2 As 355/2018 — Nejvyšší správní soud

2 As 355/2018- 54 - text  2 As 355/2018 - 57 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: ŠKODA AUTO, a. s., se sídlem tř. Václava Klementa 869, Mladá Boleslav, zastoupená JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 963/3, Praha 7, II) Hyundai Motor Czech, s. r. o., se sídlem Siemensova 2717/4, Praha 5, ve věci žaloby proti rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 27. 2. 2017, č. j. ÚOHS-R0002/2017/VZ-07051/2017/322/DJa, a ze dne 1. 3. 2017, č. j. ÚOHS-R0310/2016/VZ-07400/2017/322/DJa, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 10. 2018, č. j. 31 Af 27/2017 – 382, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti 3400 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně JUDr. Sylvy Sobolové, Ph.D., advokátky. IV. Osobám zúčastněným na řízení se právo na náhradu nákladů nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 27. 2. 2017, č. j. ÚOHSR0002/2017/VZ07051/2017/322/DJa (dále jen „napadené rozhodnutí I“), byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 12. 2016, č. j. ÚOHSS0751/2016/VZ-49579/2016/513/JLí (dále jen „prvostupňové rozhodnutí I“), kterým žalovaný dle § 117 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 30. 9. 2016 (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), zamítl návrh žalobkyně ze dne 12. 12. 2016 na vydání předběžného opatření spočívajícího v uložení zákazu uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku „Rámcová smlouva na dodávky automobilů osobních silničních v policejním provedení“ z důvodu, že nebyl dán důvod pro nařízení předběžného opatření dle § 117 odst. 1 písm. a) ani dle § 117 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. [2] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 1. 3. 2017, č. j. ÚOHSR0310/2016/VZ07400/2017/322/DJa (dále jen „napadené rozhodnutí II“), byl následně zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 12. 2016, č. j. ÚOHS-S0751/2016/VZ-49582/2016/513/JLí (dále jen „prvostupňové rozhodnutí II“), kterým žalovaný dle § 117a písm. d) zákona o veřejných zakázkách zastavil správní řízení o přezkoumání úkonů centrálního zadavatele – Česká republika – Ministerstvo vnitra (dále jen „zadavatel“) – z důvodu, že k návrhu žalobkyně na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele nebyl připojen doklad o doručení námitek zadavateli. [3] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 17. 10. 2018, č. j. 31 Af 27/2017 - 382 (dále jen „napadený rozsudek“), zrušil napadená rozhodnutí I a II a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [4] Krajský soud uvedl, že povinnost stanovená dodavateli v kogentním ustanovení § 110 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, tedy doručit námitky proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení oznámení o výběru nejvhodnější nabídky, je povinností, jež má přesah do veřejného práva. Jedná se o úkon, jenž inicializuje veřejnoprávní dohled. Ačkoliv v prvotní fázi se námitkami zabývá sám zadavatel, jedná se fakticky pouze o poskytnutí možnosti autoremedury zadavateli před tím, než se případně namítaným problémem začne v rámci veřejnoprávního dohledu zabývat orgán veřejné moci (žalovaný). Dodavatel podáním námitek plní povinnost, jež je podmínkou pro zahájení správního řízení. Její (ne)splnění se v rovině veřejného práva promítá zásadním způsobem, neboť přímo vede k vyloučení věcného přezkumu návrhu dodavatele orgánem dohledu (viz § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách). V konečném důsledku je pak včasné podání námitek také podmínkou přístupu k soudu. Je-li řízení o návrhu žalovaným zastaveno výlučně z důvodu absence dokladu o doručení námitek zadavateli při podání návrhu, soudní přezkum se omezuje čistě na zákonnost posouzení této otázky (potažmo procesního postupu žalovaného), a věcný přezkum možných pochybení zadavatele je tak před soudem vyloučen. [5] Výklad pravidel týkajících se doručování písemností zadavateli dodavatelem je nutno provádět s ohledem na potřebu vyloučení možnosti, v důsledku níž by zadavatel mohl v rámci soukromoprávního vztahu vyloučit možnost veřejnoprávního přezkumu, čímž by byl popřen smysl celé úpravy zákona o veřejných zakázkách (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2013, č. j. 1 Afs 2/2013 - 46, a obdobně také ze dne 7. 8. 2013, č. j. 1 Afs 57/2013 - 39). Jedině takový výklad může všem stranám zaručit stejný poměr právní jistoty. Jestliže by se zadavatel ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení oznámení o výběru nejvhodnější nabídky dodavateli do datové schránky nepřihlásil, optikou žalovaného by mu námitky doručeny nebyly i přesto, že by mu byly do datové schránky dodány, a byly tak v jeho dispozici. Samotnou lhůtu v délce trvání 15 dnů přitom nelze považovat za natolik dlouhou, aby bylo nepřihlášení do datové schránky zcela vyloučeno. Podobně jako nedoručení stejnopisu se totiž i nedoručení námitek promítá v rovině veřejného práva vyloučením věcného přezkumu úkonů zadavatele [viz § 117a písm. d), e) a § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách] zahájeného na návrh. [6] Dle krajského soudu nevzal žalovaný v úvahu, že proces doručování námitek proti zadávacím podmínkám je mimo jiné i jakýmsi procesním předstupňem přezkumného řízení. Jedná se tedy o zjevný projev veřejnoprávní ingerence státu do vztahů mezi zadavateli a dodavateli. Z tohoto hlediska se proto povaha doručování námitek do jisté míry blíží povaze doručování stejnopisu návrhu na přezkum úkonů zadavatele samotnému zadavateli. Na doručování tak nelze uplatnit čistě soukromoprávní předpisy. [7] Na základě výše uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že jako doklad o doručení námitek ve smyslu § 114 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách zcela postačí potvrzení o dodání do datové schránky zadavatele (označované jako dodejka) a není potřeba dokládat potvrzení o přihlášení oprávněné osoby (označované jako doručenka). [8] Krajský soud pak dodal, že i v případě, pokud žalovaný dospěl k závěru, že doklad o dodání zprávy do datové schránky sám o sobě neprokazuje okamžik doručení námitek zadavateli, mohl a měl jej jako doklad o doručení námitek akceptovat ve spojení s rozhodnutím zadavatele o námitkách žalobkyně proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky. Pokud je v důsledku postupu zadavatele (který den doručení námitek ve svém rozhodnutí uvedl) doba doručení doložena, není již možné formalisticky trvat pouze na určitých typech dokladů „ryze formální povahy“. II. Kasační stížnost žalovaného, vyjádření žalobkyně a replika žalovaného [9] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [10] Stěžovatel nejprve podotkl, že v době rozhodování právní úprava v oblasti veřejných zakázek neobsahovala vlastní úpravu doručování prostřednictvím datové schránky. Stěžovateli tak nezbylo nic jiného než použít právní úpravu, která byla v době rozhodování předmětné věci platná a účinná. Při posuzování okamžiku doručování písemnosti mezi zadavatelem a dodavatelem vycházel z početné judikatury správních soudů, která dovozuje závěr o soukromoprávním charakteru vztahu zadavatele a dodavatele. Stěžovatel tak musel posuzovat šetřenou věc dle obecnějších předpisů, a to zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zejména § 570 odst. 1, a zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“). [11] Stěžovatel má za to, že v případě doručování stejnopisu návrhu zadavateli se jedná o odlišnou situaci než v případě doručování námitek zadavateli. Námitky jsou procesní institut, jenž představuje primární ochranu dodavatelů před případným nezákonným postupem zadavatele. Námitky podané zadavateli slouží k tomu, aby bylo případně možné zjednat nápravu nezákonného postupu zadavatele. Jedná se o úkon, jenž iniciuje možnost nápravy v rámci obchodního styku. Institut námitek je jakýmsi smírčím řízením stále bezprostředně provázaným se zadávacím řízením, tedy bez veřejnoprávní ingerence dozorového orgánu. Doručením námitek se nezahajuje žádné zvláštní řízení před zadavatelem, které by bylo jako proces zákonem či jakýmkoliv jiným předpisem upraveno, neaplikuje se správní řád. Doručování námitek zadavateli tak nepředstavuje zjevný projev veřejnoprávní ingerence státu do v