2 Ads 277/2017 — Nejvyšší správní soud

2 Ads 277/2017- 33 - text 2 Ads 277/2017 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: HARD, pobočný spolek, se sídlem Studentská 1770/1, Ostrava - Poruba, zastoupený JUDr. Jiřím Miketou, advokátem se sídlem Jaklovecká 1249/18, Ostrava – Slezská Ostrava, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 5. 2015, č. j. 5667/1.30/14-8, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 6. 2017, č. j. 22 Ad 23/2015 – 38, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Jiřího Mikety, advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ve dnech 18. 2. 2009 až 26. 3. 2009 provedl Úřad práce v Ostravě u žalobce kontrolu plnění povinností zaměstnavatele dle § 14 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v rozhodném znění, a § 66 téhož zákona. Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2015, č. j. 1259/10.30/15-4, Oblastní inspektorát práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj (dále jen „správní orgán prvního stupně“) vyslovil, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti, tím, že jako agentura práce porušil ustanovení § 14 odst. 3 písm. b) zákona o zaměstnanosti, neboť zprostředkoval bez povolení zaměstnání deseti občanům Slovenské republiky, ačkoli měl povolení ke zprostředkování zaměstnání na území České republiky pouze pro české občany. Za tento správní delikt žalobci uložil pokutu ve výši 130 000 Kč. V záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný z důvodu prekluze deliktní odpovědnosti zrušil výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve vztahu k osmi ze zjištěných deseti občanů Slovenské republiky a správní řízení v této části zastavil. Výrok o uložení sankce změnil tak, že uloženou pokutu snížil na 32 000 Kč. Ve zbytku, tj. ve věci deliktu zprostředkování zaměstnání bez povolení M. Š. a M. Š., rozhodnutí potvrdil. [2] Žalobě podané proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Ostravě v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. K rozsahu žalobci vydaného oprávnění ke zprostředkování zaměstnání a s tím související otázce naplnění skutkové podstaty deliktu dle § 140 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti krajský soud nejprve konstatoval, že podle § 3 odst. 1 písm. b) téhož zákona může být zaměstnancem jak občan České republiky, tak i cizinec, který splňuje podmínky stanovené v zákoně. Ustanovení § 3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti je třeba vykládat tak, že zrovnoprávnění státních příslušníků jiných členských států s českými občany se vztahuje na veškeré právní vztahy upravené zákonem o zaměstnanosti, nestanoví-li zvláštní ustanovení zákona jinak. Takovým zvláštním ustanovením je i § 60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, který je třeba vykládat v souvislosti s § 58 odst. 1 téhož zákona. Z členění povolení ke zprostředkování zaměstnání na zprostředkování zaměstnání na území České republiky a na zprostředkování zaměstnání cizincům na území České republiky v § 60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nelze dospět k jinému závěru, než že povolení podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona zahrnuje výhradně občany České republiky a povolení podle § 60 odst. 1 písm. b) zákona zahrnuje veškeré cizince, včetně občanů členských států Evropské unie a jejich rodinných příslušníků. Uvedený závěr je nutný i s ohledem na § 5 písm. b) zákona o zaměstnanosti, který výslovně odkazuje na § 1 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, v rozhodném znění, dle kterého se cizincem rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana členského státu Evropské unie. Podpůrně je třeba odkázat i na § 85 zákona o zaměstnanosti a contrario (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 133/2011). Ohledně nejednotnosti postupu správních orgánů krajský soud uvedl, že rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 28. 7. 2009 bylo žalobci uděleno povolení ke zprostředkování zaměstnání českým občanům i občanům ostatních členských států Evropské unie, neboť o to v žádosti o povolení výslovně požádal. Ministerstvo se proto žádné nejednotnosti ve své aplikační praxi nedopustilo. Pro úplnost krajský soud poznamenal, že i kdyby byla žádost z roku 2009 formulovaná jinak, na výklad § 60 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti by to žádný vliv nemělo. Na uvedených závěrech nemůže nic změnit ani pozdější změna aplikační praxe ministerstva, které po uplynutí několika let od vydání předmětného povolení začalo v obdobných správních řízeních rozlišovat mezi občany členských států Evropské unie a cizinci z tzv. třetích zemí. S ohledem na výše uvedené proto dospěl krajský soud k závěru, že pokud měl žalobce za předcházející období let 2006 až 2009 na základě vlastní žádosti a v souladu se zákonem uděleno výhradně povolení ke zprostředkování zaměstnání českým občanům, nebyl na základě tohoto povolení oprávněn zprostředkovávat zaměstnání žádnému cizinci, i když byl občanem Evropské unie. [3] Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou zániku odpovědnosti za správní delikt. Ze správního spisu je zřejmé, že žalobce o zaměstnání M. Š. a M. Š. informoval Úřad práce v Ostravě dne 31. 7. 2008. Od tohoto data lze považovat vědomost správního orgánu o spáchání správní deliktu za prokázanou (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 65/2011), správní řízení bylo zahájeno dne 2. 6. 2009, tedy před uplynutím jednoleté lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt dle § 141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí z důvodu nevypořádání se s odvolacími námitkami shledal krajský soud rovněž nedůvodnou. Žalobcem namítané porušení dvojinstančnosti řízení chybnou aplikací zásady koncentrace krajský soud rovněž nepotvrdil, jelikož odvolací orgán žádné nové podklady pro rozhodnutí nepořídil a žalobci tak oprávnění vyjádřit se k nim nevzniklo. [4] Důvodnou však krajský soud shledal poslední námitku žalobce, v níž v souvislosti s uloženou pokutou poukazoval na porušení principu proporcionality. Na popud stejné námitky byla zrušena i rozhodnutí v předchozím řízení. Krajský soud se neztotožnil se závěrem, že za likvidační nelze považovat pokutu, která odpovídá výši ztráty v roce 2013, 32krát převyšuje zisk v roce 2012 a činí polovinu zisku v roce 2011. Žalovaný v napadeném rozhodnutí v rozporu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 9/2008 nevysvětlil, z čeho dovodil, že uložená pokuta není schopna přivodit žalobci platební neschopnost, poukaz na výši tržeb je přitom nepřípadný. Nelze zaměňovat výši tržeb s výší zisku, neboť pouze ze zisku může žalobce uloženou pokutu zaplatit. Z uvedeného důvodu krajský soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost a zavázal žalovaného, aby v navazujícím řízení odůvodnil výši pokuty s ohledem na její případný likvidační charakter. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce [5] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), namítá tedy nesprávné právní posouzení soudem a nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti. [6] Stěžovatel zdůrazňuje odlišnost od předchozího řízení, kdy bylo jeho rozhodnutí zrušeno krajským soudem rozsudkem ze dne 4. 9. 2014, č. j. 78 Ad 7/2013 – 81, s tím, že nyní se již oba správní orgány osobními a majetkovými poměry žalobce řádně zabývaly a pokutu uložily v souladu s ústavněprávním korektivem zákazu likvidační pokuty. Vymezuje se proti postupu krajského soudu, který se omezil pouze na jeden ekonomický ukazatel majetkových poměrů žalobce, tj. na výši zisku. K zajištění spravedlivé a přiměřené pokuty je třeba zohlednit i další skutečnosti, přičemž korektiv zákazu ukládání sankcí v likvidační výši neslouží k ochraně subjektů v hospodářských potížích. Správní orgán není povinen uvádět jeden konkrétní důvod, ale naopak komplexně zhodnotit všechny ukazatele. Správní orgány přihlédly k neziskové povaze žalobce, k předmětu jeho činnosti, k výši jeho obratu a k tomu, že nebyl v insolvenčním řízení. Stěžovatel považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud nejprve uvedl správní úvahu stěžovatele týkající se posouzení možného likvidačního účinku uložené pokuty, následně však zrušil napadené rozhodnutí pro neuvedení důvodu, pro nějž není pokuta schopna žalobci přivodit platební neschopnost. Stěžovatel je přesvědčen, že řádně a přezkoumatelným způsobem uložení pokuty