2 As 312/2017 — Nejvyšší správní soud

2 As 312/2017- 34 - text 2 As 312/2017 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců: a) Střední škola Sion High School, Hradec Králové, se sídlem Na Kotli 1201, Hradec Králové, b) Sbor Jednoty bratrské v Hradci Králové - Sion, se sídlem Na Kotli 1201, Hradec Králové, oba zastoupeni Mgr. Marianem Pavlovem, advokátem se sídlem Malé náměstí 125/16, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 14. 1. 2015, č. j. MSMT-44326/2014-3, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 8. 2017, č. j. 9 A 63/2015 – 129, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce a) je školskou právnickou osobou zřízenou žalobcem b). Dne 28. 11. 2013 žalobce a) požádal o navýšení nejvyššího povoleného počtu žáků studujících na střední škole Sion High School (dále jen „dotčená škola“) z původních 200 na 480 žáků. Prvotní zamítavé rozhodnutí žalovaného bylo v rozkladovém řízení zrušeno pro nepřezkoumatelnost, proto žalovaný vydal dne 5. 11. 2014 nové rozhodnutí, č. j. MSMT-47953/2013-7 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým žádost opět zamítl, neboť byla v rozporu s Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky na období 2011 - 2015 (dál jen „Dlouhodobý záměr ČR“) a Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Královéhradeckého kraje pro období 2012 – 2016 (dále jen „Dlouhodobý záměr KHK“). Žalobci proti tomuto rozhodnutí podali rozklad, který ministr školství, mládeže a tělovýchovy v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „ministr“ a „napadené rozhodnutí“) zamítl. [2] Žalobu proti napadenému rozhodnutí Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „městský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl. V odůvodnění uvedl, že právo na zřízení soukromé školy garantuje Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Rozhodne-li se stát vznik a analogicky i rozšíření soukromé školy nepovolit, je takové rozhodnutí omezením práva chráněného Úmluvou, a proto musí sledovat legitimní cíl a být přiměřené. Správní orgán musí v průběhu správního řízení ověřit, že legitimní zájem, vyjádřený například v dlouhodobém záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy (dále jen „dlouhodobý záměr“), převažuje nad právem soukromé školy, případně právem potenciálních žáků vzdělávat se ve shodě se svým náboženským a filozofickým přesvědčením v soukromé škole. Dlouhodobý záměr představuje strategický dokument nejen odborného, ale i politického charakteru. Správní orgán je v rozhodnutí o změně registrace školského zařízení povinen zkoumat soulad žádosti s tímto záměrem, avšak není oprávněn hodnotit jeho obsah (to nepřísluší ani soudu). Dlouhodobý záměr není právním předpisem, nicméně to nevylučuje, aby byl relevantním podkladem pro změnu registrace školy. Rozšíření kapacity školy lze povolit při splnění zákonných kritérií, mezi které právní úprava zařadila právě i soulad změny s dlouhodobým záměrem. Nezbytnost souladu je dána přímo zákonem, tudíž se nejedná o rozpor s čl. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). [3] V posuzované věci správní orgány nepochybily, když rozšíření kapacity zamítly, neboť bylo v rozporu s Dlouhodobým záměrem ČR, který doporučoval snížit počty žáků ve veřejných středních a vyšších odborných školách a zároveň nezvyšovat kapacitu soukromých a církevních středních a vyšších odborných škol. Dle městského soudu není podstatné, že se jednalo pouze o doporučení, neboť úmysl nezvyšovat kapacity škol byl zřejmý. Kapacitně mohl být posílen pouze obor, který by odpovídal předpokládaným nebo očekávaným dlouhodobým budoucím potřebám trhu práce a který by nahradil jiný aktivní nevyhovující obor. Správní orgány se otázkou navýšení kapacity dotčené školy zabývaly a neshledaly je potřebným. Své úvahy dostatečně odůvodnily. Jelikož žalobci rozšíření neodůvodňovali zvláštním ohledem na filozofické nebo náboženské přesvědčení studentů a jejich rodičů či nějakými specifickými důvody pro navýšení, správní orgány vycházely také z toho, že v Královéhradeckém kraji lze tentýž obor studovat i na jiných školách, jejichž kapacita nebyla využita. Zamítnutí žádosti žalobců tak odůvodňoval veřejný zájem na zachování (či snížení) kapacit škol v oborech, jejichž stav nebyl naplněn. Absenci písemné podoby aplikovaných dlouhodobých záměrů ve správním spise a neprovedení důkazu jejich textem nepovažoval městský soud za vadu řízení, neboť se jednalo o veřejně dostupné dokumenty, na které odkazuje přímo zákonná úprava. Žalobci se proto mohli s jejich zněním seznámit. K námitce odlišného přístupu oproti Hořickému gymnáziu městský soud uvedl, že správní orgány rozhodnutí v případě Hořického gymnázia odůvodnily tím, že došlo k navýšení u oboru, jehož uplatnitelnost na trhu práce nebyla nejistá. Naopak u oboru, který žalobci požadovali rozšířit, správní orgány jistotu uplatnitelnosti na trhu práce neshledaly, což oba případy odlišovalo na základě kritéria stanoveného Dlouhodobým záměrem ČR. Žalovanému nelze vyčítat, že se nevypořádal s okolností, že některé soukromé školy v kraji ukončily činnost, neboť takový argument v rozkladu nezazněl a žalobci k tomu žádné důkazy nenavrhli. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [4] Proti napadenému rozsudku podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost, kterou opírají o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy namítají nesprávné právní posouzení městským soudem, vady správního řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. [5] Stěžovatelé namítají, že školská zařízení (státní i církevní) podléhají kontrole správních orgánů pouze v takovém rozsahu, který stanoví zákon a podzákonné předpisy vydané na základě tohoto zákona (čl. 2 Listiny). Odmítnutí rozšíření kapacity dotčené školy tak mohlo být provedeno pouze na základě zákona, tudíž bylo vyloučeno, aby omezení pro navýšení počtu žáků pramenila z dlouhodobých záměrů, neboť se nejednalo o závazné právní předpisy (nebyly přijaty ve formě zákona či podzákonného aktu) ani o individuální právní akty. Dlouhodobý záměr sice může být koncepčním materiálem pro správní orgány a školská zařízení, nicméně nemůže účastníkům řízení přímo ukládat povinnosti či je jinak omezovat, a to ani v případě, kdy zákon vydání záměrů předvídá. Povinnosti uložené dlouhodobým záměrem mohou být adresovány pouze správním orgánům. Dlouhodobé záměry tedy nejsou pramenem práva, a proto pouhým odkazem na rozpor s nimi nemůže správní orgán odůvodňovat nevyhovění žádosti. Správní orgány mohly o žádosti stěžovatelů rozhodnout pouze na základě zjištěného skutkového stavu, který by vycházel z provedeného dokazování a odrazil se v odůvodnění jejich rozhodnutí. Této povinnosti však nedostály. Ve správním spise jsou založeny statistické grafy bez uvedení zdroje, a proto nemohou být důkazním prostředkem. Stěžovatelé po jejich prostudování nebyli schopni určit, co mělo být těmito listinami prokázáno, a ani z odůvodnění prvostupňového či napadeného rozhodnutí neplyne, co z nich správní orgány dovodily. Správní rozhodnutí jsou tak postavena na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu. [6] Správní orgány obsah dlouhodobých záměrů rovněž chybně vyložily. Neuvedly, co konkrétně z těchto záměrů zjistily. Dlouhodobý záměr ČR nezakázal, ale pouze doporučoval nezvyšování kapacit soukromých škol v rámci strategie pro regionální školství. Žalovaný nicméně doporučení vyložil jako zákaz zvýšení kapacity a nezdůvodnil, proč neakceptoval doslovný výklad provedený stěžovateli, což bylo v rozporu s uplatněnými námitkami, které se přímo zabývaly gramatickým výkladem. Pokud by dlouhodobé záměry měly být východiskem pro rozhodování, měly jednoznačně vymezovat povinnosti plynoucí pro adresáty a neuchylovat se k doporučením. Argumentem žalovaného pro zamítavé rozhodnutí bylo rovněž tvrzení, že se v případě stěžovatelů jednalo o navýšení kapacity bez požadovaného snížení počtu žáků u jiného školského zařízení, nicméně tato kompenzace nebyla zákonem stanovena jako závazná podmínka. Dlouhodobé záměry ČR a KHK nadto nebyly součástí správního spisu. Jelikož se nejedná o obecně závazné předpisy, bylo nezbytné, aby je správní orgány v písemné podobě založily do správního spisu a řádně provedly jako důkaz. [7] Stěžovatelé také nesouhlasí s tím, že by se domáhali odlišného postupu z důvodu toho, že dotčená střední škola je školou církevní. Z pohledu právní úpravy není rozdíl mezi státní a církevní školou a stěžovatelé tento zá