2 As 179/2016 — Nejvyšší správní soud

2 As 179/2016- 56 - text 2 As 179/2016 - 59 pokračování U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: P. T., zastoupen Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Praha 4, Na Zlatnici 301/2, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, o ochraně proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2016, č. j. 8 A 6/2016 - 65, t a k t o : Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu. O d ů v o d n ě n í : [1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora označeného rozsudku městského soudu, jímž mu byla uložena povinnost vydat rozhodnutí v řízení vedeném pod sp. zn. S-MHMP-14/Hnm ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku. [2] P. T. (dále též přestupce či žalobce) se měl dne 16. 10. 2014 v 10.31 hod. dopustit přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb., o pozemních komunikacích tím, že překročil nejvyšší dovolenou rychlost na Ortenově náměstí v Praze 7. Za to mu byla příkazem žalovaného ze dne 29. 10. 2014, č. j. MHMP 1546577/2014/Hnm, uložena pokuta 1500 Kč. Příkaz byl žalobci doručen dne 3. 11. 2014 a jeho právní moc byla vyznačena dnem 19. 11. 2014. [3] Předtím, dne 14. 11. 2014, byl žalovanému doručen odpor sepsaný dne 12. 11. 2014 přestupcovou zmocněnkyní K. Z., doplněný plnou mocí ze dne 4. 11. 2014, z níž je zřejmé, že se zmocněnkyně narodila dne X. Žalovaný dne 21. 11. 2014 přestupci sdělil, že příkaz nabyl právní moci, neboť odpor byl podán osobou, která k takovému úkonu nebyla procesně způsobilá. Přestupce na to dne 16. 12. 2014 podal žádost u Ministerstva dopravy o opatření proti nečinnosti, konkrétně žádal, aby ministerstvo žalovanému nařídilo zrušit příkaz a nařídit ve věci ústní jednání. V žádosti uvedl, že proti příkazu podal odpor prostřednictvím zástupkyně, odpor byl podán ve lhůtě a se všemi náležitostmi a že mu správní řád nezakazuje zastoupení mladistvou osobou. Ministerstvo podnět předalo k vyřízení žalovanému přípisem ze dne 2. 6. 2015, v němž jej označilo za podnět k přezkumnému řízení. [4] Přestupce se žalobou na ochranu před nečinností domáhal uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí v řízení vedeném pod sp. zn. S-MHMP-14/Hnm ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Žalobu stavěl na tvrzení, že podal v zákonné lhůtě odpor a žalovaný přesto v rozporu se zákonem v řízení nepokračoval, přičemž žádost o odstranění nečinnosti podaná u nadřízeného správního orgánu nevedla k nápravě. [5] Městský soud tuto povinnost žalovanému uložil. Důvody rozsudku postavil na alternativě, že správní orgán měl buď na základě podaného odporu, pokud by jej považoval za bezvadný, konat obvyklé správní řízení a vydat v něm rozhodnutí o přestupku, nebo, pokud odpor nepovažoval za řádný, měl na to procesně reagovat minimálně výzvou k odstranění vad. Podaný odpor pak označil za nevyřízený a správní orgán z těchto důvodů považoval za nečinný. [6] Městský soud tedy nevyslovil jednoznačný právní názor, zda odpor podaný zmocněnkyní přestupce krátce před dosažením její zletilosti je řádným procesním úkonem rušícím příkaz a vyvolávajícím pokračování ve správním řízení, nebo zda se jedná o úkon sice vadný, ovšem tyto vady jsou odstranitelné k výzvě správního orgánu (pokud by vady považoval za neodstranitelné, nemohl by nařídit vydání rozhodnutí, neboť to by za takové situace vůbec nepřicházelo v úvahu). [7] Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spočívající v jeho nesrozumitelnosti, pokud jím byla uložena povinnost vydat rozhodnutí, aniž by se soud vyslovil k právní moci vydaného příkazu. Mimoto namítá, že spis nemá k dispozici, neboť byl předán Ministerstvu dopravy pro potřeby jeho řízení, a proto nemůže uloženou povinnost splnit. V tom všem spatřuje kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Právní názor městského soudu považuje za nesprávný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalobce se v postatě domáhal uznání účinnosti odporu podaného nezletilou zmocněnkyní; z toho dovozuje, že nebyly splněny podmínky pro podání nečinnostní žaloby, a proto měla být zamítnuta. Soud vůbec nehodnotil, že odpor byl podán nezletilou zmocněnkyní, tedy osobou k takovému úkonu nezpůsobilou. Při jednání soudu také žalobcův zástupce předložil protokol o uzavření manželství mezi zmocněnkyní a panem J. K. na palubě letadla. Teprve následně měl stěžovatel možnost zjistit, že žádné takové manželství není zapsáno v matrice a oba aktéři jsou evidováni jako svobodní. K nezpůsobilosti nezletilých osob zastupovat ve správním řízení stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2016, č. j. 8 As 6/2016 - 34. Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. [8] Žalobce nevyužil možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření. [9] Senát rozhodující o kasační stížnosti po zjištění, že kasační stížnost je přípustná a nic nebrání jejímu věcnému projednání, vážil svůj další postup. Kasační stížnosti by sice mohl přisvědčit v námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, protože jím vyjádřený závazný právní názor nebyl jednoznačný a rozhodnou otázku přípustnosti zastoupení nezletilou osobou vůbec neřešil. V rozsudku zrušujícím rozsudek městského soudu pro nepřezkoumatelnost by ovšem nemohl pominout skutečnost, že k rozhodné právní otázce již existuje prejudikatura tohoto soudu; s tou ale nesouhlasí. [10] V rozsudku ze dne 23. 2. 2016, č. j. 8 As 6/2016 – 34 (publ. pod č. 3394/2016 Sb. NSS), Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[ú]častník správního řízení se může dát zastoupit pouze osobou, která je plně svéprávná (§ 33 odst. 1 správního řádu z roku 2004)“. Věcně se přitom jednalo o obdobný případ, v němž v přestupkovém řízení před jiným správním orgánem podala za jiného přestupce odpor proti příkazu táž zmocněnkyně K. Z., v té době rovněž nezletilá. Nejvyšší správní soud zde s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. I. ÚS 1041/14, vycházejícím z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2775/2004, odlišil přísnější zákonné předpoklady pro zastupování zmocněncem a dospěl k závěru, že v případě zastoupení je třeba bez výjimky vyžadovat plnou svéprávnost zastupujících osob. Skutečnost, že správní řád nemá takovou výslovnou úpravu, označil za mezeru v zákoně, kterou je nutno vyplnit analogickou aplikací blízkých procesních předpisů. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku akceptoval stav, kdy správní orgán v důsledku neuznání podání odporu nezletilou zástupkyní označil odpor za nepodaný a příkaz za pravomocný. [11] Druhý senát upozorňuje, že osmým senátem užitá prejudikatura se vztahuje k účastenství nezletilého v soudním řízení a logicky vychází ze skutečnosti, že soudní řízení je mnohem komplexnější a komplikovanější proces než samotné právní jednání, přičemž Ústavní soud vyslovil domněnku, že závěr o tom, že nezletilé děti nemají plnou procesní způsobilost, by měl být spíše pravidlem, přičemž výjimky je třeba vždy zdůvodnit (odst. 45 výše citovaného nálezu). Ani za této situace však podle názoru Ústavního soudu nemůže být podání učiněné přímo nezletilým účastníkem soudem ignorováno (odst. 49 cit. nálezu). [12] V daném případě se nejedná o účastenství nezletilého, ale o zastoupení zmocněnkyní, jíž byla nezletilá osoba. [13] Podle § 30 zákona č. 89/2012, občanský zákoník, se plně svéprávným člověk stává zletilostí; zletilosti se nabývá dovršením osmnáctého roku věku. Podle § 31 občanského zákoníku se má za to, že každý nezletilý, který nenabyl plné svéprávnosti, je způsobilý k právním jednáním co do povahy přiměřeným rozumové a volní vyspělosti nezletilých jeho věku. Podstatné tedy je, že se jedná o vyspělost nikoliv individuální, ale o obecnou (běžnou) vyspělost přičitatelnou určité věkové skupině. Občanský zákoník dále výslovně vymezuje oprávnění nezletilého, který dovršil 15 let, zavázat se k výkonu závislé práce. Občanský zákoník tedy připouští možnost právního jednání osobou, která není plně svéprávná. [14] Otázkou je, zda právním jednáním v mezích rozumové a volní vyspělosti nezletilé osoby může být zastupování jiné osoby. Procesní předpisy nejsou při právní úpravě zastupování jednotné. Zatímco v trestním řízení může být obhájcem podle § 35 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, pouze advokát (výjimečně je přípustná účast koncipienta), v občanském soudním řízení je možnost zastoupení podstatně širší (§ 22 - 27 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád). Podle § 27 odst. 1 o. s. ř. se účastník řízení může dát zastoupit kteroukoliv fyzickou osobou, která je plně svéprávná. Podle odst. 2 téhož ustanovení soud nemusí takové zastoupení připustit z důvodů nezpůsobilosti zástupce k řádnému zastupování či kvůli opakovanému zastupování (tzv. vinklaření). Obča