2 As 43/2005 — Nejvyšší správní soud

2 As 43/2005- 79 - text č. j. 2 As 43/2005 - 83 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: V. E., zastoupeného JUDr. Matějem Zachvejou, advokátem se sídlem ul. 28. října 108, Ostrava – Moravská Ostrava a Přívoz, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, č. j. 11 Ca 28/2004 - 51, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, č. j. 11 Ca 28/2004 – 51, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, č. j. 11 Ca 28/2004-51, byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 8. 12. 2003, č. j. 580/716/008/A-20/03, kterým bylo změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Ostrava (dále jen „ČIŽP“) ze dne 18. 9. 2003 č. j. 9/00/07414/03/Se, tak, že se stěžovateli podle § 40 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ukládá pokuta ve výši 250 000 Kč za to, že provozoval velký zdroj znečišťování ovzduší – Tavírna hliníku – ve své provozovně v Rýmařově bez povolení orgánu ochrany ovzduší podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“). V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl k žalobní námitce týkající se překážky litispendence, že jak oznámení o zahájení řízení ze dne 26. 5. 2003, tak rozhodnutí ČIŽP ze dne 16. 6. 2003 jsou nicotnými právními akty, které nemohou působit vznik, změnu či zánik práv a povinností subjektů, jímž jsou adresovány. Dne 26. 5. 2003 bylo podle názoru městského soudu zahájeno řízení proti V. E. - EKO METALRECYCLING, tedy nikoli proti fyzické osobě - podnikateli V. E., ale proti „obchodnímu jménu“, které nemá způsobilost mít práva a povinnosti, o něž má v řízení jít, a není ani způsobilé činit procesní úkony. Takovou způsobilost může mít podle soudu jedině ten, kdo „obchodní jméno“ užívá. Z obsahu správního spisu je patrno, že ČIŽP skutečně jednala v zahájeném řízení s „obchodním jménem“ a oznámení o zahájení řízení nebylo stěžovateli ani doručeno. Nebylo-li oznámení řádně doručeno, nemohlo mít právní účinky, tj. nemohlo dojít k zahájení řízení, když je ze spisu patrno, že toto oznámení bylo adresováno subjektu, který neexistoval. Právní účinky nemělo ani rozhodnutí o uložení pokuty ze dne 16. 6. 2003, které bylo vydáno vůči obchodní firmě, tedy rovněž vůči neexistujícímu subjektu. Označení stěžovatele v této věci nelze podle soudu považovat ani za označení podnikatele podle § 9 odst. 1 obch. zák. Nicotnost uvedených aktů ministerstvo deklarovalo ve sdělení ze dne 22. 7. 2003 a následně učinilo kroky k nápravě tím, že zahájilo řízení vůči správně označenému stěžovateli. K otázce aplikovatelnosti § 54 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší městský soud uvedl, že z tohoto přechodného ustanovení vyplývá, že upravuje postup správního orgánu v řízení, jež bylo zahájeno na úseku ochrany ovzduší za účinnosti dřívější právní úpravy, tj. zákona č. 309/1991 Sb., a to tak, že uvedená řízení se dokončí podle dosavadních předpisů. Kolaudační řízení podle zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“) nemá vliv na použití zákona o ochraně ovzduší, neboť nejde o řízení, které by bylo zahájeno na úseku ochrany ovzduší. Ministerstvo proto správně dovodilo, že případné vydání souhlasného stanoviska dotčeného orgánu státní správy v kolaudačním řízení podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nelze považovat za správní řízení na úseku ochrany ovzduší zahájené před účinností zákona o ochraně ovzduší. Ke změně správního rozhodnutí odvolacím orgánem uvedl městský soud, že odvolací orgán má obecně možnost změnit prvoinstanční rozhodnutí a ministerstvo tak učinilo za účelem konkretizace a zpřesnění nepříliš dokonalého výroku rozhodnutí prvoinstančního, což je přípustné. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že nesprávné právní posouzení věci spočívá ve všech třech okruzích námitek posuzovaných městským soudem, tj. a) existence překážky litispendence ve správním řízení před správním orgánem první instance a před žalovaným, b) porušení zásady zákazu retroaktivity v tomto správním řízení a c) nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí ministerstva z důvodu nicotnosti. Ohledně stížních námitek ad a) a b) odkázal stěžovatel bez jakéhokoli doplnění na obsah své žaloby, v níž byly námitky k těmto otázkám podrobně odůvodněny ohledně námitky ad c) důvody v kasační stížnosti rozvedl. Ohledně překážky litispendence stěžovatel uvedl v žalobě, a tedy i v kasační stížnosti, že podle jeho názoru bylo dopisem ČIŽP ze dne 26. 5. 2003 zahájeno správní řízení ve věci uložení pokuty podle zákona o ochraně ovzduší, konkrétně podle § 40 odst. 1 písm. b), a to „za provozování velkého zdroje bez povolení ochrany ovzduší“. V tomto řízení byl stejným orgánem podle stěžovatele vytvořen nicotný právní akt ze dne 16. 6. 2003, kterým ukládal pokutu „obchodní firmě“, tedy non subjektu. Toto konstatovalo i ministerstvo dopisem ze dne 22. 7. 2003. Správní řízení však ke dni podání žaloby trvalo, neboť nebylo zastaveno či přerušeno a nebylo ani vydáno rozhodnutí či učiněn jiný úkon vedoucí k jeho ukončení. Dopisem ze dne 18. 9. 2003 však podle stěžovatele ČIŽP zahájila nové řízení proti téže osobě v téže věci, na což stěžovatel reagoval vyjádřením ze dne 27. 8. 2003, v němž namítal existenci překážky litispendence. Poukázal na názor právní nauky i judikatury, podle něhož nelze zahajovat správní řízení ve věci již jednou zahájené. ČIŽP však na uvedené vyjádření reagovala rozhodnutím ze dne 18. 9. 2003, č. j. 09/00/07414/03/Se, o uložení pokuty, tentokrát již však stěžovateli jako fyzické osobě  podnikateli. Stěžovatel má za to, že chyba ČIŽP spočívá v tom, že zahájení řízení oznámené dopisem ze dne 26. 5. 2003 na „pokutu ze dne 16. 6. 2003“ nenavazovalo, nýbrž jí naopak předcházelo. ČIŽP se tak evidentně mýlí, neboť ministerstvo se vyslovilo pouze o tom, že nikoli řízení, nýbrž pouze rozhodnutí o pokutě ze dne 16. 6. 2003 směřuje vůči non subjektu, a dalo tak prostor k vydání nového rozhodnutí v řízení již zahájeném. Podle stěžovatele ovšem dopis ze dne 26. 5. 2003 byl adresován správně V. E., takže byl správně označen účastník řízení. Takovýto úkon je bezvadný i přesto, že informativní dodatek zněl „k rukám statutárního zástupce“ a že ČIŽP si zaměnila právní formu fyzické osoby za osobu právnickou. Označení obchodní firmy a sídla fyzické osoby V. E. je ovšem nezaměnitelné, proto nelze uvedený dopis považovat za nicotný. Osoba V. E. - EKO METALRECYCLING, existuje bez ohledu na pochybení v označení její právní formy. V dopise se navíc nikde nezahajuje řízení s „firmou“, tj. non subjektem. Proto má stěžovatel za to, že až na uvedené nedostatky, bylo zahájení řízení s ním účinné a řízení nebylo žádným relevantním způsobem skončeno. Na rozdíl od právního názoru ministerstva má stěžovatel uvedený dopis za akt vadný, nikoli nicotný. K neplatnosti ovšem je třeba, aby byla nějakým jiným aktem vyslovena. Nové rozhodnutí, tedy to, které stěžovatel napadá žalobou, proto bylo ministerstvem vydáno v době existence překážky předtím zahájeného řízení, a proto je nezákonné. K otázce porušení zásady retroaktivity stěžovatel uvedl, že 22. 5. 2002 byl podán návrh na kolaudaci stavby „Tavírna hliníku“, čímž bylo zahájeno kolaudační řízení podle stavebního zákona. Příslušný stavební úřad vydal oznámení o zahájení kolaudačního řízení a svolal na den 8. 11. 2002 jednání s místním šetřením. Z něho se omluvila ČIŽP jako dotčený orgán. V omluvě konstatovala zahájení řízení a svoji příslušnost jako dotčeného orgánu státní správy a dále uvedla, že podle § 17 nového zákona o ochraně ovzduší vydá povolení pro účely kolaudačního řízení. Stěžovatel označil závěr ČIŽP a ministerstva s odkazem na § 54 zákona o ochraně ovzduší za chybný. Zákon o ochraně ovzduší nabyl účinnosti až 1. 6. 2002, tedy po zahájení kolaudačního řízení, a proto v daném případě měla ČIŽP postupovat podle dosavadního předpisu, kterým je zákon č. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nejpozději při ústním jednání, jinak se k němu nebude přihlížet. V souladu s ustanovením § 22 zák. č. 309/1991 Sb. vedl jiný orgán státní správy, v stěžovatelově případě příslušný stavební úřad, řízení ve věci, která je předmětem souhlasu orgánu ochrany ovzduší (ČIŽP). Stavební úřad postupoval správn