnostenské založení, změnu, zrušení nebo závazné určení práva nebo povinnosti fyzické osoby již z toho důvodu, že jmenování nebo odvolání nemá žádný dopad na pracovní poměr, protože tyto akty ho ani nezakládají ani nekončí jednoduše proto, že výkon funkce člena Rady nezakládá žádný pracovní poměr. Městský soud z uvedeného dovodil, že usnesení účastníka, jímž byl stěžovatel odvolán z funkce člena Rady, je výkonem moci vládní, které není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jež z tohoto důvodu nepodléhá přezkoumání soudem, což dovodila již starší judikatura správních soudů. Proto byla z důvodu nepřípustnosti žaloba odmítnuta. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., protože je podle jeho názoru nezákonné. Stěžovatel v obecné rovině sdílí názor městského soudu, že vláda jedná ve formě individuálních správních rozhodnutí spíše výjimečně, že značná část její rozhodovací činnosti má povahu rozhodnutí politických a vládně-mocenských a že taková rozhodnutí nepodléhají soudnímu přezkumu. Stěžovatel však nesdílí názor městského soudu, že napadené rozhodnutí spadá do této kategorie. To, zda určité rozhodnutí je rozhodnutím politickým (vládním) nebo individuálním právním aktem, je zapotřebí posuzovat nikoliv formálně, ale podle obsahu a dopadu takového rozhodnutí. Řada usnesení vlády skutečně nemá povahu individuálního právního aktu, nicméně některá rozhodnutí takovou povahu mají, protože s jejich existencí zákon spojuje vznik, změnu nebo zánik individuálních práv a povinností jednotlivců. Přesně tak je tomu v projednávaném případě. Stěžovatel v žalobě jasně a srozumitelně identifikoval svá individuální práva a povinnosti, které mu v návaznosti na napadené usnesení vznikly nebo zanikly. Soud se nesprávně omezil pouze na to, že stěžovateli v důsledku předmětného usnesení nezanikl pracovní poměr, a proto se mu v rovině jeho individuálních práv de facto „nic nestalo“. Naopak napadené rozhodnutí významným způsobem změnilo právní statut stěžovatele, když mu zrušilo řadu jeho individuálních oprávnění. Nejvýznamnějším oprávněním bezesporu je samotné právo v Radě zasedat, hlasovat v ní, účastnit se jejich schůzí a tam přijatými stanovisky ovlivňovat chod vědeckého života v České republice. Nelze tvrdit, že se jedná o jakousi „čestnou funkci“. Není pravdou, že jediným veřejným právem jednotlivce je zasedat ve správním orgánu. Komplex veřejných subjektivních práv je výrazně širší. Rada je orgánem, jehož členové se podílejí na správě věcí veřejných (toto právo zaručuje občanům čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Správu věcí veřejných nelze chápat pouze jako vydávání individuálních správních aktů, což Rada skutečně nečiní. Správa věcí veřejných je též širokým komplexem faktických činností, které mají efektivní vliv na chod veřejných věcí, v případě vědy a výzkumu zejména na strukturování veřejné podpory vědy a výzkumu, na určování výzkumných záměrů apod. Každý, kdo z titulu své funkce ovlivňuje to, jak bude věda a výzkum v České republice vypadat, se podílí na správě věcí veřejných, jak předpokládá Listina základních práv a svobod. Stěžovatel, který dříve členem Rady byl, toto právo měl a jen a pouze vlivem napadeného rozhodnutí o toto své udělené právo přišel. Z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí individuálním právním aktem, kterým správní orgán autoritativním rozhodnutím zrušil adresně individuální právo jednotlivce – stěžovatele. Navíc se nejedná o oprávnění nicotná či nevýznamná, ale o faktickou realizaci ústavního práva na podílení se na správě věcí veřejných. Městský soud nemá pravdu, že akty jmenování či odvolání vládou ve vztahu k členství v Radě nemají dopad do hmotněprávní sféry i jejích členů a nezakládají veřejná subjektivní práva. Naopak napadené rozhodnutí hmotněprávní sféru stěžovatele ovlivňuje, protože v jeho důsledku mu zanikají veřejnoprávní oprávnění, která dosud měl. Zkoumání problému pouze z perspektivy pracovněprávního poměru je proto nesprávné. Pro výše uvedený výklad svědčí i ústavní konotace celého případu. Ze znění čl. 36 odst. 2 Listiny plyne, že v rovině ústavní je privilegováno právo jednotlivých soukromých osob domáhat se soudní ochrany před zásahy veřejné moci. Toto právo je zároveň jedním ze základních atributů demokratického právního státu. Jestliže ústavní pořádek České republiky stanoví přezkoumatelnost aktů orgánů veřejné moci soudem jako podstatnou náležitost demokratického právního státu a základní lidské právo, je zapotřebí vykládat procesní předpisy jednoduchého práva ve prospěch takové ochrany, tedy co nejšířeji. Opačný postup by byl odepíráním soudní ochrany. Městský soud tedy nesprávně vyhodnotil povahu aktu orgánů veřejné moci. Napadené usnesení je individuálním správním aktem, protože na základě zákona zbavuje individuálně určený subjekt přísně adresným rozhodnutím nenormativní povahy jeho veřejných subjektivních práv. V uvedeném případě vláda jednala v příkrém rozporu se zákonem, který upravuje to, jakým způsobem má vláda o personálním složení svých poradních orgánů rozhodnout. Výklad městského soudu není ústavně konformní, a proto se stěžovatel domáhal zrušení napadeného usnesení městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení. Účastník ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatel v ní neuvádí žádné důvody, které by zákonnost rozhodnutí městského soudu zpochybňovaly. Účastník se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že samotné členství v Radě zakládá veřejné subjektivní právo v tomto orgánu hlasovat a podílet se na jeho č