10 Afs 216/2020 — Nejvyšší správní soud

10 Afs 216/2020- 36 - text 10 Afs 216/2020 - 39 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: ENERGIEALLIANZ Austria GmbH, Wienerbergstrasse 11, Wien, Rakouská republika, zastoupené Mgr. Bernhardem Hagerem, advokátem, Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2016, čj. 1909-2/2016-900000-302, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2020, čj. 5 Af 57/2016-54, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2020, čj. 5 Af 57/2016-54, se ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2016, čj. 1909-2/2016-900000-302, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 11 228 Kč do rukou jejího zástupce Mgr. Bernharda Hagera, advokáta, ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně je rakouskou obchodní společností, která obchoduje s elektřinou. V srpnu 2015 uznal Energetický regulační úřad její oprávnění obchodovat s elektřinou v České republice. Společnost nato požádala českého správce daně (celní úřad) o povolení k nabytí elektřiny bez daně (§ 14 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů; dále jen „stabilizační zákon“). Celní úřad pro hlavní město Prahu jí však povolení nevydal a Generální ředitelství cel zamítlo její odvolání. [2] Společnost podala správní žalobu, které Městský soud v Praze vyhověl: zrušil jak rozhodnutí žalovaného Generálního ředitelství cel, tak rozhodnutí celního úřadu vydané v prvním stupni a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Dal společnosti za pravdu v tom, že zákon nedává správci daně, který rozhoduje o povolení k nabytí elektřiny bez daně, žádné správní uvážení. Jsou-li splněny podmínky požadované zákonem, správce daně povolení vydá. Podmínku, kterou celní orgány zpochybňují, splnila společnost tím, že předložila výpis z rakouského veřejného rejstříku. Městský soud nesouhlasil s tím, že by společnost musela krom toho zapsat svůj závod nebo odštěpný závod (§ 50 zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob a o evidenci svěřenských fondů; dále jen „rejstříkový zákon“) do českého obchodního rejstříku. II. Kasační řízení [3] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní uplatnil jednu námitku procesní a jednu hmotněprávní. [4] Městskému soudu nejprve vytkl, že zrušil nejen rozhodnutí o odvolání, ale i rozhodnutí celního úřadu o zamítnutí žádosti, které bylo vydáno v prvním stupni. Celní orgány rozhodují o povolení k nabytí elektřiny bez daně v daňovém řízení podle daňového řádu (zákona č. 280/2009 Sb.). Ten je však založen na apelační koncepci odvolacího přezkumu (na rozdíl od správního řádu, v němž se projevuje kasační koncepce odvolacího přezkumu) a nezná možnost zrušit rozhodnutí prvního stupně a vrátit mu věc k dalšímu řízení. Zákon spojuje zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení jen se současným zastavením řízení ve věci (srov. § 116 odst. 1 daňového řádu). Jinak může odvolací orgán odvolání zamítnout, nebo napadené rozhodnutí změnit. Řízení tedy po podání odvolání vždy končí odvolací fází. Proto nebyl městský soud oprávněn zrušit i rozhodnutí celního úřadu, neboť i správní soud musí dbát pravidel procesního předpisu, kterým se řídí jím přezkoumávané řízení (srov. rozsudky ve věcech 1 Afs 62/2012 a 1 Afs 154/2018). [5] Nesprávné jsou podle stěžovatele i hmotněprávní úvahy městského soudu. Stěžovatel trvá na tom, že společnost byla povinna zapsat se do českého obchodního rejstříku navzdory tomu, že již byla zapsána do veřejného rejstříku v některé ze zemí EU. Městský soud se izolovaně zaměřil jen na jedno ustanovení stabilizačního zákona; stěžovatel však svůj postoj opírá o další zákony (neboť na právní řád je nutno nahlížet jako na celek) i o právní předpisy EU. Městský soud opomenul, že správce daně, který udělí povolení k nabytí elektřiny bez daně, musí mít také účinné pravomoci ke kontrole povinností, které držiteli povolení vzniknou, k uložení sankce za přestupek (§ 27 stabilizačního zákona) či případně ke zrušení povolení [§ 15 odst. 2 písm. c) stabilizačního zákona]. Pokud by zde držitel povolení neměl žádnou organizační složku a odpovědného zástupce, tyto právní normy by se vyprázdnily a správce daně by je vůbec nemohl uplatňovat (neměl by přístup k podkladům, nemohl by na daňovém území ČR provádět úkony v sídle odštěpného závodu). Stěžovatel neupřel společnosti právo podnikat v energetice. Pokud však chce společnost obchodovat i s nezdaněnou elektřinou, musí se zapsat do českého obchodního rejstříku. [6] Společnost ve svém vyjádření zdůraznila, že coby zahraniční osoba se sídlem v EU má podle stabilizačního zákona stejné postavení jako tuzemské právnické osoby, i když není zapsána do českého obchodního rejstříku; stěžovatel s ní však zacházel nerovně. Městský soud podle ní nepochybil ani tím, že zrušil i rozhodnutí celního úřadu. III. Právní hodnocení [7] Kasační stížnost je částečně důvodná. [8] Městský soud nesprávně vymezil rozsah, v němž zrušil rozhodnutí celních orgánů; naproti tomu správně posoudil vlastní spornou otázku, tj. splnění podmínek pro vydání povolení k nabytí elektřiny bez daně. Mohl městský soud zrušit i rozhodnutí celního úřadu vydané v prvním stupni? [9] NSS souhlasí se stěžovatelem v tom, že městský soud nemohl zrušit – vedle rozhodnutí odvolacího orgánu – i rozhodnutí celního úřadu. [10] Sám městský soud se k této otázce výslovně nevyjádřil a svůj závěr, podle nějž „zároveň přistoupil i ke zrušení prvoinstančního rozhodnutí ve smyslu § 78 odst. 3 s. ř. s.“, nezdůvodnil. Naproti tomu stěžovatel podrobně popsal jednak rozdíly mezi koncepcí obecného správního řízení podle správního řádu a speciálního řízení ve věcech správy daní, které upravuje daňový řád, jednak ustálenou judikaturu k této otázce. [11] Pokud soud ruší rozhodnutí správního orgánu, může podle okolností zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které takovému rozhodnutí předcházelo (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). Takový postup je ponechán na úvaze soudu a žalobce se jej nemůže domáhat (usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106, č. 1456/2008 Sb. NSS). Rozhodne-li se však soud takto postupovat, měl by své důvody v rozsudku vysvětlit (rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70). Zrušit rozhodnutí vydaná v obou stupních bude vhodné, pokud například rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec nemělo být vydáno nebo nově již vydáno být nemůže (typicky kvůli prekluzi), nebo pokud odvolací správní orgán sám nemůže vady tohoto rozhodnutí napravit a nezbylo by mu nic jiného než toto rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání (usnesení rozšířeného senátu č. 1456/2008 Sb. NSS). [12] Úvaha soudu o tom, že nastaly vhodné okolnosti pro zrušení nejen rozhodnutí vydaného ve druhém stupni, ale i rozhodnutí předcházejícího, však nemůže být odtržena od procesní úpravy, podle níž bylo konkrétní správní řízení vedeno (usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2009, čj. 1 Aps 2/2008-76, č. 1997/2010 Sb. NSS). V nynější věci vystupoval celní úřad jako správce daně, a řízení před celními orgány tak bylo vedeno podle daňového řádu [§ 8 odst. 1 písm. c) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky; § 1 odst. 2 a § 13 odst. 1 části čtyřicáté sedmé stabilizačního zákona]. Jak shledal už rozšířený senát (č. 1997/2010 Sb. NSS), soud může vedle odvolacího rozhodnutí zrušit i platební výměr, jestliže tento výměr neměl být vůbec vydán nebo předchozí daňové řízení trpělo takovými vadami, že v něm nelze dále pokračovat. (Usnesení se týkalo konkrétně doměření daně, a v prvním stupni tedy platebního výměru; zásady zde vyslovené jsou však obecněji platné a dopadají na jakékoli řízení vedené podle daňového řádu.) [13] Rozšířený senát zejména zdůraznil (bod 27 usnesení), že správní soud nemůže dostat správní orgán prvního stupně do jiné situace, než jakou může vyvolat rozhodnutí odvolacího orgánu. Odvolací orgán v řízení podle daňového řádu přitom není oprávněn zrušit napadené rozhodnutí a vrátit věc orgánu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 116 odst. 1 daňového řádu). K nápravě vad rozhodnutí prvního stupně je totiž určeno výlučně odvolací řízení, v němž odvolací orgán definitivně rozhoduje o věci samé jako poslední orgán v řadě (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS; rozsudky NSS ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 62/2012-57, body 20–24, a ze dne 9. 8. 2018, čj. 1 Afs 154/2018-32, body 17, 18 a 31). [14] Městský soud v této věci žalobě vyhověl, rozhodnutí celních orgánů obou stupňů zrušil a pro další řízení zavázal stěžovatele svým právním názorem („správní