8 As 43/2013 — Nejvyšší správní soud

8 As 43/2013- 54 - text 8 As 43/2013 - 64 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců Mgr. Jany Brothánkové a Mgr. Davida Hipšra v právní žalobkyně: ZIMBO CZECHIA s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8 – Karlín, proti žalované: Ústřední veterinární správa, se sídlem Slezská 7, Praha 2 – Vinohrady, proti rozhodnutí žalované ze dne 3. 9. 2012, čj. SVS/2853/2012-ÚVS, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 22. 5. 2013, čj. 52 A 59/2012 - 122, t a k t o : I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 22. 5. 2013, čj. 52 A 59/2012 - 122, s e z r u š u j e . II. Rozhodnutí Ústřední veterinární správy ze dne 3. 9. 2012, čj. SVS/2853/2012-ÚVS, a rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Pardubický kraj ze dne 10. 2. 2012, čj. SVS/624/2012-KVSE, s e z r u š u j í a věc s e v r a c í žalované k dalšímu řízení. III. Žalovaná j e p o v i n n a zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 22 036 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Jiřího Vaníčka, advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. [1] Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj dala žalobkyni rozhodnutím ze dne 10. 2. 2012 podle § 52 odst. 1 písm. b) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů, v platném znění (dále jen „veterinární zákon“) závazný pokyn: neprodleně po oznámení tohoto rozhodnutí vytvořit vhodné podmínky pro výkon státního veterinárního dozoru a poskytovat veterinárním inspektorům nezbytnou součinnost tím, že jim na základě předložení služebních průkazů umožní přístup do potravinářského podniku reg. č. CZ 5170 v Holicích, Hradecká 1122. Výrokem II. vyloučila odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu. [2] Ústřední veterinární správa rozhodnutím ze dne 3. 9. 2012 potvrdila rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a zamítla odvolání žalobkyně. II. [3] Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové  pobočka v Pardubicích, který ji rozsudkem napadeným kasační stížností zamítl. III. [4] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností z důvodů vymezených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. A) Tvrzená nezákonnost rozsudku [5] Nezákonnost, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., stěžovatelka spatřovala: 1. V závěru soudu (str. 5 - 7), že služební průkaz veterinárního inspektora představuje současně pověření k provádění kontrolní činnosti, resp. k provedení konkrétní kontroly ve smyslu § 9 ve spojení s § 12 odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů („dále jen zákon o státní kontrole“). [6] Oponovala mu výkladem § 45 odst. 2, § 53 odst. 1, odst. 2 písm. c), odst. 6 písm. d) veterinárního zákona, podle nichž služebním průkazem veterinární inspektor prokazuje jen svoji totožnost a příslušnost k veterinární správě. [7] Tvrdila, že vyhláškou č. 342/2012 Sb., Příloha č. 8 (vzor služebního průkazu), došlo k překročení zákonného zmocnění v § 53 odst. 6 písm. d) veterinárního zákona v části „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy“, v této části je vyhláška neplatná a protiústavní. [8] Srovnáním s právní úpravou kontrolní činnosti jiných státních orgánů, např. § 88 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a nařízení vlády č. 138/2003 Sb.; § 130 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, a vyhláška č. 518/2004 Sb.; § 172 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon); § 29 odst. 2 a § 93a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a vyhláška č. 505/2006 Sb.; § 63 odst. 1 a 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, a vyhláška č. 389/2011 Sb.; § 16 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, a vyhláška Ministerstva financí č. 47/2012 Sb.; § 20 zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, a vyhláška č. 286/2012 Sb.; § 76 odst. 3 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, a vyhláška č. 481/2006 Sb.; § 12 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (k tomu odkázala na odbornou publikaci Baxa J. a kol: Daňový řád. Komentář. I. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011, s. 89), dovodila, že služební průkaz jako oprávnění (zmocnění) k výkonu kontrolní činnosti definuje právní předpis, u veterinárního zákona tomu tak ale není. [9] Ačkoli na toto srovnání při jednání před správním soudem upozornila (protokol o jednání ze dne 22. 5. 2013), soud (str. 9) je odmítl, stejně jako odkaz stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, čj. 4 As 42/2004 - 87. [10] Sám provedl komparaci jednoduchou (odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2012, čj. 1 As 25/2012 - 34), a evidentně si protiřečí. To má dle stěžovatelky za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v jeho nesrozumitelnosti  viz část III.C. [11] Stěžovatelka poukázala na falešné kontrolory, pozici kontrolované osoby a její zájem, aby kontrola proběhla v pořádku a inspektora proti sobě zbytečně nepopudila, odkázala na internetové stránky Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „SZPI“), navrhla k důkazu elektronickou podobu tiskové zprávy SZPI s názvem „Upozornění: falešná inspektorka ve Středočeském kraji“ ze dne 9. 7. 2012 uveřejněnou na adrese http://www.szpi.gov.cz/docDetail.aspx?docid=1038754&docType=ART&nid=11313. Existence odkazu ověřena soudem 15. dubna 2014. [12] Nesouhlasila ani se závěrem soudu (na str. 8), že své případné výtky měla uplatnit v rámci protokolu o kontrolním zjištění. Tento nástroj je použitelný až ex post. Právní řád musí být uzpůsoben tak, aby již zprvopočátku byla minimalizována svévole. Pro srovnání se dovolávala způsobu prokazování např. policisty při domovní prohlídce, advokáta při soudním jednání. [13] Argumentaci soudu, že veterinární inspektoři, kteří se dostavili k provedení kontroly, byli stěžovatelce již známi z předchozích kontrol, stěžovatelka oponovala, že to ještě neznamená, že jsou pověření k provedení té konkrétní kontroly, ba co víc, že jsou stále zaměstnanci (viz seznam skartace neplatných služebních průkazů ze dne 4. 5. 2012). 2. V nevyslovení nezákonnosti, resp. nicotnosti závazného pokynu k provedení kontroly soudem. [14] Vydání tzv. závazného pokynu [1] představuje nezákonný způsob vytvoření podmínky pro provedení kontroly v provozovně stěžovatelky. Povinnost součinnosti je stanovena přímo ve veterinárním zákoně a lze ji vynutit jen zákonem stanovenými prostředky, tzn. pouze ukládáním pořádkové pokuty dle § 53 odst. 7 téhož zákona, a to i opakovaně (jak uvádí i správní soud na str. 8 a 9). Veterinární zákon nestanoví, že si příslušný orgán veterinární správy může vynutit splnění této povinnosti jinak. Extenzivní výklad správního soudu (a žalované i správního orgánu prvního stupně) § 52 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona je ve vztahu ke kontrolovanému subjektu (stěžovatelce) nepřípustný a protiústavní. Závazný pokyn ze dne 10. 2. 2012 je právním aktem nicotným. [15] Závěr soudu, že veterinární správa neměla jiný možný způsob, jak vynutit kontrolu, postrádá odkaz na to, na základě jakého zákonného ustanovení tak mohla činit. Z citovaných ustanovení veterinárního zákona nevyplývá oprávnění vydat závazný pokyn k účelu, k jakému byl vydán. [16] I kdyby kasační soud dospěl k závěru, že veterinární správa byla oprávněna vydat závazný pokyn k uložení povinnosti poskytnout součinnost pro výkon státního veterinárního dozoru, je pokyn nezákonný, protože zmocňuje pracovníky (veterinární inspektory) k tomu, aby jednali v rozporu se zákonem, umožňuje totiž vynutit si vstup do provozovny stěžovatelky pouze na základě služebního průkazu. Správní soud tak zlegalizoval postup, jenž nemá oporu ve správním řádu, ve veterinárním zákoně, v zákoně o státní kontrole, ani v jiném právním předpise. 3. V nesprávném posouzení právní otázky ohledně vyloučení odkladného účinku odvolání proti závaznému pokynu dle § 85 odst. 2 písm. a) s. ř., neboť chyběla naléhavost veřejného zájmu a použití tohoto výjimečného institutu správní orgán prvního stupně řádně nezdůvodnil. [17] Argumentace správního soudu (jakož i žalovaného a správního orgánu prvního stupně) je založena pouze na spekulacích, obava nebyla ničím podepřena. Nezávadnost potravin a jiných výrobků stěžovatelky, až na menší nedostatky (např. nedodržení chladu o cca půl stupně Celsia), plyne z kontrol, nikdy nebyly výrobky stěžovatelky zdraví závadné, natož společensky nebezp