4 As 11/2021 — Nejvyšší správní soud

4 As 11/2021- 48 - text 4 As 11/2021 - 54 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. D. K., zast. JUDr. Janem Burešem, Ph.D., advokátem, se sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1, proti žalovanému: generální ředitel Generálního ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2017, č. j. 44219-4/2017-900000-302, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2021, č. j. 9 Ad 26/2017 - 123, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru 40 Generálního ředitelství cel - Řízení lidských zdrojů ze dne 31. 5. 2017, č. j. 34886/2017-900000-405 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši 36.601 Kč podle § 157 a § 158 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále též „zákon o služebním poměru“). [2] Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že je pro výpočet výluhového příspěvku vyloučeno použít odměnu, respektive plat od WCO (World Customs Organization - pozn. soudu). Odmítl užití analogie takové odměny s příplatkem za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je dle § 113 písm. c) zákona o služebním poměru součástí služebního příjmu, který je příslušníku vyplácen bezpečnostním sborem a jedině takový příjem se může stát základem pro stanovení výše výsluhových nároků ve smyslu § 166 zákona o služebním poměru, nemůže se jím pak stát neslužební plat poskytovaný příslušníku externím subjektem. Pokud by byl výsluhový příspěvek vypočítáván z platu WCO, který je určován jinak než podle zákona o služebním poměru, neodráželo by to charakter výsluhového příspěvku v rozhodném období, tedy náročnost služby. Tu reflektuje toliko služební příjem odpovídající služebnímu místu, na němž je příslušník zařazen po dobu činné zálohy. Prvostupňový správní orgán nemohl pro výpočet výsluhového příspěvku žalobce použít služební příjem odpovídající poslednímu fakticky zastávanému služebnímu místu, neboť by to bylo v rozporu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, podle něhož má příslušník zařazený do činné zálohy, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze. Pak musí být i výpočet výsluhového příspěvku odvislý od katalogové činnosti na služebním místě v činné záloze, která se nejvíce podobá činnosti vykonávané v zahraničí. [3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl, že žalovaný a správní orgán prvního stupně nesprávně vyložili příslušná ustanovení zákona o služebním poměru. Odměnu za výkon služby v činné záloze je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Odměnu od WCO lze svou povahou připodobnit příplatku za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru, který je poskytován příslušníkovi bezpečnostních sborů, jenž je zařazen do činné zálohy a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, kterým se tento příplatek do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Dle žalobce tak není důvod pro nerovnost spočívající v nezapočtení v případě, kdy je takovému příslušníkovi místo příplatku poskytována odměna, a takový důvod nevyplývá ani ze zákona o služebním poměru, ani z důvodové zprávy k němu. [4] Žalovaný dále nesprávně vyložil a aplikoval § 124 odst. 2 a 10 zákona o služebním poměru, když podle něj tato ustanovení rozlišují služební příjem od platu či odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, fyzické či právnické osoby nebo mezinárodní organizace. Dle žalobce jsou naopak citovanými ustanoveními uvedeny jednotlivé typy příjmů na roveň. Odměna ve smyslu výše citovaných ustanovení je náhradním služebním příjmem příslušníka po dobu jeho zařazení do činné zálohy, přičemž ze zákona o služebním poměru nevyplývá, že by případný přesah, o který odměna přesahuje předchozí průměrný služební příjem, neměl být jako služební příjem posuzován. Pokud by nebylo možné odměnu považovat za služební příjem, i tak postupovaly služební orgány neoprávněně, neboť na případ žalobce sice analogicky užily § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, poslední část tohoto ustanovení však zcela pominuly. Podle tohoto ustanovení se totiž pravděpodobný hrubý měsíční příjem zjišťuje z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval po dobu uvolnění do neplacené zálohy podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy. Žalobce před vysláním k WCO zastával místo zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 GŘC, tedy pozici vyšší, než do které byl pro účely stanovení výše výsluhového příspěvku zařazen – tj. místo vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC. [5] Žalovaný vytrhuje z kontextu pouze určité pasáže zákonných ustanovení a nezohledňuje, že nárok na služební příjem podle vykonávané činnosti v záloze je ze zákona výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, což v případě žalobce nenastalo. Zákon hovoří o činnosti skutečně vykonávané v záloze, nikoliv činnosti, která by byla vykonávána v ČR podle služebního zařazení v době jeho pobytu v zahraničí. Zařazení na pozici vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC nebylo činností žalobcem skutečně vykonávanou u WCO, ani u celní správy ČR. Ustanovení § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním na jiná služební místa jejich služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. I proto měl být aplikován § 164 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu. [6] Správní orgány se nezabývaly tím, jaké činnosti žalobce u WCO vykonával. Tato totiž organizuje mise zejména do rozvojových zemí, kterých se žalobce osobně účastnil. Mise byly výkonem služby, u které může dojít k ohrožení života a zdraví. Žalovaný nesprávně vyložil § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Účelem tohoto ustanovení není, aby za jeho pomoci byla snižována výše výsluhových příspěvků příslušníka, jehož odměna byla vyšší než služební příjem na obdobné pozici v České republice. Žalovaný účelově dotváří právní úpravu v neprospěch žalobce. Jediným reálným ekvivalentem služebního příjmu, který žalobce u WCO pobíral, byla jeho odměna; účelové interpretace vycházející z konstruktu fiktivního služebního příjmu vedle toho nemohou obstát. [7] Městský soud v Praze nejprve rozsudkem ze dne 12. 6. 2019, č. j. 9 Ad 26/2017 - 45 žalobu zamítl, resp. dle opravného usnesení zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2019, č. j. 4 As 328/2019 - 39, pro nesrozumitelnost. Městský soud pak rozsudkem ze dne 24. 3. 2020, č. j. 9 Ad 26/2017 - 81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným a zároveň dle městského soudu skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, neměl ve spisech oporu a vyžadoval zásadní doplnění. Správní orgány dle městského soudu pochybily, když nezjistily, jakou konkrétní činnost žalobce u WCO v rozhodnou dobu vykonával. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 7. 2020 č. j. 4 As 106/2020 - 35, zrušil uvedený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [8] Následně městský soud v záhlaví označeným rozsudkem zamítl žalobu. Shledal výpočet výsluhových nároků žalobce provedený správními orgány za souladný se zákonem. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí městský soud uvedl, že rozhodnutí o zařazení žalobce na služební místo vedoucí oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 GŘC není předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci, neboť jej bylo možné samostatně napadnout opravným prostředkem, a toho žalobce nevyužil, rozhodnutí tak nabylo právní moci. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí nemohla založit ani žalobcem namítaná argumentace žalovaného k § 113 zákona o služebním poměru a související poznámka pod čarou č. 1. V poznámce se totiž jednalo pouze o poukaz na názor odborné veřejnosti na podporu důvodů, které žalovaný uvedl, přičemž takový odkaz nemůže způsobit nepřezkoumatelnost rozhodnutí. [9] Rovněž námitka, že odměna za výkon služby v zahraničí v činné záloze je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků, je nedůvodná. Neobstojí přitom poukaz žalobce na § 113 písmeno c) ve spojení s § 119 zákona o služebním poměru na příplatek za službu v zahraničí, nebo