10 As 413/2019 — Nejvyšší správní soud

10 As 413/2019- 49 - text 10 As 413/2019 - 53 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: SMOKE pro.cz, s.r.o., se sídlem Hybešova 308/61, Brno, zast. Mgr. Danielem Rejmanem, advokátem se sídlem U Nadjezdu 1837, Lysá nad Labem, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2017, čj. MPO/74032/2017, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2019, čj. 29 A 15/2018-62, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 8 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího zástupce Mgr. Daniela Rejmana, advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně je prodejkyní elektronických cigaret a náhradních náplní do těchto cigaret. Krajský úřad Jihomoravského kraje rozhodnutím ze dne 11. 10. 2017 uložil žalobkyni pokutu ve výši 40 000 Kč za spáchání přestupku podle § 8a odst. 1 písm. q) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Přestupku se žalobkyně dopustila tím, že jako šiřitel porušila zákaz uvedený v § 3a odst. 1 zákona o regulaci reklamy, jelikož v době od 1. 1. 2017 nejméně do 4. 8. 2017 ve dvou provozovnách šířila reklamu na elektronické cigarety a náhradní náplně do nich, a to formou potištěných reklamních tabulí, potištěných nalepovacích fólií a potištěných skleněných panelů (jednak na vnějším plášti budovy provozovny, jednak v interiéru na skleněné stěně provozovny). Žalovaný odvolání žalobkyně zamítl a napadené rozhodnutí krajského úřadu potvrdil. [2] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou. Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. V obsáhlém rozsudku se soud v obecné rovině věnoval řadě ústavněprávních a metodologických otázek výkladu práva, aby uzavřel, že úprava v § 3a zákona o regulaci reklamy je nejednoznačná a obsahuje mezery. Tyto mezery je třeba vyplnit, a to analogickým užitím § 3 odst. 4 písm. b) zákona o regulaci reklamy. II. Stručné shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [3] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, a to z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. Trvá na tom, že sporná ustanovení zákona o regulaci reklamy vyložil správně, bral přitom v potaz zákon jako celek i jeho smysl a účel. Není pravda, že by tento zákon volil přísnější regulaci než předpisy EU, které provádí. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že by jeho rozhodnutí nepřiměřeně omezilo či dokonce zcela znemožnilo výkon ústavně zaručeného práva žalobkyně na svobodu (komerčního) projevu. Stěžovatel dále vysvětluje, proč je regulace reklamy na elektronické cigarety přísnější než reklama na tabákové výrobky. To je výsledek úvahy zákonodárce, nikoliv exekutivy, jejíž částí je i stěžovatel. Části rozsudku nejsou ani dostatečně srozumitelné, např. soud vůbec nevysvětlil, proč se v případě § 3a zákona o regulaci reklamy jedná o „nevědomou mezeru“ (bez úmyslu zákonodárce). Stěžovatel rovněž upozorňuje na nejednoznačnost rozsudku. [4] Žalobkyně ve vyjádření s rozsudkem krajského soudu souhlasí. Nesouhlasí s tím, že zákonodárce hodlal přijmout právní úpravu reklamy na elektronické cigarety přísnější, než je reklama na tabákové výrobky. Platí, že rizikovost vapování v porovnání s kouřením klasických tabákových výrobků je značně nižší. Proto by bylo logické, aby se přísnější právní úprava vztahovala na tabákové výrobky, ne naopak. [5] Stěžovatel v replice nesouhlasí s tím, že je rizikovost kouření tabákových výrobků vyšší než vapování elektronických cigaret. Žalobkyně sice odkazuje na „množství odborných studií“, tyto studie však nijak nekonkretizuje. Stěžovatel upozorňuje též na prudký nárůst podezřelých úmrtí, která ve světě, zejména v USA, nastala v souvislosti s elektronickými cigaretami. [6] Žalobkyně v duplice vysvětluje, že k úmrtím v USA došlo v souvislosti s užíváním ecigaret, které jsou v EU nelegální, k čemuž připojuje provést i důkaz článkem ze serveru Lidovky.cz. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [7] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu. [8] K označení žalovaného (nynějšího stěžovatele) NSS uvádí, že opravil chybu, které se dopustil krajský soud. Soud totiž jako žalovaný správní orgán označil „Českou republiku – Ministerstvo průmyslu a obchodu“, což je zjevná nesprávnost (a takto se pak v kasační stížnosti označil i sám stěžovatel, zjevně pomýlen rozsudkem krajského soudu). Soudní řád správní sice s účastí státu na řízení před správním soudem výslovně počítá (§ 33 odst. 6 s. ř. s.), stát však jako subjekt práva vystupuje typicky jako žalující strana. Na straně žalovaného totiž vystupuje nikoliv stát jako takový, ale správní orgán jako vykonavatel veřejné správy, kterému způsobilost být účastníkem řízení a procesní způsobilost dává zákon v § 33 odst. 2, respektive § 33 odst. 3 s. ř. s. NSS poznamenává, že jakkoliv jde o chybu na straně krajského soudu, nejde jistě o chybu s vlivem na výsledek soudního rozhodnutí. Soud nesporně jednal s tím, s kým jednat měl, tedy se správním orgánem (Ministerstvem průmyslu a obchodu), správní orgán též podal kasační stížnost. [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] NSS se předně zabýval otázkou, zda je rozsudek krajského soudu vskutku nepřezkoumatelný. V tomto ohledu NSS do jisté míry sdílí výhrady stěžovatele k odůvodnění rozsudku krajského soudu. Namísto vyslovení jasného právního názoru, který by reagoval na stručnou a jasnou (dvoustránkovou) žalobu, se rozsudek blíží spíše právně teoretické práci rozebírající různé právněteoretické doktríny, metody výkladu práva, cituje nejrůznější rozhodnutí ESLP, Ústavního soudu apod., z nichž mnohé mají k nyní řešené otázce jen velmi vzdálený či dokonce žádný vztah. Zdejšímu soudu např. není jasné, jaký mají k nynější věci vztah rozsáhlé úvahy krajského soudu o ústavní ochraně tzv. komerčního projevu, srov. body 24 až 27 napadeného rozsudku (nota bene za situace, kdy se žalobkyně dovolávala ochrany práv majetkových a práva na podnikání a ani z kontextu žaloby neplyne nic jiného). Rozhodnutí soudu v kontinentální právní kultuře nemá suplovat právní vědu. Soud se má v odůvodnění soustředit na řešený problém bez toho, aby se pokoušel řešit obecné teoretické otázky s věcí nijak nesouvisející. Pokud takto soud nepostupuje, „zaplevelí“ rozhodnutí spoustou nadbytečných úvah, které rozsudek zatemní a znesnadní identifikaci závazného právního názoru. [11] Přes výše uvedené však rozsudek není nepřezkoumatelný. NSS chápe napadený rozsudek tak, že krajský soud nesouhlasil s žalobkyní v tom, že by sporná reklama nebyla reklamou, ale obchodním sdělením. Současně však soud zavázal stěžovatele aplikovat na spornou reklamu analogicky § 3 odst. 4 písm. b) zákona o regulaci reklamy, neboť regulace reklamy na elektronické cigarety v § 3a téhož zákona prý obsahuje „mezeru nevědomou (bez úmyslu zákonodárce),“ kterou je nutno zaplnit (bod 34 napadeného rozsudku). [12] Základem regulace elektronických cigaret je směrnice 2014/40/EU o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES. Úř. věst. L 127, 29. 4. 2014, s. 1-38. Ta je též unijním předobrazem vnitrostátní regulace reklamy na elektronické cigarety. Z odůvodnění směrnice plyne, že unijní normotvůrce klade přísné požadavky na regulaci elektronických cigaret včetně regulace reklamy na tyto cigarety též proto, že trh s elektronickými cigaretami se rozvíjí a všechny dopady tohoto produktu na lidské zdraví ještě nejsou patrné [srov. např. odůvodnění směrnice, dle něhož je nezbytné sblížit vnitrostátní ustanovení pro reklamu a sponzorství související s těmito výrobky, která mají přeshraniční dopad, přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví. Elektronické cigarety mohou vést k závislosti na nikotinu a v konečném důsledku i ke spotřebě tradičního tabáku, neboť napodobují a normalizují činnost kouření. Z tohoto důvodu je vhodné zaujmout k reklamě na elektronické cigarety a náhradní náplně omezující přístup (viz bod 43). Srov. též bod 46 odůvodnění směrnice, dle něhož s ohledem na aktuálně se rozvíjející trh s elektronickými cigaretami je možné, že některé elektronické cigarety mohou představov